Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Cudzoziemcy, których kilkakrotnie zawracano do linii granicy, wnieśli skargi przeciwko Polsce do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka
• Skarżą się m.in., że ich wnioski o ochronę międzynarodową zostały zignorowane przez polskie władze i  że zostali bezpodstawnie umieszczeni w strzeżonych ośrodkach dla cudzoziemców
• Stosowanie tzw. rozporządzenia granicznego, przewidującego zawracanie cudzoziemców nielegalnie przekraczających polską granicę – bez jakiejkolwiek procedury pozwalającej na ocenę ich sytuacji (tzw. pushback) – prowadzi do naruszenia Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności – zwraca uwagę RPO w opinii dla ETPC
• Wskazuje ponadto, że dolegliwość wynikającą z warunków w placówce, do której skierowano cudzoziemców, można było zakwalifikować jako nieludzkie traktowanie

Do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu wpłynęły skargi pięciu cudzoziemców dotyczące kryzysu migracyjnego na granicy polsko-białoruskiej. Skarżący kilkakrotnie próbowali dostać się do Polski, przekraczając polską granicę niezgodnie z przepisami.

W skargach do ETPC wskazują, że polskie władze zignorowały ich wnioski o udzielenie ochrony międzynarodowej i zawróciły ich do granicy z Białorusią. Ponieważ władze białoruskie zmusiły ich do powrotu na stronę polską, skarżący utknęli w przygranicznym obszarze leśnym bez jedzenia, wody i schronienia oraz w trudnych warunkach pogodowych, w tym deszczach i niskich temperaturach. Zarzucają też, że zostali wydaleni z Polski bez formalnej decyzji, od której mogliby się skutecznie odwołać.

Skarżący podnoszą, że zostali pozbawieni wolności podczas pushbacków w dniach 21 i 22 sierpnia 2021 r., że nie zostali poinformowani o przyczynach ich zatrzymania. Ponadto Sąd Rejonowy w Sokółce odmówił merytorycznego rozpoznania złożonych przez nich odwołań.

Skarżący trafili do strzeżonych ośrodków dla cudzoziemców. Podnoszą, że decyzje o ich zatrzymaniu nie miały podstaw prawnych i faktycznych, kontrola ich odwołań od zatrzymania miała ograniczony zakres, a procedura nie miała niezbędnych gwarancji. Skierowali również zarzuty dotyczące warunków ich zatrzymania oraz pozbawienia skutecznego środka odwoławczego. Niektórzy ze skarżących zarzucają, że byli przetrzymywani w areszcie SG z naruszeniem terminów przewidzianych w polskim prawie.

Opinia Rzecznika Praw Obywatelskich dla ETPC

Rzecznik praw obywatelskich przedstawił opinię dla Europejskiego Trybunału Praw Człowieka do spraw M.M. i inni przeciwko Polsce (skarga 2509/22), N.H. przeciwko Polsce (skarga 10271/22) i A.R. przeciwko Polsce (skarga 10273/22).

Rzecznik omówił okoliczności wydania rozporządzenia MSWiA ws. czasowego zawieszenia lub ograniczenia ruchu granicznego na określonych przejściach granicznych (tzw. rozporządzenia granicznego) i nowelizacji tego rozporządzenia, dopuszczającej zawracanie określonych osób do linii granicy państwowej. RPO wskazał, że określony w rozporządzeniu katalog osób uprawnionych do przekroczenia granicy jest zbyt wąski i pomija np. osoby deklarujące zamiar ubiegania się w Polsce o ochronę międzynarodową. Odbiera im to szansę na skuteczne złożenie wniosku o taką ochronę, mimo że mają do tego prawo na podstawie ustawy z 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium RP, a także wiążących Polskę aktów prawa międzynarodowego i unijnego.

RPO stoi na stanowisku – wielokrotnie przedstawianym w wystąpieniach generalnych RPO i potwierdzonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku – że rozporządzenie wydano z naruszeniem upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 16 ust. 3 pkt 2 ustawy z 12 października 1990 r. o ochronie granicy państwowej. Przepis ten nie upoważnia do wprowadzenia do rozporządzenia czynności polegającej na zawracaniu cudzoziemców do linii granicy.

