Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Wizytacje BRPO na granicy z Białorusią wykazały, że Straż Graniczna nie dopuszcza pełnomocników zatrzymanych cudzoziemców – deklarujących wolę ubiegania się o ochronę międzynarodową w RP – do udziału w czynnościach prowadzonych wobec ich mocodawców; nie są też im doręczane pisma i rozstrzygnięcia
• Pominięcie pełnomocnika strony jest równoznaczne z pominięciem strony postępowania administracyjnego. A postępowanie prowadzone z naruszeniem zasady udziału strony jest wadliwe
• Niepokojące jest również, że wobec cudzoziemców, którzy przy zatrzymaniu deklarują wolę ubiegania się o taką ochronę, wydawane są postanowienia o opuszczeniu Polski  
• Takie praktyki są sprzeczne ze standardami Konwencji genewskiej, naruszają też art. 18 Karty Praw Podstawowych UE, art. 56 Konstytucji RP oraz ustawę o udzielaniu cudzoziemcom ochrony międzynarodowej – pisze Marcin Wiącek i występuje do komendanta głównego SG gen. Roberta Bagana o wyeliminowanie tych nieprawidłowości
• Komendant odpowiedział, że nie polega na prawdzie stwierdzenie, jakoby SG praktykowała „zawracanie cudzoziemców do linii granicy RP, pomimo wyrażania przez nich - pisemnie i ustnie, już w momencie zatrzymania/ujęcia - deklaracji o zamiarze ubiegania się o udzielenie ochrony międzynarodowej na terytorium RP”
• Od 1 stycznia 2023 r. do 15 września 2024 r. na polsko-białoruskim odcinku granicy państwowej SG przyjęła bowiem 3172 deklaracji oraz wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej w RP, którymi objęto 4088 cudzoziemców
• Wniosek o ochronę międzynarodową nie może zostać złożony przez inną osobę niż sam cudzoziemiec. A przesłanie pełnomocnictwa wiadomością e-mail lub telefoniczne zgłoszenie się pełnomocnika do sprawy nie wywołuje skutków prawnych, wobec czego nie można uznać, aby strona była reprezentowana przez pełnomocnika - twierdzi KG SG

Rzecznik zdaje sobie sprawę, że sytuacja na granicy polsko-białoruskiej jest wynikiem agresywnych działań białoruskiego reżimu wobec Polski i Unii Europejskiej. Rolą RPO jest jednak podkreślanie, że ta sytuacja nie uchyla mocy obowiązującej standardów wynikających z przepisów ustawowych i międzynarodowych.

Problemy pełnomocników z dostępem do czynności z udziałem ich mocodawców  

W ostatnim czasie RPO dostaje informacje o nieprawidłowościach w postępowaniu z cudzoziemcami zatrzymanymi przez funkcjonariuszy Straży Granicznej chroniących granicę z Białorusią. Wynika z nich, że pełnomocnicy cudzoziemców nie są dopuszczani do udziału w czynnościach prowadzonych wobec ich mocodawców, nie są też im doręczane pisma i rozstrzygnięcia. Ponadto funkcjonariusze kwestionują wiarygodność deklaracji woli ubiegania się o ochronę międzynarodową w RP, które cudzoziemcy mają przy sobie przy zatrzymaniu. Skutkiem często jest zawracanie ich do linii granicy. 

Nieprawidłowości te potwierdziły się podczas wizytacji pracowników BRPO w wybranych placówkach SG w lipcu i sierpniu 2024 r.

Z przekazanych RPO informacji wynika, że do czynności w placówkach SG wobec zatrzymanych cudzoziemców nie są dopuszczani ich pełnomocnicy. W niektórych przypadkach wynika to z zakwestionowania przez SG prawidłowości pełnomocnictwa. Zdarza się jednak, że pełnomocnicy nie są dopuszczani nawet, jeżeli ich umocowanie nie budzi wątpliwości. Ponadto SG bada nie tylko zakres i prawidłowość pełnomocnictwa, lecz również np. znajomość cudzoziemca i pełnomocnika.

W sprawach zgłaszanych do BRPO zatrzymywani cudzoziemcy ustanawiają pełnomocników i przedstawiają pisemne oświadczenia o zamiarze ubiegania się o ochronę międzynarodową. Oryginał przekazują funkcjonariuszom SG dokonującym zatrzymania. Gdy patrol odmawia ich przyjęcia, pełnomocnicy dostarczają je do właściwej placówki SG. Fotokopie wysyłane są do niej mailem. 

