Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Do RPO docierają informacje o administracyjnym karaniu obywateli przez: Sanepid - za nieprzestrzeganie obostrzeń epidemicznych i wojewodę – za niewykonanie nakazu pracy
• Kary są nakładane na podstawie specustaw obowiązujących od 1 kwietnia, które  są niejasne i bardzo rygorystyczne. Zawierają rozwiązania sprzeczne z Konstytucją, która przewiduje kary tylko za czyny  wskazane w ustawie
• Wysokość kar (od 5 do 30 tys. zł) i nakaz natychmiastowej zapłaty to narzędzie nadmiernie dolegliwej i nieuzasadnionej represji obywateli
• Organy obowiązane do nakładania kar nie są w stanie rzetelnie wyjaśnić okoliczności złamania prawa, a obywatel nie ma jak się bronić

Od kilku tygodni media donoszą o wysokich karach administracyjnych nakładanych przez Sanepid za wyjście z domu z psem lub do sklepu, czy wejście do parku. Takie same kary ma nakładać wojewoda za odmowę wykonania nakazu pracy w placówce leczniczej.

O tym, że problem jest realny, świadczą napływające do Biura Rzecznika Praw Obywatelskich  coraz liczniejsze skargi obywateli - już ukaranych lub obawiających się niesłusznego ukarania za złamanie reguł wychodzenia z domu i stosowania zabezpieczeń, wprowadzonych przez władze państwowe na czas epidemii.

Z ustaleń pracowników Biura RPO wynika, że liczba tych kar rośnie, a procedura ich nakładania jest daleka od wymogów konstytucyjnych. Sama konstrukcja kar pozostawia wiele do życzenia, jeśli chodzi zasady poprawnej legislacji i cele, jakim kary powinny służyć w nowoczesnym państwie szanującym prawa człowieka i obywatela.

Chodzi o nakładanie kar pieniężnych uregulowanych w rozdziale 8a, art. 48a ustawy z  5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.  

Rzecznik zdaje sobie sprawę z tego, jak niebezpieczny jest wirus COVID-19, jak szybko i łatwo się rozprzestrzenia i jakie zbiera żniwo każdego dnia w naszym kraju.  Przyznaje też, że  choć większość obywateli, świadoma zagrożeń, dobrowolnie stosuje się do zasad bezpieczeństwa to zdarzają się i tacy, którzy te zasady ignorują, narażając innych. Rozumie więc, że prawo powinno przewidywać kary za takie zachowania. 

Te kary muszą być jednak tak skonstruowane, żeby:

1. Wiadomo było na pewno, jakie przepisy proceduralne należy stosować do ich nakładania i jakie dowody są wystarczające dla ukarania.
2. Wiadomo było na pewno, za jakie konkretnie zachowania one grożą – co oznacza, że te zachowania trzeba opisać w ustawie.
3. Wiadomo było na pewno, na jakich zasadach organy władzy mają wyliczać kwotę kary, w zakresie widełek kwotowych (tzw. dyrektywy wymiaru kary), tak aby kara była sprawiedliwa (proporcjonalna).
4. Naliczona kara była realnie możliwa do zapłacenia dla obywatela.

Są to podstawowe standardy dla kar administracyjnych, wynikające nie tylko z Konstytucji ale też aktów  prawa międzynarodowego. Rzecznik stwierdził, że kary z  a ustawy o zapobieganiu są sprzeczne z tymi standardami.

Po pierwsze – chociaż są to kary administracyjne, to przepisy odsyłają do odpowiedniego stosowania działu III Ordynacji podatkowej. Odesłanie jest niestaranne i pozostawia wątpliwości, czy np. do przedawnienia kary, ulg w zapłacie i zwrotów niesłusznie uiszczonej kary stosujemy dział IV k.p.a. czy dział III Ordynacji podatkowej – obie procedury mają rozwiązania w tym zakresie.

