Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Do Rzecznika Praw Obywatelskich wpływają liczne skargi dotyczące powtarzającego się niewpuszczania kibiców klubu piłkarskiego Wisła Kraków na mecze wyjazdowe
• Marcin Wiącek wskazuje Ministrowi Sportu i Turystyki na wątpliwości co do podstaw prawnych takich decyzji, opartych na uchwale Polskiego Związku Piłki Nożnej oraz ustawie o bezpieczeństwie imprez masowych
• Ponadto Biuro RPO wnosi do Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów o zbadanie takiej praktyki pod kątem potencjalnego naruszenia zbiorowych interesów konsumentów
• AKTUALIZACJA 01.09.2025: Dotychczasowa analiza uregulowań przyjętych przez Zarząd PZPN nie daje Ministrowi wystarczających podstaw do ich podważenia. Dopiero w konkretnej sprawie można ocenić, czy zasadnie zastosowano ograniczenia dotyczące udziału grup kibicowskich gości, lub czy stanowi to naruszenie prawa - odpowiada MSiT.

RPO podjął interwencję w tej sprawie w 2024 r. Sytuacja znajduje odbicie m.in. w oficjalnych komunikatach klubów z całej Polski. Na potrzebę reakcji wskazał również Wojewoda Małopolski, akcentując m.in., że właściwe służby miały zapewniać o braku przeciwwskazań do udziału kibiców Wisły jako gości w meczach i deklarowały gotowość do zabezpieczenia meczów.

Jako podstawę odmowy kluby często podają pkt 1 uchwały Zarządu Polskiego Związku Piłki Nożnej nr II/85 z 20 lutego 2013 r. w sprawie zasad udziału kibiców drużyny gości na meczach piłki nożnej podczas rozgrywek szczebla centralnego organizowanych przez PZPN i Ekstraklasę S.A. Zgodnie nim klub gospodarza ma prawo nie przyjmować zorganizowanej grupy kibiców drużyny klubu gościa tylko i wyłącznie na podstawie odpowiednich, zgodnych z przepisami prawa powszechnego, decyzji właściwych podmiotów państwowych lub samorządowych, a także na podstawie decyzji odpowiednich organów PZPN.

Odmowa musi mieć podstawę w prawie powszechnym - podkreśla Marcin Wiącek. Kluby dostrzegają ją w art. 15 ust. 3 ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych, zwłaszcza w jego pkt 3, który pozwala na odmowę sprzedaży biletu wstępu lub innego dokumentu uprawniającego do przebywania na meczu piłki nożnej w przypadku uzasadnionego podejrzenia, że dana osoba w miejscu i czasie imprezy masowej może stwarzać zagrożenie dla jej bezpieczeństwa. 

Nie negując konieczności zapewnienia bezpieczeństwa uczestnikom meczów, Rzecznik podkreśla, że wątpliwości może budzić powoływanie się na ten przepis w odniesieniu do odmowy sprzedaży biletów nie jednostce, ale zorganizowanej grupie kibiców - co więcej, z powołaniem się na bliżej niesprecyzowane niebezpieczeństwo.

Przepis ten od lat wzbudza w doktrynie wątpliwości konstytucyjne. Twierdzi się, że narusza zasadę określoności przepisów represyjnych (art. 2 Konstytucji RP) oraz zasadę proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) w związku z art. 73 Konstytucji RP, zapewniającym możliwość korzystania z dóbr kultury. 

Zgodnie z zasadą demokratycznego państwa prawnego, z której wywodzi się zasady prawidłowej legislacji, przepis powinien być formułowany w sposób precyzyjny, zwłaszcza gdy dotyczy praw jednostek. Potwierdza to orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. Tymczasem ten przepis nie precyzuje o jakiego typu zagrożenia chodzi, co może prowadzić do nadużyć.

Jak słusznie zauważył Sąd Apelacyjny w Krakowie, "z uwagi na restrykcyjny charakter tego unormowania, oczywistym przy tym wydaje się interpretowanie go w sposób ścisły". Sąd orzekł, że bezpodstawne uniemożliwienie kibicowi wstępu na rozgrywki może naruszać jego dobra osobiste w postaci prawa dostępu do szeroko rozumianych dóbr kultury czy w węższym ujęciu – do dozwolonej prawem rozrywki.

Zgodnie z konstytucyjną zasadą proporcjonalności, można ograniczać prawa jednostki ze względu na konieczność zapewnienia bezpieczeństwa, ale należy robić to w oparciu o środki adekwatne i możliwie jak najmniej dolegliwe. Całkowite pozbawienie zorganizowanej grupy kibiców - bez indywidualnej oceny zagrożenia stwarzanego przez poszczególne osoby - możliwości udziału w imprezie może się jawić jako rozwiązanie nieproporcjonalne.

Prawodawca przewidział środki służące zapewnieniu bezpieczeństwa jak np. zakaz klubowy, zakaz wstępu na imprezę orzekany przez sąd czy zakaz zagraniczny. W świetle tego powtarzające się niewpuszczanie kibiców Wisły Kraków na stadiony wielu polskich klubów może stanowić niedopuszczalną próbę ominięcia procedur ustawowych.

