Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Możliwość zdalnego posiedzenia aresztowego sądu - w sytuacji, gdy podejrzany i obrońca przebywają w różnych miejscach - zagraża konstytucyjnemu prawu do obrony 
• Także inne zapisy Tarczy Antykryzysowej 4.0 co do prawa karnego budzą wątpliwości konstytucyjne Rzecznika Praw Obywatelskich
• Po raz kolejny dokonano zmian w kilkudziesięciu aktach prawnych, które nie pozostają w związku z obecną sytuacją gospodarczą - wskazuje Adam Bodnar w opinii dla Marszałka Senatu

Rzecznik Praw Obywatelskich przedstawił marszałkowi Tomaszowi Grodzkiemu obszerne - z perspektywy wolności i praw człowieka i obywatela - uwagi do uchwalonej 4 czerwca 2020 r. przez Sejm tarczy antykryzysowej 4.0. Ma ona tytuł "o dopłatach do oprocentowania kredytów bankowych udzielanych na zapewnienie płynności finansowej przedsiębiorcom dotkniętym skutkami COVID-19".

Adam Bodnar wskazuje, że ustawodawca po raz kolejny dokonuje doraźnych zmian w prawie, które w założeniu mają pomóc przedsiębiorcom przetrwać trudny czas pandemii. Tymczasem analiza ustawy prowadzi do wniosku, że po raz kolejny dokonano zmian w kilkudziesięciu aktach prawnych, które nie pozostają w związku z obecną sytuacją gospodarczą.

Za budzące największe wątpliwości RPO uważa regulacje z obszaru prawa karnego. Dlatego - choć zasadniczym przedmiotem ustawy, jak sugerowałby to jej tytuł, mają być kwestie związane z dopłatami do kredytów bankowych dla przedsiębiorców - znaczną część opinii Rzecznik poświęca ocenie przyjętych rozwiązań prawnokarnych.

Prawo karne

1.Kodeks postępowania karnego

Ograniczenie prawa do obrony

Celem zmian jest wprowadzenie możliwości prowadzenia przez sąd posiedzenia ws. zastosowania aresztu - ale także i rozprawy głównej - przy pomocy urządzeń transmitujących obraz i dźwięk. Choć sama idea  może być przedmiotem poważnych rozważań, zwłaszcza wobec epidemii, przyjęte rozwiązania budzą jednak obawy, że doprowadzą do przekreślenia podstawowych praw oskarżonego, w szczególności prawa do obrony.

I tak w zdalnym posiedzeniu o zastosowanie  aresztu osoba zatrzymana ma przebywać w areszcie, a jej obrońca - w siedzibie sądu.  Sytuacja, w której podejrzany znajduje się w zupełnie innym miejscu niż jego obrońca, przekreśla możliwość prowadzenia efektywnej obrony. Narusza to prawo do korzystania z pomocy obrońcy (art. 42 ust. 2 Konstytucji).

Prowadzenie posiedzenia w ten sposób całkowicie wyłącza możliwość swobodnego porozumienia się osoby zatrzymanej z obrońcą. Uniemożliwia im też konsultacje w zakresie dowodów, które może mieć osoba zatrzymana. Jest wprawdzie możliwość rozmowy telefonicznej zatrzymanego z obrońcą, ale nie przewiduje się, by odbyła się ona z wymogiem zachowania poufności. Jest to całkowicie uzależnione od decyzji sądu. A  poufność kontaktów osoby zatrzymanej z obrońcą musi być bezwzględna.  Przyjęta ustawa pogłębia niezgodność polskiego prawa ze standardami unijnymi, co stanowi oczywiste i rażące naruszenie art. 9 Konstytucji.

Rozszerzenie zakresu środka zapobiegawczego z art. 276a k.p.k.

Rozszerzono zakres środka zapobiegawczego w postaci zakazu zbliżania się sprawcy do ofiary przestępstwa „stalkingu” lub zakazu publikacji (określonego w art. 276a k.p.k). Obecnie można go zastosować wobec „oskarżonego o przestępstwo popełnione w stosunku do członka personelu medycznego, w związku z wykonywaniem przez niego czynności opieki medycznej lub osoby przybranej personelowi medycznemu do pomocy w związku z wykonywaniem tych czynności”. Nowy przepis przewiduje jego zastosowanie wobec każdego oskarżonego o przestępstwo „stalkingu”, popełnione z powodu wykonywanego przez pokrzywdzonego zawodu. W ocenie RPO stosowanie zakazu publikacji w odniesieniu do całych grup zawodowych (ustawodawca przewiduje taką ochronę np. w odniesieniu do górników) może przyjąć  formę cenzury prewencyjnej i istotnego naruszenia swobody wypowiedzi (art. 54 Konstytucji).