Nie ma też pewności, czy przy podejmowaniu decyzji o nałożeniu kary można brać pod uwagę okoliczności „czynu”, siłę wyższą (np. ucieczkę psa do parku), brak wcześniejszej „karalności” obywatela, czy to, że przestał zachowywać się w zakazany sposób. Do dotychczas nałożonych kar urzędnicy tych wskazań nie stosowali.

Po drugie „czyny” (tzw. delikty administracyjne), za które kary grożą, opisane są w większości w rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie ustanowienia ograniczeń określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. Rozporządzenie od końca marca zmieniało się już sześciokrotnie a zmiany wchodziły w życie z dniem ogłoszenia. W takiej sytuacji nie wszyscy mogą być świadomi, co w danym momencie wolno, a czego nie, a więc za co grozi kara.

Poza tym przepisy rozporządzenia są niejasne i dają duże pole do interpretacji. Np. policjanci, których interwencje są najczęściej podstawą do nakładania kar przez Sanepid, mają często odmienne zdanie co do tego, czy wyjście z domu z psem na trawnik oddalony od bloku jest niezbędną potrzebą życiową uzasadniającą wyjście z domu.

Decyzje o karach mają rygor natychmiastowej wykonalności i muszą być zapłacone w  7 dni od ich wydania. Oznacza to, że na zapłatę mamy tydzień od daty, którą urzędnik wpisał w oznaczeniu decyzji ( np. decyzja z dnia…. , lub. Warszawa, dnia….). Jeśli decyzję doręczono np. po 2 dniach od daty wydania, to o te 2 dni skraca się termin do zapłaty. Terminu nie wstrzymuje odwołanie, na które mamy 14 dni.

Polskiemu prawu dotychczas obce było nadawanie rygoru natychmiastowej wykonalności pieniężnym karom administracyjnym i tak drastyczne skracanie terminu do ich zapłaty. Wprowadzenia takiego rozwiązania nie uzasadnia  „zagrożenie dla życia i zdrowia”. Sama decyzja o karze siłą rzeczy wydawana jest już po interwencji odpowiednich służb. Sama w sobie życia i zdrowia ochronić nie może. Natychmiastowa wykonalność kary praktycznie uniemożliwia też obywatelowi skuteczną obronę.

W końcu -  kwoty kar są drastycznie wysokie; w przedziale od 5 tys. do 30 tys. zł. Minimalna kara Sanepidu równa jest więc maksymalnej kwocie kary za naruszenie ograniczeń wprowadzanych w związku ze stanem wyjątkowym lub stanem klęski żywiołowej.

Kwota ta przekracza poza tym kwotę przeciętnego wynagrodzenia w naszym kraju za rok 2019 i dwukrotnie kwotę płacy minimalnej. Należy się spodziewać, że zarobki obywateli jeszcze się zmniejszą w związku z nieuchronnym kryzysem gospodarczym.

A kary z art. 48 a adresowane są przecież do zwykłych obywateli, wykonujących różne zawody, o różnej zasobności portfeli.

Rzecznik zwrócił uwagę, że dla obywateli, którzy ignorują prawo, klauzula natychmiastowej zapłaty i ewentualna przymusowa egzekucja kary i tak nie będzie czynnikiem odstraszającym czy wychowawczym. W rezultacie, zapłacą ci, którzy z zasady respektują decyzje władz publicznych (nawet niesłuszne) i obawiają się zajęcia rachunków bankowych z racji niskich dochodów a co za tym idzie braku oszczędności.

Tym sposobem kary z ustawy o epidemiach w obecnym kształcie mogą stanowić wyjątkowo surowe narzędzie represji ze strony Państwa. Na to nie może być zgody Rzecznika Praw Obywatelskich.

Adam Bodnar przedstawił swe uwagi szefowi MSWiA Mariuszowi Kamińskiemu. Zwrócił się do niego o zainicjowanie jak najszybszej korekty opisanych przepisów.

V.511.188.2020