Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Sanepid wymierza ludziom gigantyczne kary nawet 10 tys. zł na podstawie policyjnych notatek, że ktoś nie zachował np. odpowiedniej odległości na ulicy.
• Takie działanie nie ma podstaw prawnych, łamie podstawowe wolności obywatelskie i ma niewielki związek z egzekwowaniem zabezpieczeń epidemicznych.
• Notatka policjanta to za mało, by ustalić, że dana osoba rzeczywiście łamała zalecenia sanitarne. Policja nie ma uprawnień do działania w ramach procedur administracyjnych. Nie ma także prawa przekazywać sanepidowi danych osobowych  obywateli.
• RPO po raz kolejny pisze do ministra Mariusza Kamińskiego, szefa MSWiA, że służby państwowe działają obecnie niezgodnie z prawem.

- Sankcje epidemiczne muszą być uregulowane zgodnie ze standardami praworządności, opartymi na poszanowaniu praw człowieka i obywatela. Muszą wynikać z przejrzystej regulacji prawnej, zgodnej z zasadami poprawnej legislacji i niepozostawiającej wątpliwości interpretacyjnych. Przede wszystkim jednak, konstrukcja tych sankcji i ich dolegliwość powinny spełniać wymóg proporcjonalności – przypomina RPO Adam Bodnar w wystąpieniu do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji.

Policja i sanepid muszą też zostać wyposażone w wiedzę i wytyczne w zakresie prawidłowego postępowania z łamiącymi prawo obywatelami. W przeciwnym razie sankcje będą nie tylko nieefektywne i nie spełnią funkcji zapobiegawczej, ale przede wszystkim  doprowadzą do łamania praw i wolności obywatelskich. RPO ostrzegał przed tym już na początku miesiąca - minister Kaminski nie zareagował, rację Rzecznikowi Praw Obywatelskich przyznaje za to rzeczywistość: niesłusznie karani obywatele składają skargi na działania państwa.

- W niniejszym piśmie pragnę poruszyć rolę Policji w procedurze wymierzania kar administracyjnych. Jak wynika bowiem ze skarg, choć to Sanepid wymierza ludziom wielotysięczne kary, to nie robi tego na podstawie własnych inspekcji. Dostaje notatki od policji – pisze Adam Bodnar

Funkcjonariusze Policji, stwierdziwszy naruszenie przez danego obywatela obostrzeń epidemicznych, spisują notatkę z interwencji, a następnie przekazują jej kopię do właściwego miejscowo organu inspekcji sanitarnej. Ta wydaje na tej podstawie decyzję o karze. Strona postępowania – ukarany, nie jest zawiadamiany przez ani o wszczęciu postępowania, ani o możliwości wypowiedzenia się w przedmiocie zebranego materiału dowodowego. Innymi słowy, kara administracyjna z art. 48 a ustawy o zapobieganiu jest nakładana automatycznie, w oparciu o notatkę policyjną, taktowaną jako główny i jedyny dowód w sprawie.

Taki schemat działania budzi mój stanowczy sprzeciw. Nie ma dla niego podstawy prawnej w obowiązujących przepisach.

Po pierwsze - dlatego, że specustawa „covidowa” nie wyłączyła ogólnych przepisów dotyczących postępowania administracyjnego. Kodeks postępowania administracyjnego gwarantuje stronom tych postępowań udział w nich. Żeby więc nałożyć karę w takim postępowaniu, trzeba wcześniej skutecznie powiadomić obywatela o tym, że takie postępowanie się przeciw niemu toczy.

Po drugie - samo zaś rozstrzygnięcie o karze powinno być natomiast oparte na wyczerpująco zebranym i wnikliwie ocenionym materiale dowodowym, z zastrzeżeniem, że nie dające się usunąć wątpliwości w zakresie ustaleń faktycznych należy rozpatrywać na korzyść obywatela. Przepisy procedury administracyjnej nakazują przed nałożeniem kary ustalić między innymi wagę i okoliczności naruszenia prawa, a także warunki osobiste strony, na którą kara ma być nałożona (tzw. „dyrektywy wymiaru kary”).

Po trzecie – sprawy administracyjne rozstrzyga się w oparciu o dowody. Takim dowodem nie jest służbowa notatka policyjna, bo nie jest dokumentem urzędowym w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie jest sporządzana „w przepisanej formie”, jak wymaga przepis, a jej autorem nie jest „organ państwowy”. Poszczególni funkcjonariusze Policji nie są „organami” -  organem jest Komendant Główny Policji, komendanci wojewódzcy, powiatowi, komendanci komisariatu.

