Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Pan Robert został zatrzymany w M., kiedy kończyła mu się kwarantanna graniczna
• Sąd ukarał go naganą
• RPO składa kasację do Sądu Najwyższego, wskazując, że sąd wydał wyrok na podstawie wadliwych przepisów
• AKTUALIZACJA: SN podzielił stanowisko RPO i uniewinnił obywatela

Pan Robert został zatrzymany w M. na ulicy w kwietniu 2020 r., w czasie, kiedy powinien się izolować po powrocie z zagranicy. Został ukarany przez sąd w trybie nakazowym (bez rozprawy) naganą. Sąd uznał, że pan Robert naruszył art. 116 § 1 pkt 3 Kodeksu wykroczeń - naruszył nakazy i zakazy, które rząd wprowadził w rozporządzeniu „kowidowym” opublikowanym tego samego dnia.

RPO dowodzi w kasacji do Sądu Najwyższego, że przepisy były napisane tak, że nie sposób na ich podstawie ukarać pana Roberta. Chodzi o to, że pozwalają one ukarać kogoś, kto wie,  że jest chory albo może być nosicielem choroby zakaźnej i nie przestrzega nałożonych na niego ograniczeń. Ustawa o z 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi precyzuje, czym jest choroba i nosicielstwo. Sam powrót z zagranicy nie może być na gruncie tej ustawy tożsamy z podejrzeniem o nosicielstwo choroby zakaźnej w rozumieniu tej ustawy. Karząc pana Roberta sąd dokonał więc  rozszerzającej wykładni przepisów – a tego robić nie powinien.

Drugi prawny problem wynika z tego, że kara została nałożona na pana Roberta na podstawie rozporządzenia wydanego jeszcze przez Ministra Zdrowia 20 marca 2021 (a nie rozporządzenia rządu z 10 kwietnia 2021), bowiem to był już ostatni dzień kwarantanny pana Roberta. A Minister nie miał prawa rozporządzeniem ograniczyć gwarantowanej w Konstytucji wolności poruszania się po kraju. Nie dawała mu takiego prawa ustawa o chorobach zakaźnych, na którą się powołał.

Minister nie był bowiem uprawniony do wprowadzenia obowiązku poddania się kwarantannie, lecz mógł jedynie zgodnie z art. 46 ust. 4 tej ustawy ustanowić:

1. czasowe ograniczenie określonego sposobu przemieszczania się,
2. czasowe ograniczenie lub zakaz obrotu i używania określonych przedmiotów lub produktów spożywczych,
3. czasowe ograniczenie funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy,
4. zakaz organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności,
5. obowiązek wykonywania określonych zabiegów sanitarnych,
6. nakaz udostępnienia nieruchomości, lokali, terenów i dostarczenia środków transportu do działań przeciwepidemicznych przewidzianych planami przeciwepidemicznymi,
7. obowiązek przeprowadzenia szczepień ochronnych.

Żaden z tych przepisów nie zawierał upoważnienia dla Ministra Zdrowia do wprowadzenia w stosunku do osób przekraczających granicę państwową obowiązku poddania się kwarantannie. W obowiązującym w dacie wydania rozporządzenia stanie prawnym obowiązek poddania się kwarantannie mogła wprowadzić wyłącznie Rada Ministrów, zaś podstawę do wprowadzenia takiego obowiązku stanowił art. 46a i art. 46 pkt 5 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.

W związku z tym w rozporządzeniu z 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii, które zostało wydane w oparciu o art. 46 ust. 2 i 4 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, Minister Zdrowia ustanowił w sposób samoistny obowiązek odbycia 14-dniowej kwarantanny wobec osób, które przekroczyły granicę państwową w celu udania się do miejsca zamieszkania lub pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (§ 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia).

Wydając rozporządzenie, Minister Zdrowia naruszył też w sposób rażący art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, który wymaga, aby osoby przebywające na terytorium, Rzeczypospolitej Polskiej były poddawane kwarantannie na zasadach określonych w ustawie, a nie w rozporządzeniu.

Nie ulega zatem wątpliwości, że obowiązek odbycia kwarantanny przez osoby powracające do kraju z zagranicy został ustanowiony bez podstawy prawnej, co stanowi rażące naruszenie art. 7 Konstytucji, który wymaga, aby wszelkie działania władz publicznych (w tym działania prawodawcze) były podejmowane na podstawie i w granicach prawa.

Obowiązek ten, jako wprowadzony w drodze aktu podustawowego wydanego bez upoważnienia ustawowego, prowadzi także do naruszenia art. 41 ust. 1 oraz art. 52 ust. 1 Konstytucji gwarantujących obywatelom wolność osobistą oraz wolność poruszania się po terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Ograniczenie tych wolności może bowiem nastąpić wyłącznie w ustawie.