Rzecznik zwraca też uwagę, że w rozporządzeniu granicznym brak jest przepisów określających procedurę zawracania. W przypadku zastosowania tego środka cudzoziemiec nie staje się stroną jakiegokolwiek postępowania, w którym organ - komendant właściwej jednostki SG - byłby zobowiązany do poczynienia choćby podstawowych ustaleń co do sytuacji prawnej i faktycznej cudzoziemca, w tym np. w zakresie ryzyka tortur czy nieludzkiego traktowania w przypadku zawrócenia do kraju, z którego przybył.

Brak statusu strony postępowania pozbawia cudzoziemca prawa do wypowiedzenia się o swojej sytuacji, jak również podważenia zasadności lub legalności podejmowanych wobec niego czynności. Przepisy nie przewidują obowiązku pozyskania od cudzoziemca jakichkolwiek informacji, w tym nawet jego danych osobowych, wieku, kraju pochodzenia, wyjaśnienia przyczyn opuszczenia tego kraju, odnotowywania ewentualnych deklaracji co do zamiaru ubiegania się w Polsce o ochronę międzynarodową, sprawdzenia stanu jego zdrowia.

W czynności zawracania nie uczestniczy tłumacz, co dodatkowo utrudnia cudzoziemcowi, jeśli nie uniemożliwia, składanie wyjaśnień funkcjonariuszom SG. Doprowadzenie do granicy następuje w oparciu o arbitralną decyzję funkcjonariusza SG lub dowódcy jednostki. Nie ma przewidzianego prawem obowiązku odnotowywania przeprowadzonych czynności służbowych w oficjalnych rejestrach, sporządzania notatek służbowych, rejestrowania za pomocą kamer.

Rzecznik podkreśla, że czynność zawrócenia mieści się w pojęciu „pozbawienie wolności”, o którym mowa w art. 4 ust. 2 Protokołu fakultatywnego do Konwencji w sprawie zakazu stosowania tortur oraz innego okrutnego, nieludzkiego lub poniżającego traktowania albo karania (OPCAT). W konsekwencji cudzoziemcom doprowadzanym do granicy powinny przysługiwać prawa przewidziane dla osób zatrzymanych.

Marcin Wiącek wskazuje, że wprowadzona rozporządzeniem instytucja zawrócenia do linii granicy nie przewiduje żadnej procedury odwoławczej, w ramach której cudzoziemcy mieliby szansę przedstawić argumenty przeciwko wydaleniu ich z Polski. Wprawdzie formalnie możliwe jest zaskarżenie czynności zawrócenia do sądu administracyjnego, jednak skarga taka wymaga znajomości przepisów prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie jest ona klasycznym środkiem zaskarżenia, o którym cudzoziemcy byliby pouczani, a także nie wywołuje skutku zawieszającego. Do zawrócenia dochodzi więc bez możliwości złożenia skutecznego środka odwoławczego do organu wyższej instancji lub sądu.

W związku z tym czynność zawrócenia do linii granicy, w postaci opisanej w rozporządzeniu granicznym, prowadzi do naruszenia art. 13 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności w związku z art. 4 Protokołu nr 4 do EKPC.

RPO wskazuje ponadto, że regularnie kierowane są do niego skargi w sprawie osób, które zawrócono do linii granicy, mimo grożącego im na Białorusi niebezpieczeństwa, złego stanu zdrowia, niepełnosprawności, młodego wieku czy zgłaszania funkcjonariuszom SG chęci ubiegania się o ochronę międzynarodową. Szczególnie niepokojącą praktyką jest zawracanie osób po ich wcześniejszym pobycie w szpitalu. Rzecznikowi znane są również przypadki zawracania rodzin z małymi dziećmi. Przykładowo, przedstawiciele RPO osobiście interweniowali w miejscu ujęcia przez SG kilkunastoosobowej rodziny z czteromiesięcznym dzieckiem, wcześniej osiem razy zawracanej na Białoruś.