2. Kodeks karny

Kary łączne

Przywraca się zasady łączenia kar obowiązujące do 30 czerwca 2015 r., a zmienione nowelą z 20 lutego 2015 r. Propozycja jest podyktowana chęcią zmniejszenia liczby rozpraw prowadzonych przez sądy oraz konwojów, a tym samym zmniejszenie ryzyka rozprzestrzeniania epidemii oraz szybsze wyjście z zaległości w sądach.

Projektodawca w żaden sposób nie wykazał jednak potrzeby zmiany, w szczególności jej konsekwencji - ogólnego zwiększenia represyjności prawa karnego poprzez znaczne ograniczenie możliwości wymierzania kar wolnościowych w miejsce pozbawienia wolności. Rozwiązaniu należy zarzucić naruszenie zasad prawidłowej legislacji oraz ultima ratio prawa karnego leżących u podstaw zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji).

Powrót do poprzednich rozwiązań dotyczących kary łącznej sprzed wymagał szerokiego uzasadnienia, gdyż stanowi przejście z konstrukcji zbiegu kar i kar łącznych do konstrukcji realnego właściwego zbiegu przestępstw, jako podstawy wymiaru kary łącznej. Projektodawca w sposób rażący naruszył w tym zakresie zasadę prawidłowej legislacji.

Zmiana oznacza w istocie całkowitą zmianę modelu wymiaru kary łącznej. Uzasadnienie uchwalonych zmian jest intelektualnie nieuczciwe, gdyż nie zmienia się systemu orzekania kar czy modelowego rozwiązania dotyczącego łączenia kar ze wskazaniem argumentacji odwołującej się jedynie do statystyki spraw.

Wbrew temu, co zapisano w projekcie ustawy, problematyka kary łącznej nie łączy się w żaden sposób z walką z epidemią. Uzasadnieniu zmiany art. 85 k.k. można zatem zarzucić instrumentalne wykorzystywanie sytuacji epidemicznej do wprowadzenia nieprzemyślanych zmian w systemie orzekania kar łącznych.

Kradzież zuchwała

Wprowadza się pojęcie kradzieży zuchwałej (zagrożonej karą do 8 lat więzienia, a przy mieniu znacznej wartości -  10 lat). Będzie nią:

• kradzież, której sprawca swoim zachowaniem wykazuje postawę lekceważącą lub wyzywającą wobec posiadacza rzeczy lub innych osób lub używa przemocy innego rodzaju niż przemoc wobec osoby, w celu zawładnięcia mieniem;
• kradzież mienia ruchomego znajdującego się bezpośrednio na osobie lub w noszonym przez nią ubraniu albo przenoszonego lub przemieszczanego przez tę osobę w warunkach bezpośredniego kontaktu lub znajdującego się w przedmiotach przenoszonych lub przemieszczanych w takich warunkach.

Oznacza to podwyższenie kryminalizacji, które nie znajduje uzasadnienia. Przyjęte zagrożenie karą wskazuje, że w istocie może chodzić o otwarcie możliwości stosowania wobec sprawcy aresztu. Sama definicja kradzieży szczególnie zuchwałej jest dotknięta wieloma wadami językowymi. Jej stosowanie w praktyce będzie  rodzić wiele problemów interpretacyjnych. Np. znamię „postawy lekceważącej lub wyzywającej” jest tak ocenne, że trudno uznać, by nie naruszało zasady dostatecznej określoności prawa. Ten sam zarzut można postawić znamieniu „używania przemocy innego rodzaju niż przemoc wobec osoby, w celu zawładnięcia mieniem”. Nie sposób też ustalić, co rozumieć przez „inną przemoc”.

3. Kodeks wykroczeń

Plagą w okresie epidemii stało się włączanie się osób postronnych do zdalnych lekcji i ich uniemożliwianie. Dlatego do Kodeksu wykroczeń ma być dodany art. 107a. § 1. „Kto nie będąc do tego uprawnionym, włączając się w transmisję danych prowadzoną przy użyciu systemu teleinformatycznego, udaremnia lub utrudnia użytkownikowi tego systemu przekazywanie informacji, podlega karze ograniczenia wolności albo grzywny nie niższej niż 1000 zł. Jeżeli sprawca czynu określonego w § 1 używa słów powszechnie uznanych za obelżywe lub w inny sposób dopuszcza się nieobyczajnego wybryku, podlega karze aresztu, ograniczenia wolności albo karze grzywny nie niższej niż 3000 zł”.

Opisane wykroczenie zostało źle sformułowane, gdyż wynika z niego, że sprawcą wykroczenia jest ten, kto nie jest uprawniony, udaremnia lub utrudnia użytkownikowi tego systemu przekazywanie informacji, a nie ten, kto nie jest uprawniony do włączenia się w transmisje danych prowadzoną przy użyciu systemu teleinformatycznego. Wydaje się, że nie taki cel przyświecał ustawodawcy. Przepis wymaga zatem przebudowy.