Pełnomocnicy proszą o zawiadomienie o terminie czynności kontrolno-weryfikacyjnych wobec ich mocodawców i dopuszczenie do udziału w nich, powołując się na przekazane pełnomocnictwa. Mimo to nie są dopuszczani do czynności, nie są im również doręczane postanowienia o opuszczeniu terytorium RP. W efekcie strona nie ma możliwości skorzystania ze środka odwoławczego.

Tymczasem przedstawienie funkcjonariuszom SG oryginału pełnomocnictwa skutkuje powstaniem zobowiązania właściwego organu SG do dopuszczenia pełnomocnika do czynności kontrolno-weryfikacyjnych, które mogą zakończyć się ewentualnym wydaniem postanowienia o opuszczeniu terytorium RP. 

Wątpliwości organu co do intencji mocodawcy w pełnomocnictwie powinny być każdorazowo rozstrzygane z uwzględnieniem obiektywnie pojmowanego interesu strony udzielającej pełnomocnictwa. Zgodnie z poglądem ugruntowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych, gdy pełnomocnik nie ma umocowania lub przekroczy jego zakres, ważność dokonanej przez niego czynności zależy od potwierdzenia jej przez mocodawcę.

Ze skarg wynika, że mimo skutecznego doręczenia pełnomocnictwa funkcjonariusze SG nie zawsze zawiadamiają pełnomocników o czynnościach i nie doręczają im pism. Praktyka ta nie zależy od weryfikacji pełnomocnictwa przez organ, co potwierdziła wizytacja BRPO. Z pozyskanych informacji wynika, że Komendant Podlaskiego Oddziału SG przedstawił komendantom podległych placówek opinię prawną, z której ma wynikać, że nie mają oni obowiązku doręczania pism pełnomocnikom.

Tymczasem na organie spoczywa obowiązek zawiadamiania pełnomocnika o czynnościach, wzywania do udziału w nich i doręczania wszystkich pism. Pominięcie pełnomocnika strony jest równoznaczne z pominięciem strony postępowania administracyjnego. Postępowanie prowadzone z naruszeniem zasady udziału strony jest wadliwe. Wada ta, ujawniona w postępowaniu odwoławczym, stanowi podstawę uchylenia decyzji I instancji i zwrotu sprawy do ponownego rozpoznania, może również stanowić przesłankę wznowienia postępowania.

Sprawa pushbacków

Innym problemem jest zawracanie cudzoziemców do linii granicy, mimo wyrażania przez nich – pisemnie i ustnie już w momencie zatrzymania – zamiaru ubiegania się o ochronę międzynarodową w RP. Takie ich deklaracje są poddawane dodatkowej weryfikacji podczas czynności w placówkach SG, do których nie są dopuszczani pełnomocnicy. Szczególnie niepokojące jest, gdy cudzoziemcy przy zatrzymaniu deklarują wolę ubiegania się o ochronę, a po czynnościach wydawane są wobec nich postanowienia o opuszczeniu terytorium RP, na których widnieje adnotacja o odmowie złożenia podpisu przez cudzoziemca. Zdarza się, że tacy cudzoziemcy odmawiają podpisania oświadczenia o braku zamiaru ubiegania się o ochronę międzynarodową w RP lub jako kraj docelowy wskazują Polskę. 

Praktyka stosowana przez SG jest sprzeczna  ze standardami Konwencji genewskiej, narusza też art. 18 Karty Praw Podstawowych UE, art. 56 Konstytucji RP i ustawę o udzielaniu cudzoziemcom ochrony międzynarodowej.

Wyrażenie przez cudzoziemca zamiaru ubiegania się o ochronę międzynarodową rodzi skutki w postaci obowiązku SG umożliwienia mu jak najszybszego i skutecznego złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej na formularzu oraz zarejestrowania takiego wniosku.

Zgodnie z dyrektywą 2013/32 należy uznać, że już od chwili samej deklaracji o zamiarze ubiegania się o ochronę międzynarodową cudzoziemiec powinien być traktowany jak wnioskodawca, w tym przysługuje mu prawo do pozostania na terytorium RP oraz podlega on zakazowi wydalenia. RPO podkreśla, że te skutki prawne powstają w chwili wyrażenia tego zamiaru przez cudzoziemca, a dla ich powstania nie jest konieczne wielokrotne jej powtarzanie. 

