Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• W ciągu całej poprzedniej kadencji Senatu przyjęto JEDNĄ poprawkę opozycji
• Większość parlamentarna nawet nie chce już uzasadniać swoich decyzji, nie tylko o nich rozmawiać. Hasłem dla poprzedniej większości senackiej powinno było być „Nie spieramy się na argumenty, skoro mamy rację”
• Parlament nie jest miejscem debaty – stał się narzędziem rządu. Okazuje się więc, że rządzący podważyli nie tylko konstytucyjną rolę sądów, ale i Sejmu
• Ostatnie cztery lata pokazały, jak prawo obywateli do współuczestniczenia w podejmowaniu decyzji można krok po kroku ograniczyć. Że arogancja, sparaliżowanie krytyki, nierespektowanie zwyczajów kończy się nierzetelnym, błędnym prawem.
• Wdrażanie go  bez debaty nie osiąga zamierzonego przez decydentów celu.
• Naprawianie szkód wyrządzonych przez wadliwe prawo nie uda się bez odrodzenia publicznej debaty i konsultacji
• Koniec VIII kadencji Sejmu i początek nowej IX kadencji jest dobrą okazją do oceny, jak zmieniło się codzienne funkcjonowanie pierwszej izby parlamentu i jak wpływa to na jakość uchwalanych ustaw.

Od 2016 r. trwa w polskim parlamencie proces wykluczania obywateli z udziału w pracach parlamentu. Ograniczenia dotyczą też dziennikarzy i ekspertów. Przedstawiciele społeczeństwa obywatelskiego mają coraz większy problem ze wstępem do budynku Sejmu. Debaty sejmowe są radykalnie skracane, a przyjmowanie projektów nie jest już poprzedzane konsultacjami społecznymi i publicznymi uzgodnieniami międzyresortowymi. Ograniczany jest także dostęp obywateli do informacji publicznej.

Symbolem nierespektowania gwarancji zawartych w artykule 61 Konstytucji (Prawo dostępu do informacji publicznej i wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy) jest kotara, którą władze Sejmu odgrodziły się najpierw od dziennikarzy, a później od obywateli z niepełnosprawnościami, którzy przyszli do parlamentu upomnieć się o swoje prawa.

Zasłonięto ich kurtyną – by parlament mógł pracować bez konfrontowania się z opiniami tych obywateli.

Bardzo wyraźną cechą tego procesu jest znaczne ograniczenie, a nawet całkowita rezygnacja z debaty nad przyjmowanymi rozwiązaniami. Projekty przechodziły przez Sejm w ciągu kilku dni, a nawet godzin, mimo poważnych zastrzeżeń składanych przez służby legislacyjne, opozycję oraz instytucje ochrony praw obywatelskich (w tym przez Rzecznika Praw Obywatelskich).

W panelu wzięli udział: Ewa Polkowska z Polskiego Towarzystwa Legislacyjnego i prof. Piotr Mikuli (red. Ewa Siedlecka nie dojechała). Panel moderowała Grażyna Kopińska z Fundacji Batorego. Rozmawialiśmy o konsekwencjach zmian w procesie przyjmowania zmian prawa. Wkładem do tego był raporty – Towarzystwa Legislacyjnego.

Historia zasuwania kotary

Prezeska Polskiego Forum Legislacyjnego Ewa Polkowska mówi, że dziś problemem tym zajmuje się mnóstwo organizacji pozarządowych, problem urósł już do takiej skali

Uwagi obywateli - nieistotne

Począwszy od 2015 r. rządzący zaczęli ograniczać wpływ społeczny na stanowione prawo wykorzystując ścieżkę poselską dla projektów rządowych (projekty tworzone w rządzie muszą być poddawane formalnym analizom a także konsultacjom i uzgodnieniom). Przyjęta w 2015 r. definicja suwerena jako po prostu większości parlamentarnej pozwoliła rządzącym uznać, że głos obywateli nie jest źródłem wiedzy ani powodem do refleksji.