RPO podkreśla, że dostrzega wagę problemu społecznego, na który ma odpowiadać art. 107a Kw.

4. Analiza przepisów przejściowych

Projektodawca nie zawarł żadnych przepisów przejściowych co zmiany w art. 37a k.k., wprowadzenia art. 57b k.k.,  kradzieży szczególnie zuchwałej oraz wykroczenia art. 107a. Przepisy te wejdą w życie następnego dnia po ich ogłoszeniu. Jest to rażące naruszenie zasad konstytucyjnych i prawnomiędzynarodowych odnoszących się do zakazu stanowienia norm prawnokarnych działających wstecz, a wprowadzających lub zaostrzających odpowiedzialność karną.

Omówione wyżej zmiany nie spełniają wymagań Konstytucji. Ponadto brak odpowiedniej vacatio legis narusza zasadę demokratycznego państwa prawnego.

Prawo pracy

Epidemia COVID -19 to ogromne wyzwanie dla rynku pracy. Trudna sytuacja finansowa wielu podmiotów gospodarczych grozi utratą płynności finansowej i zwolnieniami pracowników. Tymczasem kolejne „tarcze” nie wprowadzają rozwiązań adekwatnych do zagrożenia wysokim bezrobociem i umożliwiających aktywne przeciwdziałanie temu. W ustawie nie wprowadzono zmian dotyczących podniesienia wysokości zasiłku dla bezrobotnych i nie rozszerzono możliwości jego pobierania, by dostosować się do nowych okoliczności społeczno-gospodarczych. Nadal zatem brakuje strategicznych rozwiązań na wypadek znacznego i gwałtownego wzrostu bezrobocia, które wydaje się nieuniknione mimo podjętych działań zabezpieczających.

1. Art. 75 pkt 1 (art. 3 ust. 3-8 ustawy nowelizującej ustawę z 2 marca 2020 r.)

Pozytywnie należy ocenić podjętą próbę uregulowania zasad wykonywania pracy zdalnej. W przyjętych zasadach dotyczących jej wykonywania pracy brakuje jednak:

• określenia trybu i zasad wypłacania ekwiwalentu dla pracownika w razie wykorzystywania przy pracy jego prywatnych narzędzi, sprzętu, oprogramowania,
• pokrycia kosztów instalacji, serwisu, eksploatacji,
• pomocy technicznej udzielanej pracownikowi wykonującemu pracę zdalną.

Warte rozważenia jest wprowadzenie gwarancji ochronnych dotyczących telepracy, znajdujących się w kodeksie pracy, które doprecyzowują zakres uprawnień kontrolnych pracodawcy i kwestie możliwości technicznych oraz odpowiedzialności za dostarczenie odpowiedniego sprzętu oraz jego zabezpieczenia i po stronie pracodawcy, jak i pracownika.

2. Art. 75 pkt 2 (dodany art. 3a)

Ustawa z 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych zawiera wystarczające rozwiązania, umożliwiające sprawną realizację zwiększonych przejściowo zadań. Wprowadzenie rozwiązań zawartych w nowym art. 3a wydaje się zatem zbyteczne. Niezależnie od tego w ustawie pominięto kwestię regulacji kosztów, poniesionych przez pracownika samorządowego z tytułu tymczasowego przeniesienia go do jednostki w innej miejscowości (poza miejscem zamieszkania). Warto rozważyć poszerzenie katalogu osób, które mogą być przeniesione za zgodą, np. o osoby opiekujące się dziećmi do lat 8 oraz starszymi wymagającymi opieki, opiekującymi się niepełnosprawnymi członkami rodziny oraz o same osoby niepełnosprawne.

3. Art. 75 pkt 12 (art. 15gc)

Wprowadzenie tej regulacji nie wydaje się konieczne, ponieważ istniejące regulacje prawne zawarte w k.p. pozwalają pracodawcy na rozwiązanie problemu udzielenia pracownikowi niewykorzystanego urlopu z lat ubiegłych. Wprowadzając jednak w życie tę regulację, należy zaproponować, aby udzielenie niewykorzystanego urlopu z poprzednich lat bez zgody pracownika i to w wymiarze do 30 dni urlopu było uwarunkowane opinią zainteresowanego co do terminu i czasu jego trwania. Może on bowiem mieć potrzebę urlopu w częściach, a nie jednorazowo.

4. Art. 65 pkt 12 (art. 15 ge)

Wprowadzany obowiązek konsultacji zawieszenia obowiązków w zakresie tworzenia lub funkcjonowania zakładowego funduszu świadczeń socjalnych, dokonywania odpisu podstawowego i wypłaty świadczeń urlopowych z organizacją związkową należy  uzupełnić o zasady postępowania na wypadek, gdy u pracodawcy nie działają reprezentatywne zakładowe organizacje związkowe. Chodziłoby o wprowadzenie obowiązku konsultacji z przedstawicielami pracowników wyłonionymi w trybie przyjętym u danego pracodawcy.