Z doświadczenia RPO wynika, że w praktyce szansę na ubieganie się o ochronę międzynarodową mieli cudzoziemcy potrafiący wyrazić wolę złożenia wniosku w języku zrozumiałym dla funkcjonariuszy. Teoretycznie funkcjonariusze korzystają z aplikacji do tłumaczenia w telefonach. Z przekazywanych RPO informacji wynikało jednak, że część placówek nie dysponowała translatorami, a na terenach przygranicznych dostęp do internetu w telefonach służbowych funkcjonariuszy był ograniczony.

RPO podkreśla, że przepisy prawa nie określają katalogu języków, w których cudzoziemcy powinni zadeklarować wolę ubiegania się w Polsce o ochronę międzynarodową. Niezależnie od tego, z informacji Rzecznika wynika, że nawet cudzoziemcy posługujący się językami zrozumiałymi dla funkcjonariuszy, którzy zamierzają ubiegać się o udzielenie ochrony międzynarodowej, wciąż bywają zawracani przez SG, bez odnotowania wyrażanego przez cudzoziemców zamiaru złożenia wniosku o ochronę.

W związku z tym czynność zawrócenia do linii granicy, w postaci opisanej w rozporządzeniu granicznym, prowadzi do naruszenia art. 3 EKPC oraz art. 4 Protokołu nr 4 do EKPC, a także art. 13 EKPC w związku z art. 4 Protokołu nr 4 do EKPC.

Warunki w strzeżonych ośrodkach dla cudzoziemców

Rzecznik odnotował, że zdarzają się sytuacje, w których nie dochodzi do pushbacków, a wobec cudzoziemców prowadzona jest procedura zainicjowana deklaracjami o zamiarze złożenia wniosku o ochronę międzynarodową. Wówczas jednak cudzoziemcy często trafiają do strzeżonych ośrodków dla cudzoziemców (SOC). Zdaniem Rzecznika, choć zastosowanie środka o charakterze detencyjnym powinno zawsze stanowić "ultima ratio", po zbadaniu możliwości zastosowania środków wolnościowych, to od 30 czerwca do 31 grudnia 2021 r. liczba miejsc dostępnych w placówkach detencyjnych wzrosła ponad czterokrotnie - z 513 do 2103. Podjęto także decyzję o utworzeniu trzech tymczasowych strzeżonych ośrodków. W tym samym okresie w ośrodkach typu otwartego utworzono łącznie jedynie 315 dodatkowych miejsc, w związku z czym ich ogólna liczba wzrosła do 1534.

Dane te wskazują na systemową preferencję zwiększania potencjału ośrodków detencyjnych kosztem środków o charakterze wolnościowym.

W związku z tym działający w Biurze RPO Zespół – Krajowy Mechanizm Prewencji Tortur przeprowadzał wizytacje we wszystkich strzeżonych ośrodkach dla cudzoziemców, w tym w placówkach o charakterze tymczasowym. Wnioski i rekomendacje dla władz, znalazły odzwierciedlenie w opublikowanym w czerwcu 2022 r. raporcie „Sytuacja cudzoziemców w ośrodkach strzeżonych w dobie kryzysu na granicy Polski i Białorusi”.

RPO zwraca uwagę, że po nowelizacji rozporządzenia ws. strzeżonych ośrodków i aresztów dla cudzoziemców z 13 sierpnia 2021 r. zmniejszono minimalną powierzchnię przypadającą na cudzoziemca w detencji - do 2 m kw. Poprzednio wynosiła ona odpowiednio 3 m kw. w przypadku mężczyzn i 4 m kw. w przypadku kobiet i dzieci. Przyjęte w nowelizacji minimum było zatem niezgodne z międzynarodowymi standardami i niższe nawet niż w zakładach karnych, gdzie powierzchnia mieszkalna przewidziana dla osoby osadzonej wynosi co najmniej 3 m kw.

Szczególnie złe warunki panowały w utworzonym w sierpniu 2021 r. na terenie czynnego poligonu wojskowego Tymczasowym Strzeżonym Ośrodku dla Cudzoziemców w Wędrzynie, do którego trafili wszyscy skarżący. Warunki lokalowe w tym ośrodku nie spełniały standardów odpowiedniego traktowania osób pozbawionych wolności, a poziom dolegliwości wynikającej z panujących tam warunków zakwalifikowany mógł być jako nieludzkie traktowanie.

XI.543.198.2023