Jak wynika z raportu przedstawionego 20 listopada przez Obywatelskie Forum Legislacji przy Fundacji Batorego, w ostatnim roku kadencji Sejmu rząd skonsultował mniej niż 2/3 projektów ustaw, nad którymi prowadził prace. Przeciętny czas konsultacji wyniósł niespełna 12 dni (standardy europejskie mówią o 12 tygodniach).

W trzecim roku kadencji eksperci Forum znaleźli 8, a w czwartym aż 21 „skrywanych” rządowych projektów. O ich istnieniu opinia publiczna dowiadywała się dopiero po rozpoczęciu prac w parlamencie!

Ograniczane było prawo do obywatelskiego wysłuchania (odbyły się w całej kadencji tylko 3, w poprzedniej było ich 10) – przykładem jest ważna dla wielu obywateli sprawa zmian w systemie edukacji. Nauczyciele, rodzice, naukowcy, Rzecznik Praw Obywatelskich zwracali uwagę na niebezpieczeństwa pośpiesznej reformy. Wysłuchanie publiczne w tej sprawie nie mogło się jednak odbyć w Sejmie (przykład z pracy RPO: pośpiesznie przyjmowana w 2016 r. ustawą antyterrorystyczną – społeczeństwo obywatelskie zgłosiło do niej uwagi i wątpliwości wobec projektu. Nic z tego nie zostało jednak uwzględnione).

Zdaniem Polkowskiej możemy już mówić o arogancji większości rządzącej: nie ma konsultacji pozwalających na podejmowanie świadomych decyzji, nie ma czasu dla parlamentarzystów, by mogli rozumieć, na czym polega i jakie będzie miały konsekwencje przyjmowane rozwiązania.

Zaplecze legislacyjne

Sposobem na wykrywanie błędów w tworzonym prawie na etapie prac parlamentarnych zamawianie opinii u legislatorów. Biura Legislacyjne Sejmu i Senatu gromadzą wysokiej klasy ekspertów. W zeszłej kadencji ich praca była ignorowana, lekceważona, mamy już do czynienia z efektem mrożącym.

- Senatorowie poprzedniej kadencji ignorowali uwagi legislatorów. Mawiali „o konstytucyjności przepisów decyduje TK”. A to oznaczało, że legislatorzy nie mieli już szansy dobrze wykonywać swoją pracę – mówiła w czasie panelu Ewa Polkowska, prezeska Polskiego Towarzystwa Legislacyjnego.

Podobnie było w Sejmie, gdy uwagi legislatorów jawnie lekceważono.

A to znaczy, że biura legislacyjne stały się przedłużonym ramieniem większości rządowej. Nie są już bezpiecznikiem, nie chronią przed błędami, pomyłkami i złymi rozwiązaniami. Wszystkie uwagi przesyłano do Kancelarii Premiera – to tam zapadały decyzje, nawet nie w resortach, które odpowiadały za dane rozwiązanie.

Więcej, minister sprawiedliwości pozwolił sobie w poprzedniej kadencji zagrozić pozwem sądowym ekspertowi za to, co napisał w opinii o projekcie. Na to nie ma słów.

Żeby nie słyszeć krzyku, stawiamy płot

Ludzie, których poglądów władza nie chce znać, zaczynają szukać innych form wyrażenia swoich postulatów niż po prostu uwagi do stanowionego prawa.

Konsekwencją odcięcia obywateli od możliwości zgłaszania uwag do stanowionego prawa były jednak masowe demonstracje w 2016, 2017 i 2018 r. Udział w zgromadzeniu publicznym staje się bowiem w takich warunkach jedyną możliwością, by wyrazić swój pogląd.

Z tym można wiązać próby organizowania w parlamencie protestów (protest osób z niepełnosprawnościami), na które Kancelaria Sejmu reagowała kolejnymi ograniczeniami, restrykcjami – Straż Marszałkowska zaczęła też przeszukiwać samochody posłów opozycji z obawy, że mogliby oni „przemycić” obywateli do Sejmu.

Budynek parlamentu – zaprojektowany jako dostępny w przestrzeni publicznej budynek – został ogrodzony barierkami pilnowanymi przez policjantów.