5. Art. 75 pkt 21 (art. 15x)

Brak możliwości realizacji konstytucyjnego obowiązku sprawowania przez państwo nadzoru nad warunkami wykonywania pracy w podmiotach infrastruktury krytycznej budzi głębokie zaniepokojenie RPO. Przepis ten daje podstawy do głębokiej ingerencji w prawa pracownicze dotyczące czasu pracy i czasu odpoczynku oraz prawa do urlopu wypoczynkowego. Obecnie zaś znacząco ograniczono działalność kontrolną inspekcji pracy, która nie ma możliwości kontrolowania tych przepisów.

6. Art. 75 pkt 43i pkt 44 (art. 15zzzzzo i art. 15zzzzzp)

Objęcie możliwością zmniejszenia zatrudnienia i wprowadzenia mniej korzystnych zmian warunków zatrudnienia nie tylko w urzędach i organach administracji rządowej na podstawie art. 15zzzzzo - ale także jednostek sektora finansów publicznych -  wymaga przemodelowania przyjętego mechanizmu określania konkretnych rozwiązań. w rozporządzeniu Rady Ministrów. Nie wydaje się wystarczające, aby wniosek Szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów był opiniowany tylko przez Szefa Służby Cywilnej – powinny to być np. także stanowiska Prezesa ZUS, Prezesa KRUS i Prezesa NFZ.

Zmiany w prawie podatkowym

Podatek dochodowy od osób fizycznych (art. 30), podatek dochodowy od osób prawnych (art. 32), zryczałtowany podatek dochodowy (art. 41)

1. Ulga na złe długi w podatkach dochodowych

Istotą zmian jest umożliwienie wierzycielowi odliczenia niezapłaconej wierzytelności od dochodu stanowiącego podstawę obliczenia zaliczki począwszy od okresu rozliczeniowego, w którym upłynęło 30 dni od dnia upływu terminu zapłaty określonego na fakturze lub w umowie do okresu rozliczeniowego, w którym wierzytelność została uregulowana lub zbyta. Kierunek tych zmian w podatkach dochodowych należy uznać za pozytywny dla podatników, ponieważ wierzyciele będą mogli skorzystać z ulgi na złe długi po upływie 30 dni, a nie 90 dni (jak obecnie). Niemniej jednak, podobne rozwiązania powinny zostać wprowadzone także na gruncie podatku VAT, który ma największy wpływ na płynność finansową przedsiębiorców. A zachwianie płynności finansowej to największe wyzwanie, z jakim muszą się zmierzyć przedsiębiorcy. Dlatego rozwiązania przyczyniające się do utrzymania wielu firm na rynku są szczególnie oczekiwane przez podatników.

2. Ulga na darowiznę rzeczową (laptopy, tablety)

Nowe regulacje przewidują możliwość odliczenia darowizn rzeczowych komputerów przenośnych (laptopy lub tablety), przekazanych m.in. organom prowadzącym placówki oświatowe. Znajdą one zastosowanie, jeżeli darowizna zostanie dokonana od  1 stycznia 2020 r. do 30 września 2020 r. Według RPO to zwolnienie podatkowe powinno objąć cały 2020 r.

3. Kary umowne i odszkodowania

Zmiana zakłada umożliwienie podatnikom uwzględnienia kar umownych i odszkodowań w kosztach uzyskania przychodu - w przypadku, gdy przyczyna wadliwych dostaw powstanie w związku ze stanem zagrożenia epidemicznego lub stanem epidemii. Z uwagi na nieprecyzyjne brzmienie przepisu, problematyczne może być ustalenie, kto będzie mógł z tej możliwości skorzystać. A podatnik będzie musiał wykazywać związek kary umownej lub odszkodowania z osiągnięciem przychodów lub zachowaniem albo zabezpieczeniem źródła przychodów.

 Zwolnienie z podatku od spadków i darowizn (art. 75 pkt 45)

Przepis przewiduje czasowe (od 1 stycznia 2020 r. do 30 września 2020 r.) zwolnienie z podatku od spadków i darowizn nabycia rzeczy lub praw majątkowych m.in.: przez osoby fizyczne prowadzące domy dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży, noclegownie, schroniska dla osób bezdomnych, ośrodki wsparcia, rodzinne domy pomocy oraz domy pomocy społecznej, a także przez osoby fizyczne prowadzące placówki oświatowe. W przypadku możliwości odliczenia darowizn nie zawarto limitu czasowego, a jest on już przy zwolnieniu na gruncie podatku od spadków i darowizn. A zwolnienie podatkowe powinno objąć cały 2020 r.