Po czwarte – Policja nie ma prawa udostępniać takich notatek sanepidowi, gdyż zawierają dane o obywatelach, a takich danych nie wolno udostępniać bez podstawy w ustawie. To wynika z konstytucyjnych gwarancji ochrony prywatności i autonomii informacyjnej jednostki. Takiej podstawy Policja nie dostała. Policja ma w Polsce wiele uprawnień, ale akurat nie w sprawie wykonywanie jakichkolwiek czynności w celu wymierzenia w postępowania administracyjnym kary pieniężnej. Policja nie ma też prawa do gromadzenia i przetwarzania danych o obywatelach do wykorzystania w takich postępowaniach administracyjnych. Z ustawy o Policji (art. 20 ust. 1 i 1a) wynika bowiem, że Policja jest uprawniona do przetwarzania informacji, w tym danych osobowych, jedynie w celu realizacji swoich zadań ustawowych lub wykonywania uprawnień związanych z prowadzeniem postępowań administracyjnych, realizacją czynności-administracyjno-porządkowych oraz innych czynności, do przeprowadzania których funkcjonariusze Policji są uprawnieni na podstawie ustaw.

To stawia pod znakiem zapytania legalność przekazywania tych danych przez Policję Inspekcji Sanitarnej, a co za tym idzie – nakładania przez ten organ decyzji o karze pieniężnej na podstawie tylko notatek służbowych funkcjonariuszy Policji. Oznaczałoby to wydanie decyzji administracyjnej z naruszeniem art. 75 § 1 k. p. a., jako oparcie jej na dowodzie uzyskanym z naruszeniem prawa.

Odpowiedź MSWiA (aktualizacja 25 września 2020 r.)

W odpowiedzi na wystąpienia Pana Rzecznika z 29 kwietnia i 28 maja 2020 r. dotyczące korekty przepisów rozdziału 8a ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (zwanej dalej: ustawą o zapobieganiu), należy wskazać, że zgodnie z art. 189b ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego przez administracyjną karę pieniężną rozumie się określoną w ustawie sankcję o charakterze pieniężnym, nakładaną przez organ administracji publicznej, w drodze decyzji, w następstwie naruszenia prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku albo naruszeniu zakazu ciążącego na osobie fizycznej, osobie prawnej albo jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej. Rozdział 8a ustawy o zapobieganiu zawiera przepisy regulujące nakładanie kar pieniężnych na osoby niestosujące się do ustanowionych nakazów, zakazów lub ograniczeń w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii.

Kary te są więc w istocie karami administracyjnymi, a ich rolą jest zapewnienie respektowania ww. restrykcji, nie zaś odpłacanie za popełniony czyn. Tym samym stanowią narzędzie odstraszające potencjalne osoby chcące naruszyć obowiązujące przepisy (prewencja ogólna i szczególna). Ponadto wskazany rozdział normuje procedurę nakładania kar administracyjnych. Procedura ta przewiduje, że strona, na którą nałożono karę administracyjną, ma prawo do wniesienia odwołania do organu wyższego stopnia, a po wyczerpaniu administracyjnego toku instancji – skargi do sądu administracyjnego.

Zatem zagwarantowano obywatelom sądową kontrolę legalności decyzji nakładających kary administracyjne, zarówno w zakresie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, jak i dotyczących procedury nakładania kar.

Niezależnie od powyższego należy zauważyć, że kwestie związane ze znoszeniem ustanowionych nakazów, zakazów lub ograniczeń w wybranych sferach życia społeczno-gospodarczego pozostają w kompetencji Ministra Zdrowia (oraz Głównego Inspektora Sanitarnego), a nie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Decyzje w tym obszarze wymagają pogłębionej oceny uwzględniającej specjalistyczną wiedzę w zakresie ochrony zdrowia i ochrony sanitarno-epidemiologicznej. Wyżej wymienione podmioty – biorąc pod uwagę bieżącą skalę zachorowań na COVID-19 w Polsce – mogą prawidłowo dokonać analizy efektów restrykcji wprowadzonych w art. 46 i 46b ustawy o zapobieganiu oraz zająć stanowisko w kwestii ewentualnej korekty przepisów wspomnianego rozdziału 8a. Jednocześnie podkreślenia wymaga, że Policja nie nakłada w powyższym zakresie administracyjnych kar pieniężnych. Kary pieniężne, o których mowa w art. 48a ust. 1 ustawy o zapobieganiu, wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, państwowy powiatowy inspektor sanitarny i państwowy graniczny inspektor sanitarny.

V.519.2.2020