Z przekazanych RPO informacji wynika, że mimo wyrażenia podczas zatrzymania zamiaru ubiegania się o ochronę, taka wola cudzoziemców jest wielokrotnie weryfikowana, a efektem czynności jest wydanie postanowienia o opuszczeniu terytorium RP. Dzieje się tak nawet wówczas, gdy cudzoziemiec nie podpisał oświadczenia o braku zamiaru ubiegania się o ochronę w RP lub wskazał Polskę jako kraj docelowy.

Świadczy to o uchybieniu obowiązkom w zakresie przyjmowania wniosków, które służą zapewnieniu realizacji prawa cudzoziemców do skutecznego ubiegania się o ochronę międzynarodową, wynikających m.in. z ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony. W ocenie RPO odstąpienie od tych obowiązków, gdy osoba deklaruje złożenie wniosku o ochronę, stanowi naruszenie ustawy o udzielaniu ochrony cudzoziemcom, art. 56 Konstytucji, art. 18 KPP UE oraz jest sprzeczne ze standardami Konwencji genewskiej.

W swych wystąpieniach RPO wielokrotnie podkreślał, że procedury zawracania cudzoziemców do linii granicy – wprowadzone rozporządzeniem MSWiA z 20 sierpnia 2021 r. oraz art. 303b ustawy o cudzoziemcach – nie zapewniają gwarancji skutecznego złożenia wniosku o ochronę międzynarodową. Nie stwarzają także możliwości indywidualnej oceny sytuacji faktycznej cudzoziemca, w tym np. analizy ryzyka naruszenia jego prawa do życia czy wolności w przypadku zawrócenia czy obowiązku opuszczenia Polski. 

Marcin Wiącek zwraca się do Komendanta Głównego SG o odniesienie się do opisanych kwestii oraz poinformowanie o decyzjach i działaniach w celu wyeliminowania tych nieprawidłowości. Występuje też o udostępnienie opinii prawnej będącej w dyspozycji Komendanta POSG, z której ma wynikać brak obowiązku doręczania pism pełnomocnikom cudzoziemców.

Odpowiedź gen. dyw. SG Roberta Bagana, komendanta głównego SG

W związku z nadesłanym w dniu 9 września br. pismem XI.543.423.2024.JK, dotyczącym kwestii związanych z realizacją czynności służbowych z udziałem cudzoziemców, którzy przekroczyli granicę państwową do Polski wbrew przepisom, pragnę wskazać, iż Straż Graniczna jest organem administracji publicznej odpowiedzialnym i zarazem gwarantującym nienaruszalność granicy państwowej oraz przeciwdziałanie nielegalnej migracji, co znajduje podstawę w art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej. Straż Graniczna powołana została do ochrony granicy państwowej w tym zewnętrznej granicy Unii Europejskiej, której ochrona ma szczególny wpływ na bezpieczeństwo całej Unii Europejskiej oraz przeciwdziałania nielegalnej migracji.

I.    W przypadku ujawnienia cudzoziemca, który przekroczył nielegalnie granicę państwową będącą zewnętrzną granicą UE, ustawa o cudzoziemcach określa obowiązek sporządzenia protokołu przekroczenia granicy państwowej i wydania cudzoziemcowi postanowienia o opuszczeniu terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Przepisy nie pozostawiają organom Straży Granicznej pola uznaniowości, nakładając na Straż Graniczną obowiązek konkretnego działania przewidzianego.

Powyższe pozostaje jednak bez uszczerbku dla prawa cudzoziemca do ubiegania się o udzielenie ochrony międzynarodowej, co oznacza, iż jeżeli cudzoziemiec zadeklaruje zamiar ubiegania się o udzielenie ochrony międzynarodowej, to wniosek jest od niego odbierany i uwzględniane jest prawo cudzoziemca do przebywania w Polsce na czas rozpatrzenia tego wniosku. W przypadku jednak, gdy cudzoziemiec nie deklaruje woli złożenia wniosku o ochronę międzynarodową, a stwierdzone zostanie, iż nie zagraża mu niebezpieczeństwo w związku z doprowadzeniem do linii granicy państwowej, to jak już wskazano wyżej, przepis art. 303b znajduje bezwzględne zastosowanie, a ustawa nie daje funkcjonariuszom Straży Granicznej możliwości uznaniowego odstąpienia od zastosowania tegoż środka.