Podatek VAT. Odroczenie terminu składania nowego JPK (art. 71)

Terminem wejścia w życie przepisów o nowym Jednolitym Pliku Kontrolnym miał być 1 kwietnia 2020 r. dla dużych przedsiębiorców i 1 lipca 2020 r. dla firm średnich i małych. Z uwagi jednak na pandemię na podstawie przepisów Tarczy Antykryzysowej został on odroczony dla dużych przedsiębiorców o 3 miesiące. Wszyscy podatnicy VAT mieli zostać objęci nowym JPK od 1 lipca.

Przesunięcie teraz tego terminu na 1 października 2020 r. – zgodnie z apelem Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców - zasługuje na aprobatę, jednakże wprowadzenie nowych obowiązków sprawozdawczych dla wszystkich przedsiębiorców w tym samym terminie może rodzić wiele problemów praktycznych. Nowe rozwiązania JPK powinny być wprowadzane stopniowo. Zasadne byłoby wprowadzenie tego obowiązku dla poszczególnych grup przedsiębiorców w innych terminach. Umożliwiłoby to mniejszym firmom skorzystanie z usług firm informatycznych dostarczających narzędzia dedykowane do obsługi JPK, jak również z doświadczenia większych podmiotów.

Niezrealizowane postulaty podatkowe

RPO jest zaniepokojony, że w kolejnych pracach nad uszczelnieniem dotychczasowych przepisów Tarcz Antykryzysowych nie są realizowane postulaty zgłaszane przez środowisko przedsiębiorców w aspekcie podatkowym.

1. Sytuacja leasingobiorców

RPO wskazuje na sytuację przedsiębiorców dotkniętych skutkami epidemii, którzy stanęli przed koniecznością zmian w umowach leasingowych. Przedsiębiorcy skarżą się, że bardzo często zawierane są aneksy zmieniające zarówno wysokość rat, jak i długość trwania umowy. Obawiają się, że zmiany spowodują negatywne skutki podatkowe, tj. brak możliwości stosowania korzystnych regulacji, obowiązujących przed nowelizacją przepisów podatkowych, a więc przed  1 stycznia 2019 r.  Niestety, nowe regulacje  nie odpowiadają na postulaty dotyczące konieczności zapewnienia ochrony praw nabytych leasingobiorców poprzez uchylenie tego przepisu w okresie epidemii  oraz na określony czas po jego ustaniu.

2. Interpretacje podatkowe

W ocenie RPO należałoby przywrócić podstawowe terminy wydawania indywidualnych interpretacji podatkowych, które zostały istotnie zmodyfikowane w ramach Tarczy Antykryzysowej 1.0. Z obecnych przepisów  wynika, że w przypadku wniosków złożonych do dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego i stanu epidemii, 3-miesięczny termin na wydanie interpretacji przedłuża się o 3 miesiące. A Minister Finansów może  rozporządzeniem przedłużyć ten termin.

Takie rozwiązanie jest niewątpliwie niekorzystne dla podatników. Częste i skomplikowane dla obywateli zmiany w przepisach Tarcz Antykryzysowych w praktyce skutkują pojawieniem się wielu wątpliwości, które mogą być wyjaśniane właśnie w ramach instytucji indywidualnych interpretacji podatkowych. W tym kontekście wydłużenie terminów oczekiwania na uzyskanie stanowiska organów stanowi istotne utrudnienie dla podatników. Przy założeniu, że administracja skarbowa może pracować zdalnie, a także mając na uwadze realizację kolejnych etapów „odmrażania”, przepis ten powinien zostać wyeliminowany.

3. Skrócenie terminów rozpoznawania wniosków o udzielenie ulg podatkowych

Wobec stanu epidemii wielu podatników decyduje się na składanie wniosków o udzielenie ulg w spłacie zobowiązań podatkowych (odroczenie, rozłożenie na raty, umorzenie). Mimo wydania wytycznych ws. udzielania ulg podatkowych, w środowisku przedsiębiorców sygnalizowana jest konieczność uregulowania skróconego terminu na wydanie decyzji przez organ podatkowy w sprawie udzielenia ulgi (do 14 dni). Niestety, przepisy Tarczy Antykryzysowej 4 nie odnoszą się do tej kwestii.

Kredyty mieszkaniowe

1. Art. 75 pkt 24 ustawy

Zaproponowane rozwiązanie należy oceniać pozytywnie. Dedykowane jest kredytobiorcom, którzy już korzystają z pomocy państwa, a którym banki odmawiały zawieszenia rat kredytu w związku ze stanem pandemii COVID 19 (bankowe wakacje kredytowe). Zastrzeżenia może budzić fakt, że w przypadku kredytobiorców korzystających z dopłat w ramach ustawy o finansowym wsparciu rodzin i innych osób w nabywaniu własnego mieszkania ustawodawca przewiduje, że w okresie karencji w spłacie rat kapitałowych lub odsetek od kredytu preferencyjnego odsetki mogą podlegać kapitalizacji. Nie ma tego w przypadku kredytobiorców korzystających z pomocy na podstawie ustawy o pomocy państwa w spłacie niektórych kredytów mieszkaniowych, udzielaniu premii gwarancyjnych oraz refundacji bankom wypłaconych premii gwarancyjnych.