Nowe, restrykcyjne zasady wstępu zaczęły obejmować nie tylko uczestników prac legislacyjnych, ale również innych gości gmachu parlamentu. RPO odnotował m.in. sprawę uczniów – uczestników debat, którzy nie zostali wpuszczeni do Sejmu ( https://www.rpo.gov.pl/pl/content/rpo-pyta-sejm-o-podstawy-prawne-niewpuszczenia-uczniow-z-przypinkami )

Nie widzę, nie słyszę uwag. Głosujemy. Ustawa w 2 godziny 20 minut

Wzrost napięcia politycznego spowodowany przez niedopuszczanie do debaty spowodował też, że dla rządzącej większości każdy komentarz czy głos krytyki nie był już szansą na uniknięcie błędu – zaczął być odbierany jako akt wrogości.

Skutkiem stało się skracanie debaty w samym Sejmie poprzez odbieranie głosu posłom opozycji: wyznaczanie bardzo krótkiego czasu na wypowiedź i wyłączanie mikrofonu. Z raportu Obywatelskiego Forum Legislacji wynika, że w efekcie jakość procesu legislacyjnego dramatycznie się pogorszyła.

W pierwszym roku kadencji tempo uchwalania ustaw było nieporównanie szybsze niż w poprzednich latach, a choć następnie nieco spadło, to w czwartym roku kadencji krócej niż 15 dni Sejm pracował nad ¼ wszystkich uchwalonych ustaw (tymczasem regulamin Sejmu wymaga, aby prace w trybie podstawowym, innym niż pilny, zajęły ponad 15 dni!).

TLP dodaje, że regułą było skracanie czasu między czytaniami projektu (to jest czas na analizę i zastanowienie się, co naprawdę się stanie po przyjęciu projektu), a z wyjątków proceduralnych uczyniono regułę.

Posłom skraca się czas na wypowiedzi (do 30 s na Komisji Sprawiedliwości Stanisława Piotrowicza), dobiera głos w czasie posiedzeń plenarnych k karze za zgłaszanie uwag – wskazywała Polkowska.

Z analiz Polskiego Towarzystwa Legislacyjnego wynika, że w ciągu całej kadencji Senatu przyjęto JEDNĄ poprawkę opozycji – mówiła Ewa Polkowska.  - Sejm poprzedniej kadencji zbierając się rzadziej i pracując krócej uchwalił o 171 ustaw więcej. Błędów legislacyjnych nie widziano, zauważanych błędów nie poprawiano – mówiła Polkowska.

Do tego proces legislacyjny jest nieprzejrzysty. Z pracami komisji można się najwyżej zapoznać z niewyraźnej i statycznej transmisji wideo.

Pośpiech w pracach nad projektami większości rządowej zdaniem PTL miał uniemożliwić debatę publiczną nad tymi rozwiązaniami.

Przykładem bezwstydnego łamania regulaminu było uznanie przez marszałka Sejmu, że zmiana Kodeksu Karnego nie jest zmianą kodeksu, a zatem może być procedowana w zwykłym,  błyskawicznym trybie.

Dziennikarze – niemile widziani

Kolejnym etapem było wprowadzanie ograniczeń dla przedstawicieli mediów w Sejmie. Restrykcje zaproponowane w grudniu 2016 r. nie zostały ostatecznie wdrożone, jednak inne ograniczenia pozostały.

RPO odnotował, że Kancelaria Sejmu zaczęła ograniczać wstęp dziennikarzom do parlamentu  (https://www.rpo.gov.pl/pl/content/sprawa-wstepu-dziennikarza-do-sejmu). Trudności miały również ekipy filmowe, które chciały realizować materiały m.in. o pracy sejmu (https://www.rpo.gov.pl/pl/content/rpo-ograniczanie-filmowcom-wstepu-do-sejmu-moze-naruszac-konstytucje)

Informacja publiczna – nie mamy pańskiego płaszcza

Po czterech latach kumulacji negatywnych konsekwencji naruszenia zasady demokratycznej debaty mamy już do czynienia z bardzo poważnymi skutkami – nie tylko dla rządzących, aktywistów czy dziennikarzy, ale dla każdego.