RPO zwrócił się do Ministra Sportu i Turystyki jako nadzorującego związki sportowe o stanowisko, w tym o wskazanie, czy omawiana wykładnia pozostaje w zgodzie z prawem i nie narusza praw kibiców. Prosi też o ocenę ewentualnego podjęcia inicjatywy legislacyjnej w celu doprecyzowania art. 15 ust. 3 pkt 3 ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych - tak aby nie wzbudzał wątpliwości konstytucyjnych, szczególnie w kontekście interpretacji rozszerzającej, którą zdają się stosować niektóre kluby.

Pismo do UOKiK

W tej samej sprawie dyrektor Zespołu Prawa Konstytucyjnego, Międzynarodowego i Europejskiego BRPO Anna Białek pisze do dyrektora Departamentu Ochrony Zbiorowych Interesów Konsumentów Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów Łukasza Wrońskiego.

Przekazuje sprawę Urzędowi do zbadania w zakresie potencjalnego naruszenia zbiorowych interesów konsumentów, z prośbą o informację nt. poczynionych ustaleń.

Odpowiedź Jakuba Rutnickiego, ministra sportu i turystyki

W pierwszej kolejności, mając na uwadze prośbę o zajęcie stanowiska ze strony Ministra Sportu i Turystki, należy wskazać, iż w ramach przyznanych kompetencji ustawowych minister właściwy do spraw kultury fizycznej jest uprawniony dokonywać kontroli polskiego związku sportowego, obejmującej jego działalność pod względem zgodności z przepisami prawa, postanowieniami statutu oraz postanowieniami regulaminów tego związku, stosownie do art. 16 ust. 3 pkt 2 w zw. z ust. 3a oraz 4 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie  (dalej: ustawa o sporcie).

Ponadto na podstawie art. 22 ustawy o sporcie, jeżeli działalność władz polskiego związku sportowego narusza prawo, postanowienia statutu lub postanowienia regulaminów tego związku, w zależności od stopnia stwierdzonych nieprawidłowości, minister właściwy do spraw kultury fizycznej jest uprawniony do zastosowania w drodze decyzji administracyjnej środków nadzoru, określonych w tym przepisie.

Skoro podstawą stosowania przysługujących Ministrowi Sportu i Turystyki środków nadzoru jest stwierdzenie naruszania prawa, czy statutu w ramach tych kompetencji w okolicznościach niniejszej sprawy minister właściwy do spraw kultury fizycznej może badać treść przywoływanej uchwały nr 11/85 z dnia 20 lutego 2013 r. Zarządu Polskiego Związku Piłki Nożnej w sprawie zasad udziału kibiców drużyny gości na meczach piłkarskich szczebla centralnego, organizowanych przez PZPN i Ekstraklasę SA.

Natomiast dotychczasowa analiza treści powyższych uregulowań przyjętych przez Zarząd PZPN nie daje Ministrowi wystarczających podstaw do ich podważenia w drodze dostępnych środków. Postanowienia ww. uchwały nr 11/85 z dnia 20 lutego 2013 r. dopuszczają możliwość zniesienia obowiązku przyjęcia zorganizowanej grupy kibiców drużyny gości tj. zapewnienia kibicom drużyny gości 5% miejsc na stadionie.

Odnoszą się one zatem wprost jedynie do zorganizowanych grup, a nie pozbawiają indywidualne osoby prawa zakupu biletów i oglądania meczów swojego klubu. Jednocześnie co najistotniejsze, stosownie do pkt. 1 ww. uchwały nr 11/85 z dnia 20 lutego 2013 r. decyzję taką podejmuje klub gospodarza, w porozumieniu z właściwymi organami państwowymi lub samorządowymi, organami dyscyplinarnymi, a także w szczególnie uzasadnionych przypadkach, gdy istnieją realne, udokumentowane przesłanki wskazujące na możliwość zagrożenia bezpieczeństwa uczestników meczu lub jego przebiegu. Powyższe oznacza, że rozstrzygnięcia klubów gospodarzy nie powinny być w myśl powyższych regulacji podejmowane dowolnie. W tym zakresie kluby związane przede wszystkim decyzjami właściwych organami administracji.

Należy zauważyć, że dopiero w konkretnej sprawie ocenić można czy zasadnie zastosowano ograniczenia dotyczące udziału grup kibicowskich gości, lub czy takie środki stanowią naruszenie prawa. Sam fakt, użycia w treści ww. uchwal nr 11/85 z dnia 20 lutego 2013 r. lub obowiązujących przepisach ustawy z dnia 20 marca 2009 r. o bezpieczeństwie imprez masowych  pojęć lub zwrotów generalnych i niedookreślonych odnoszących się do wymogu bezpieczeństwa nie oznacza uznania ich za niezgodne z obowiązującymi przepisami, czy naruszające standardy wynikające Konstytucji RP.

W tym miejscu warto też zaznaczyć, że inicjowanie i prowadzenie prac legislacyjnych w przedmiocie ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych, jak i innych regulacji obowiązujących w zakresie bezpieczeństwa uczestników imprez masywach należy przede wszystkim do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji.

Decyzje poszczególnych klubów wymagają odrębnej oceny, jednak minister właściwy do spraw kultury fizycznej nie jest do tego organem uprawnionym. Wskazany wyżej nadzór Ministra Sportu i Turystyki nie obejmuje innych podmiotów, które nie są polskimi związkami sportowymi, nawet jeśli prowadzą działalność w zakresie sportu. Odnosi się to również do działalności klubów sportowych odpowiedzialnych za organizację poszczególnych meczów piłkarskich.

VII.715.26.2025