Stanowi także naruszenie art. 2 ust. 1 i 3 Protokołu Nr 4 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Zgodnie z art. 2 ust. 1 tego Protokołu każdy, kto przebywa legalnie na terytorium Państwa, ma prawo do swobodnego poruszania się i do swobodnego wyboru miejsca zamieszkania na tym terytorium. Korzystanie z tego prawa nie może podlegać innym ograniczeniom niż te, które określa ustawa i które są konieczne w społeczeństwie demokratycznym z uwagi m. in. na ochronę zdrowia (art. 2 ust. 3 Protokołu Nr 4). Uczynienie tego rozporządzeniem, a nie ustawą w sposób oczywisty narusza więc postanowienia tego Protokołu.

Skoro zatem obowiązek odbycia kwarantanny po przekroczeniu granicy państwowej, ustanowiony na mocy powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Zdrowia, jest niezgodny z Konstytucją, to osoba, która nie zastosowała się do tego obowiązku, nie powinna być karana. Tylko obowiązki ustanowione w aktach normatywnych, które spełniają te standardy, powinny być wiążące dla obywateli w tym sensie, że w przypadku niewykonania takiego obowiązku organy państwa mają pełne prawo podjąć uzasadnione działania zmierzające do wyciągnięcia konsekwencji tego naruszenia, które doprowadzą do pogorszenia sytuacji prawnej obywateli. W przeciwnym razie jakakolwiek sankcja zastosowana wobec obywatela byłaby niesprawiedliwą reakcją państwa, którego organy same nie przestrzegały reguł prawnych w procesie tworzenia prawa.

Wyrok SN

29 czerwca 2021 r. Sąd Najwyższy w Izbie Karnej (sygn. akt II KK 255/21) uchylił zaskarżony wyrok i uniewinnił obywatela od przypisanego mu czynu. Kasację RPO uznał za "oczywiście zasadną".

Oceniając przepisy art. 46b ustawy zawierające upoważnienie ustawowe dla Rady Ministrów do wydania rozporządzenia z perspektywy art. 92 ust. 1 Konstytucji, należało stwierdzić, że wykraczały one poza zakres ustawowego upoważnienia, bowiem nie mieściło się w ramach podmiotowych i przedmiotowych delegacji ustawowej, która nie zawiera jakichkolwiek wytycznych.

Przez "wytyczne" należy rozumieć merytoryczne wskazówki dotyczące treści norm prawnych, które mają znaleźć się w rozporządzeniu. Tymczasem w upoważnieniu zawartym w art. 46b pkt 2 - 12 U.Z.Z.Z., nie ma wytycznych w zakresie regulowania nakazów, zakazów, ograniczeń i obowiązków - oprócz ogólnego wskazania, że wydając rozporządzenie Rada Ministrów powinna mieć „na względzie zakres stosowanych rozwiązań" i „bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego".

Takie ogólne i niesprecyzowane „wytyczne" nie spełniają wymogu konstytucyjnego wynikającego z art. 92 ust. 1 Konstytucji. Upoważnienie, o którym mowa w art. 46a, zawiera wyłącznie odesłanie do ograniczeń, obowiązków i nakazów określonych w art. 46 ust. 4, a więc jedynie do określonego zakresu tego przepisu i nie obejmuje warunków wprowadzenia tych ograniczeń, obowiązków i nakazów.

Rozporządzenie więc nie wykonuje ustawy, lecz uzupełnia ją o treści, których w tej ustawie nie ma - jednocześnie swoją treścią ingerując w istotę konstytucyjnych wolności i praw.

Rozporządzenie Rady Ministrów z 20 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, stanowiące podstawę do zdekodowania normy nakazującej obywatelowi poddanie się kwarantannie po przekroczeniu granicy RP, zostało wydane z naruszeniem wskazanych powyżej zasad - naruszało bowiem regulację art. 52 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 1 i 3 Konstytucji RP , co oznacza, iż nie mogło ono tworzyć podstawy prawnej do wypełnienia blankietu normy sankcjonowanej art. 116 § 1 pkt 3 k.w. i prowadzić do ukarania na podstawie tego przepisu. Nie da się bowiem zrekonstruować normy nakazującej poddanie się kwarantannie z określonych regulacji w sposób nienaruszający standardów konstytucyjnych.

Doszło również do wadliwego i naruszającego art. 92 ust. 1 Konstytucji upoważnienia zawartego w art. 46b pkt 12 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób' zakaźnych u ludzi, niezawierającego żadnych wytycznych dotyczących treści aktu (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 stycznia 2021 n, VII SAAA/a 1635/20, LEX nr 3124046).

W takiej zaś sytuacji rozporządzenie w zakresie, w jakim ograniczało prawa i wolności konstytucyjne, nie może być uznane przez sąd za skuteczną i legalną podstawę prawną ograniczenia tych praw i wolności obywateli, a w konsekwencji ukarania obywatela. W tej zaś sytuacji nie ulega wątpliwości, że doszło do wskazanego przez Rzecznika Praw Obywatelskich rażącego naruszenia prawa materialnego, tj. art. 116 § 1 pkt 3 k.w., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy czyn przypisany ukaranemu nie wyczerpywał znamion tego wykroczenia, jak również doszło do rażącego naruszenia prawa wobec powołania w podstawie prawnej wyroku Sądu Rejonowego paragrafu 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii.

II.511.107.2021