W kadencji 2015-2019 charakterystycznym zjawiskiem było wielokrotne nowelizowanie tej samej ustawy:

• Ustawa o podatku dochodowym od osób fizycznych była zmieniana 15 razy,
• Ustawa o podatku akcyzowym 10 razy,
• Kodeks karny 9.

Zdecydowana większość tych nowelizacji pochodziła z przedłożenia rządowego, co może być dowodem nie tylko braku koordynacji – jak wskazuje raport Fundacji Batorego – ale niewykonywania elementarnych prac analitycznych dotyczących wprowadzanych zmian (skoro można ich nie robić, to po co je robić?).

Jednak nie zawsze tak jest, że prawo z błędem można na czas naprawić. Przykładem z działania RPO jest sprawa Krajowej Rady Sądownictwa i jawności list osób popierających kandydatów. Błędy przy przyjmowaniu tej ustawy mają już dalekie konsekwencje: Kancelaria Sejmu odmawia wykonania prawomocnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego o ujawnieniu list poparcia dla kandydatów do nowej KRS. Działanie Kancelarii wpisuje się w generalny trend braku transparentności prac w Sejmie.

NSA orzekł, że listy te są informacją publiczną i obywatele mają do niej dostęp.

Rządzący robią wszystko, by list tych nie ujawnić. Co rodzi coraz większe podejrzenie, że ujawnienie tych list mogłoby ujawnić wadliwość powołania samej KRS – a zatem też wadliwość jej decyzji (a powołani przez nową KRS sędziowie orzekają już w tysiącach spraw zwykłych ludzi).

Ustawa o KRS – jak cały pakiet ustaw mających reformować wymiar sprawiedliwości – przyjmowana była pośpiesznie i bez debaty. Uwagi były ignorowane – a wśród nich były też takie, które wskazywały na błędy logiczne przyjmowanych rozwiązań, wskazujące, że sposób wprowadzania zmian spowoduje, że zabraknie kandydatów do KRS i podpisów poparcia dla nich.

Dziś, kiedy ostrzeżenia te najwyraźniej się sprawdziły, problemem staje się, jak rozwiązać wytworzony na skutek braku debaty problem KRS i jak ograniczyć jego ponure konsekwencje dla ludzi. Pojawił się więc kolejny radykalny projekt „poselski”, który ma rozwiązać problem poprzez karanie sędziów zachowujących się nie po myśli władzy.

Rola opozycji w parlamencie – debata na panelu

Problemu załamania się debaty i procesu legislacyjnego nie rozwiąże się już bez porządnej debaty publicznej, zwarzeniu wielu racji i interesów, rozwiązać się już nie da.

Zacznijmy od nazwania rzeczy po imieniu: - Ograniczanie roli sądów i roli ustrojowej parlamentu oznacza demontaż podstawowych mechanizmów ochronnych, jakie zawdzięczamy liberalnej demokracji – mówił prof. Mikuli. - Obserwujemy wydrążanie z kompetencji instytucji nie tylko prawnych (sądy) ale i odgrywających ogromną rolę w systemie politycznym (parlament).

To jest sprzeczne z europejskim doświadczeniem: w wielu parlamentach zmiana regulaminu wymaga kwalifikowanej większości, opozycja ma gwarantowany czas na podejmowanie inicjatyw legislacyjnych.

Zebrani pytali, jak wrócić do tych standardów. Jak to jak - przy pomocy kartki wyborczej

Zwrócono uwagę, że wszyscy zebrani na sali rozumieją wagę procesu legislacyjnego, konsultacji i roli ekspertów – bo sami są ekspertami. Ale opinia publiczna ma prawo tego nie rozumieć, zwłaszcza jeśli eksperci nie chcą tego przystępnie tłumaczyć.

Poza tym naukowe analizowanie procesu politycznego bez powiedzenia wprost, że centrum decyzyjne polskiego państwa wyniosło się poza instytucje państwa – na Nowogrodzką – to unik. Jak nie nazwiemy rzeczy po imieniu, to nie zrozumiemy, co się dzieje.