II.    Padające w treści przedmiotowego pisma Pana Rzecznika stwierdzenie, jakoby funkcjonariusze Straży Granicznej mieli kilkukrotnie kazać cudzoziemcom powtarzać zamiar złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej jest krzywdzące dla funkcjonariuszy narażających życie i zdrowie na granicy, a także godzące w dobre imię Straży Granicznej jako formacji, ponieważ Pan Rzecznik w swojej korespondencji nie przedstawia konkretnych przykładów takiego działania, bazując wyłącznie na jednostronnych przekazach. Jak Pan Rzecznik słusznie zauważył, nie jest konieczne wielokrotne powtarzanie tego samego zdania do uzewnętrznienia woli ubiegania się o ochronę międzynarodową, dlatego Straż Graniczna przystępuje niezwłocznie do czynności związanych z odebraniem takiego wniosku od cudzoziemca. Nie jest zatem prawdopodobne, ani w żaden sposób stwierdzone, by takie sytuacje miały w ogóle miejsce.

Kolejno, odnosząc się do przywołanej przez Pana Rzecznika rzekomej praktyki organów Straży Granicznej, mającej polegać na nieodbieraniu deklaracji lub wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej i wydawania postanowień o opuszczeniu terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, należy wskazać, iż w okresie od dnia 1 stycznia 2023 r. do 15 września 2024 r. na całym odcinku polsko - białoruskim granicy państwowej, Straż Graniczna przyjęła 3 172 deklaracji oraz wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej na terytorium RP, którymi objęto 4 088 cudzoziemców, co przeczy twierdzeniom zawartym w nadesłanej korespondencji. Nie polega zatem na prawdzie stwierdzenie, jakoby Straż Graniczna praktykowała cyt. „zawracanie cudzoziemców do linii granicy RP, pomimo wyrażania przez nich - pisemnie i ustnie, już w momencie zatrzymania/ujęcia - deklaracji o zamiarze ubiegania się o udzielenie ochrony międzynarodowej na terytorium RP”.

Powyższe stwierdzenie Pana Rzecznika, jakoby Straż Graniczna miała nie odbierać deklaracji i wniosków o ochronę międzynarodową, nie znajduje odzwierciedlenia w faktach i danych statystycznych, które potwierdzają, iż Straż Graniczna odbiera wnioski o ochronę międzynarodową od cudzoziemca, który zgłosi taką wolę.

III.    Z kolei nawiązując do kwestii możliwości złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej w imieniu cudzoziemca należy stwierdzić, iż art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przewiduje ścisły obowiązek osobistego złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej. Przepis ten nie przewiduje odstępstw (z wyjątkiem małoletniego bez opieki), ustanawiając bezwzględny obowiązek.

Zestawiając powyższy przepis z treścią art. 30 ust. 2 tej ustawy powstaje konkluzja, iż złożenie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej jest sytuacją osobistą i na tyle wrażliwą, iż nie jest dopuszczalne złożenie takiego wniosku przez pełnomocnika.

Skoro wniosek o ochronę międzynarodową nie może zostać złożony przez inną osobę niż sam cudzoziemiec, to tym bardziej inna osoba nie może w jego imieniu złożyć takiego wniosku w formie wiadomości e-mail (ani innej nieprzewidzianej przepisami formie) wysłanej na adres poczty internetowej placówki Straży Granicznej. Jak wspomniano, z art. 26 ust. 1 ustawy o udzielaniu (...) wynika reguła osobistości i bezpośredniości złożenia wniosku, co przekreśla możliwość posługiwania się w tym zakresie pełnomocnikiem lub przesłania takiego wniosku w formie wiadomości e-mail.

III. Odnosząc się do stwierdzenia Pana Rzecznika, jakoby pełnomocnicy mieli nie być dopuszczani do udziału w czynnościach podejmowanych w stosunku do cudzoziemców, którzy przekroczyli w sposób nielegalny granicę państwową, wskazać należy, iż Straż Graniczna działa wyłącznie na podstawie i w granicach prawa, respektując przepisy regulujące procedurę administracyjną w prowadzonych postępowaniach.

Zarówno w toku postępowania wobec cudzoziemca, który nielegalnie przekroczył granicę zewnętrzną UE, jak również postępowania w sprawie złożonego wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej w Polsce, cudzoziemiec będąc stroną takiego postępowania ma prawo do bycia reprezentowanym przez pełnomocnika na zasadach określonych w kodeksie postępowania administracyjnego.