Postanowienie to istnieje już w Tarczy 1.0, z tą jednak różnicą, że stanowi, iż odsetki zawsze będą podlegały kapitalizacji. Wątpliwości może budzić również użyte przez ustawodawcę określenie „mogą”, co oznacza, że odsetki nie zawsze będą podlegały kapitalizacji. Nie wskazano jednak, od kogo to będzie zależało i jakie warunki muszą wystąpić po stronie kredytobiorcy, by z takiej możliwości skorzystać. Nie wskazano również czasu odroczenia spłat kredytu z uwagi na stan pandemii - tak jak ma to miejsce w ustawie o pomocy państwa w spłacie niektórych kredytów mieszkaniowych, udzielaniu premii gwarancyjnych oraz refundacji bankom wypłaconych premii gwarancyjnych - 2 kwartały.

Prawo gospodarcze

1. Mikropożyczki

Ustawodawca dokonał kolejnej zmiany w zakresie udzielania mikropożyczek udzielanych przez urzędy pracy. Dokonywanie co kilka tygodni zmian tak istotnych dla przedsiębiorców nie służy stabilności obrotu gospodarczego i budzi wątpliwości z punktu widzenia zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Z aprobatą RPO przyjmuje zaś proponowaną zmianę – odejścia przez urzędy pracy od żądania składania oświadczeń przy ubieganiu się przez przedsiębiorcę o pożyczkę. Tym samym uwagi RPO w wystąpieniu do Minister Rozwoju zostały uwzględnione. Nowelizacja powinna jednakże dodatkowo przewidywać, jak należy postąpić z już złożonymi oświadczeniami.

2. Uproszczone postępowanie restrukturyzacyjne

Jednym z elementów uproszczonego postępowania restrukturyzacyjnego jest wprowadzenie niedopuszczalności wszczęcia postępowania egzekucyjnego odnośnie do wierzytelności objętej z mocy prawa układem i wierzytelności, o których mowa w art. 17 ustawy. Rozwiązanie to jest analogiczne do obowiązujących przepisów Prawa restrukturyzacyjnego. Wątpliwości jednak budzi, czy  wierzyciele będą dostatecznie chronieni przed przedawnieniem roszczeń, odnośnie których nie może być wszczęte postępowanie egzekucyjne.

3. Zmiany w Prawie zamówień publicznych

W ustawie „kowidoowej” z  2 marca 2020 r. dodano  art. 15r,  który  jest bardzo niekorzystny dla zamawiającego. W okresie ogłoszenia stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii - i przez 90 dni od dnia odwołania tego stanu -  nie będzie mógł on potrącić kar umownych ani zaspokoić się z zabezpieczenia, bez względu czy opóźnienie wynika z okoliczności spowodowanych COVID-19, czy też z innych.  A zakaz potrąceń odnosi się wyłącznie do zdarzeń zaistniałych w okresie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii.

4. Zmiany w ustawie o kontroli niektórych inwestycji

W celu wzmocnienia ochrony krajowych spółek przed przejęciami przez podmioty spoza UE/EOG wprowadza się tymczasowe (na 24 miesięce)  kompleksowe ramy kontroli działań, które mogłyby zagrozić zapewnieniu bezpieczeństwa, porządku i zdrowia publicznego w związku z pogarszającą się sytuacją gospodarczą wywołaną epidemią COVID-19, wpływającą m.in. na zwiększenie ryzyka obniżenia poziomu płynności finansowej przedsiębiorstw. Powstaje wątpliwość co do zgodności tej regulacji z prawem UE. Zakazuje ono wszelkich ograniczeń w przepływie kapitału między Państwami Członkowskimi oraz między Państwami Członkowskimi a państwami trzecimi. Nie przedstawiono  szczegółowego uzasadnienia  tych ograniczeń. Istotne zaś zagrożenie dla sfery prawa i wolności oraz spójności prawa budzi szeroki zakres przedmiotowy i podmiotowy regulacji. W konsekwencji,  mimo że regulacja prima facie dotyczy podmiotów spoza UE/EOG, to jednak może odnosić skutek na rynku wewnętrznym UE.

5. Forma składania wniosków do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych

Obecnie wnioski m.in. o zwolnienie z opłacania składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych można składać w formie papierowej i elektronicznej. Zgodnie z przyjętymi regulacjami, wniosek m.in. o zwolnienie z opłacania składek będzie mógł być złożony wyłącznie w formie elektronicznej. Likwidacja formy papierowej może doprowadzić do wykluczenia część przedsiębiorców z możliwości tego zwolnienia. Przedsiębiorca powinien mieć prawo wyboru formy, w jakiej złoży wniosek o zwolnienie.

6. Opłaty za użytkowanie wieczyste

Wprowadzone rozwiązania mają na celu złagodzenie negatywnych skutków spowodowanych epidemią COVID-19 w stosunku do podmiotów prowadzących działalność gospodarczą z wykorzystaniem nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. Chodzi o zmniejszenie obciążeń wynikających z zawartych umów użytkowania wieczystego, a także w związku z oddaniem na ich rzecz nieruchomości w najem, dzierżawę lub użytkowanie. Rozwiązania te co do zasady RPO ocenia pozytywnie.

Regulacje obejmują jednak zakresem podmiotowym tylko tych przedsiębiorców, którzy nie wykonali jeszcze zobowiązań związanych z uiszczeniem opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste. Tym samym nie uregulowano sytuacji przedsiębiorców - użytkowników wieczystych gruntów Skarbu Państwa, którzy już ponieśli opłatę z tytułu użytkowania wieczystego gruntu pomimo spadku obrotów gospodarczych na skutek epidemii.  A to prowadzi do naruszenia zasady równości wobec prawa przez nieuprawnione uprzywilejowanie przedsiębiorców, którzy nie ponieśli jeszcze zobowiązań z tytułu opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste, poprzez przyznanie im możliwości ubiegania się o jej proporcjonalne zmniejszenie. Zasadne byłoby wprowadzenie przepisów przewidujących możliwość wystąpienia przez przedsiębiorców o zwrot zapłaconej już opłaty z tytułu użytkowania wieczystego za 2020 rok, po spełnieniu przesłanek przewidzianych w ustawie. W konsekwencji zwrot dotyczyłby tej części opłaty, która zgodnie z nowymi przepisami stałaby się nienależna.

7. Opłaty za korzystanie z zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych

Ustawa zakłada przedłużenie o 6 miesięcy ważności zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, których ważność upływa w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii - pod warunkiem wniesienia proporcjonalnej opłaty za wydanie zezwolenia przed upływem pierwotnego terminu ważności zezwolenia. Pewność prawa wymaga jednak zawarcia jednoznacznego rozstrzygnięcia, czy opłata proporcjonalna  dotyczy okresu „pierwotnej” ważności zezwolenia w danym roku, czy okresu 6 miesięcy, o który ma następować przedłużenie.

Ustawa przewiduje też możliwość wprowadzenia przez rady gminy zwolnienia od opłat za korzystanie z zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Ma to być formą pomocy  przedsiębiorcom z branży gastronomicznej, dotkniętym zakazem prowadzenia działalności w okresie epidemii. Rady gmin będą dysponowały jednak dowolnością.  A przepis umożliwia jedynie generalne zwolnienie dla wszystkich podmiotów prowadzących sprzedaż alkoholu przeznaczonego do spożycia w miejscu sprzedaży.

Zmiana planu finansowego Narodowego Funduszu Zdrowia na 2020 r. 

Prezes Funduszu, po poinformowaniu ministra zdrowia oraz finansów, może dokonać przesunięcia kosztów w planie finansowym centrali Funduszu oraz przesunięcia kosztów w ramach kosztów administracyjnych w planie finansowym Funduszu, a także dokonać zmiany planu finansowego w zakresie środków przekazywanych NFZ z dotacji budżetu. Każda zmiana planu musi jednak uwzględniać zasady określone w art. 118 ustawy o świadczeniach, sprowadzające się do ponownego badania równowagi przychodów i kosztów w odniesieniu do centrali oraz poszczególnych oddziałów wojewódzkich Funduszu, w zakresie środków przeznaczonych na finansowanie świadczeń opieki zdrowotnej dla ubezpieczonych.

Prawo budowlane

Zajęcie nieruchomości

Ustawa wprowadza zmianę w art. 12b tarczy 2.0., ocenianym wcześniej przez RPO krytycznie. Ustawodawca podejmuje próbę dookreślenia obecnej regulacji. W dalszym ciągu jednak nie dostrzega, że zakładanie i eksploatacja na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych i nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń może być realizowane w trybie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami.  Według RPO regulacja jest w części zbędna, z uwagi na dublowanie się z art. 124 i 124b u.g.n.

Ponadto ustawa wprawdzie przewiduje konieczność zawiadamiania właściciela (użytkownika wieczystego, zarządcy) o zamiarze ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Jednocześnie stanowi jednak, że gdy jest to „niezbędne dla utrzymania ciągłości działania istotnych usług służących bezpośrednio przeciwdziałaniu i zwalczaniu COVID-19”, zawiadomienia nie stosuje się.  Regulacja jest zatem przykładem zaskakiwania obywatela decyzją o zajęciu nieruchomości, z nadanym rygorem natychmiastowego wykonania. Właściciela nie zawiadamia się także o zamiarze zajęcia nieruchomości, w przypadku „zapobieżenia znacznej szkodzie”.