Sposób ustanowienia oraz zgłoszenia udziału pełnomocnika w postępowaniu administracyjnym uregulowany został w art. 33 § 1-3 k.p.a., a organy prowadzące postępowanie mają obowiązek dokonywania rzetelnej weryfikacji prawidłowości pełnomocnictw, aby zapobiec udziałowi w sprawie osoby, której cudzoziemiec nie miał zamiaru umocować.

Zgodnie z powyższym przepisem oraz regułą pisemności w postępowaniu administracyjnym, przesłanie pełnomocnictwa wiadomością e-mail lub telefoniczne zgłoszenie się pełnomocnika do sprawy, nie wywołuje skutków prawnych, wobec czego nie można w takim przypadku uznać, aby strona była reprezentowana w sprawie przez pełnomocnika wskazanego w takiej wiadomości e-mail. Wobec tego nie jest zasadne udzielanie takiej osobie informacji o stanie sprawy, ani tym bardziej doręczanie rozstrzygnięć podejmowanych wobec cudzoziemca. Jeśliby Organ uwzględnił takie pełnomocnictwo w sprawie, to należałoby uznać, iż postępowanie i ewentualne rozstrzygnięcie w sprawie dotknięte byłoby wadą w reprezentacji strony, prowadząc do wadliwości, a tym samym do wzruszalności orzeczenia. Jak już wskazano wyżej, Straż Graniczna jak każdy organ administracji publicznej ma obowiązek działania na podstawie i w granicach obowiązujących przepisów prawa, a jednocześnie przypadki wysyłania pełnomocnictw wiadomością e-mail lub przedstawiania ich nieuwierzytelnionych kopii są nagminne.

Podkreślić trzeba, iż w każdym przypadku, gdy pełnomocnictwo zostało w sposób prawidłowy złożone do sprawy, pełnomocnik ma prawo działania w postępowaniu administracyjnym jako reprezentant strony tego postępowania oraz doręczane mu są pisma w postępowaniu stosownie do art. 40 § 2 k.p.a.

V. W zakresie przedstawionych przez Pana Rzecznika rozważań na temat istoty pełnomocnictwa, należy podzielić wniosek, iż istotnie, pełnomocnictwo stanowi jednostronną czynność prawną strony, która stanowi uzewnętrznienie woli składającego takie oświadczenie. Z tego więc względu, niezmiernie istotną kwestią jest aby dokument zawierający takie oświadczenie, stanowił odzwierciedlenie rzeczywistej woli cudzoziemca.

W konsekwencji, uzasadnione wątpliwości co do treści oświadczenia woli powstają w sytuacji, gdy oświadczenie takie zostało sporządzone przez inną osobę, w języku którego cudzoziemiec nie zna, co stwarza uzasadnioną wątpliwość czy aby odzwierciedla ono rzeczywiste intencje strony. W takich przypadkach organ administracji publicznej ma nie tylko prawo ale wręcz obowiązek dopełnienia należytej staranności przy weryfikacji prawidłowości pełnomocnictwa i pogłębienia swoich ustaleń. I tak, w takiej sytuacji zasadne może okazać się rozpytanie i weryfikacja woli cudzoziemca, aby ustanowić danego pełnomocnika, w tym podjęcie ustaleń m.in. czy znana jest mu osoba pełnomocnika, czy cudzoziemiec sam podpisał oświadczenie o umocowaniu danej osoby do działania w jego imieniu oraz podjęcie innych czynności w celu upewnienia się przez organ prowadzący czynności, czy pełnomocnictwo jest ważne i odpowiada wymogom stawianym przez przepisy prawa.

W tym kontekście za niedopuszczalną należałoby uznać praktykę, gdyby to pełnomocnik samodzielnie i bez konsultacji ze swoim mocodawcą sporządził dokument pełnomocnictwa, po czym nakłonił cudzoziemca do podpisania bez wyjaśnienia jego znaczenia ani treści, zważywszy na fakt, iż pełnomocnictwo stanowi oświadczenie samego cudzoziemca. Takie postępowanie stanowiłoby nieuzasadnioną ingerencję w sferę woli cudzoziemca i naruszało jego uprawnienie do osobistego uczestnictwa w postępowaniu oraz prowadziłoby do braku świadomości cudzoziemca co do toczącego się postępowania w jego sprawie (w związku z doręczaniem pism wyłącznie pełnomocnikowi), co de facto niwelowałoby jego prawo do czynnego udziału w postępowaniu.

XI.543.423.2024