Zmiany w specustawie dotyczącej sieci przesyłowych – rozporządzenie robót budowlanych na podstawie nieostatecznej decyzji o ustaleniu lokalizacji strategicznej

W ustawie z 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych art. 19 ust. 6 otrzymuje brzmienie: „6. Z dniem wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej inwestor uzyskuje prawo do dysponowania nieruchomościami, o których mowa w art. 8 ust. 1 pkt 7 i 8, na cele budowlane niezbędne do realizacji i eksploatacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej.”. To kolejne daleko idące ograniczenie prawa własności podmiotów, względem których została wydana decyzja o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej. Odjęcie prawa własności nie zostaje poprzedzone przeprowadzeniem dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego w przedmiocie zbadania podstaw do wydania decyzji. Rozwiązanie to nieproporcjonalnie narusza konstytucyjne prawo własności.

Obecne przepisy dają szansę właścicielowi nieruchomości, co do której została wydana decyzji o lokalizacji, na zaskarżenie decyzji i zbadania przez sąd administracyjny jej legalności. Obecnie nie będzie to możliwe. A nowa regulacja sprawia, że inwestycje dokonane na cudzym gruncie, nawet z rażącym naruszeniem prawa, stają się nieodwracalne.  

Prawa funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej i pracowników KAS

Od  10 kwietnia 2020 r. do  1 października 2020 r. legitymacje służbowe funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej oraz osób zatrudnionych w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowe są wydawane zgodnie z przepisami wykonawczymi wydanymi na podstawie art. 3 ustawy z 16 listopada 2016 r. o KAS. W  obowiązującym stanie prawnym prawie wszystkie dyspozycje kadrowe dotyczące przeniesienia pomiędzy jednostkami KAS wymagają zwrotu legitymacji służbowej. Odżycie poprzednio obowiązującego upoważnienia blankietowego spowoduje, że zmiany kadrowe w tym zakresie nie będą musiały za sobą pociągać zwrotu (wymiany) legitymacji służbowej. Czasowa utrata mocy obowiązującej art. 3 ustawy o KAS może utrudnić realizację niektórych czynności służbowych, dla których ważności wymagana jest legitymacja służbowa, zwłaszcza tych zastrzeżonych do tej pory dla umundurowanych funkcjonariuszy.

 Art. 27 i 28 ustawy – kadencje organów stowarzyszeń i fundacji

Przepisy przewidują dla organów stowarzyszeń i fundacji - których kadencja upływa w okresie  stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, lub do 30 dni po odwołaniu danego stanu - przedłużenie ich kadencji do czasu wyboru tych organów na nową kadencję, jednak nie dłużej niż do 60 dni od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii. Przepisy te nie wskazują jednak granic przedłużania kadencji w czasie stanu epidemii. Oznacza to, że możliwe byłoby nieuzasadnione odkładanie wyboru nowych władz wobec przedłużającego się stanu epidemii. Zarówno przepisy ustawy o fundacjach, jak i przepisy Prawa o stowarzyszeniach przewidują zaś możliwość korzystania ze środków komunikacji elektronicznej w głosowaniu władz. Możliwe byłoby zatem ich wykorzystanie do wyborów tych władz. Wobec odmrażania gospodarki i znoszenia ograniczeń nie wydaje się celowe bezterminowe odkładanie wyborów nowych władz w stowarzyszeniach i fundacjach. Stwarza to bowiem ryzyko nadużyć i ograniczania zasady ich samorządności.

Art. 67 ustawy – zdalne egzaminy dyplomowe, obrony rozpraw doktorskich i kolokwia habilitacyjne

Doprecyzowuje on przepisy wprowadzające możliwość przeprowadzenia egzaminu dyplomowego, obrony rozprawy doktorskiej i kolokwium habilitacyjnego poza siedzibą uczelni przy użyciu środków komunikacji elektronicznej. Możliwość ta nie jest jednak powiązana w żaden sposób z obowiązywaniem stanu epidemii lub stanu zagrożenia. Rozwiązanie to niewątpliwie może usprawnić działanie uczelni wyższych i jako takie powinno być oceniane pozytywnie. Nawet przy zapewnieniu możliwości komunikacji w czasie rzeczywistym, dla części osób zdających te egzaminy taka forma ich przeprowadzenia może nie być komfortowa i pożądana. Dlatego też, gdy egzamin w formie zdalnej nie jest konieczny z uwagi na obowiązujący stan epidemii, zasadne byłoby pozostawienie studentom, doktorantom i habilitantom możliwości wyrażenia zgody na egzamin w takiej formie.

V.7100.5.2020