Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Asystenci prokuratorów powinni mieć takie same szanse dostępu do aplikacji uzupełniającej prokuratorskiej, jakie mają kandydaci na pozostałe aplikacje w Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury
• Skarżą się bowiem, że zasady egzaminu wstępnego do KSSiP nie zapewniają im obiektywnych kryteriów oceny
• Rzecznik Praw Obywatelskich pisze w tej sprawie do Ministra Sprawiedliwości

Asystenci prokuratorów zwrócili się do RPO o interwencję w sprawie egzaminu wstępnego na aplikację prokuratorską uzupełniającą. Wskazują, że egzamin nie zapewnia obiektywnych kryteriów oceny.

Rzecznik wystąpił w tej sprawie do Ministra Sprawiedliwości 18 stycznia 2023 r. Wskazał m.in. na istotne rozbieżności pomiędzy zasadami egzaminu wstępnego na aplikację prokuratorską uzupełniającą, a zasadami innych egzaminów na aplikację sędziowską lub prokuratorską oraz na problem, jaki rodzi to na tle art. 60 Konstytucji. RPO prosił ministra o stosowne działania legislacyjne. 

W odpowiedzi Podsekretarza Stanu w MS z 24 lutego 2023 r. przekonywano, że nie ma podstaw do interwencji legislacyjnej. Argumentacja tego pisma jest jednak nieprzekonująca i - zdaniem Rzecznika - obowiązujący stan prawny nadal wymaga korekty.

Pierwszy argument odpowiedzi z 24 lutego 2023 r. wskazuje, że całkowicie odmienna w stosunku do reszty egzaminów wstępnych regulacja egzaminu wstępnego na aplikację prokuratorską uzupełniającą jest konsekwencją bardziej dyskrecjonalnej i mniej restrykcyjnej regulacji powołania na pierwsze stanowisko prokuratorskie i mianowania na asesora prokuratury. Wydaje się jednak, że twierdzenie to cechuje wewnętrzna niespójność. Nie można bowiem skutecznie uzasadniać konkluzji o „znacznie mniej restrykcyjnej regulacji" naboru na pierwsze stanowisko prokuratorskie tym, że „w szczególnie uzasadnionych przypadkach" na stanowisko to powołuje się kandydata wskazanego we wniosku Prokuratora Krajowego, bez przeprowadzenia ustawowej procedury konkursowej. 

Sam przepis wskazuje bowiem, że jest to sytuacja wyjątkowa, która powinna mieć miejsce jedynie „w szczególnie uzasadnionych przypadkach". Wolą ustawodawcy było, aby na pierwsze stanowisko prokuratorskie byli, co do zasady, powoływani kandydaci wyłonieni w procedurze konkursowej. 

Podobnie wygląda kwestia powoływania na stanowisko asesora prokuratury, do czego stosuje się przepisy dotyczące prokuratorów. Ustawodawca nie uwzględnił wyłączenia stosowania art. 80 w katalogu z art. 174 § 1 pkt 1 Prawa o prokuraturze, zatem i w tym przypadku nabór na stanowisko asesora prokuratury może się odbyć bez przeprowadzenia procedury konkursowej jedynie wyjątkowo „w szczególnie uzasadnionych przypadkach".

Drugi argument, dotyczący możliwości wniesienia odwołania, a także późniejszego wszczęcia postępowania przed sądem administracyjnym, przeczy praktyce stosowania omawianych przepisów. Ogólna skala ocen odpowiedzi na pytania (1-10), w połączeniu z dosyć ograniczonymi środkami dowodowymi (protokół, zeznania komisji i asystenta), sprawia, że szansa skutecznego odwołania w oparciu o argument, że strona powinna otrzymać więcej punktów za odpowiedź na konkretne pytanie, jawi się jako znikoma.

Podobnie trudno jest wyobrazić sobie skuteczne odwołanie, w którym skarżący dowodziłby, że praca na stanowisku asystenta prokuratora zasługuje przykładowo nie na 5, a na 6 lub 7 punktów. Jak wskazują autorzy wniosku do Rzecznika, zasady punktacji w tym zakresie są niejasne. Nie ma także żadnych powszechnie stosowanych wytycznych, które wskazywałyby, za co kandydat dostaje daną liczbę punktów, a bardzo podobne opinie czasami skutkują zasadniczo różną punktacją. 

Należy zatem stwierdzić, że o ile przepisy dają możliwość  odwołania i następnie skargi do WSA, o tyle ze względu na sposób przeprowadzenia egzaminu (brak nagrywania), brak wytycznych co do oceny dotychczasowej pracy i ogólną skalę ocen odpowiedzi na pytania egzaminacyjne (1-10), możliwość skutecznego dochodzenia przez kandydatów swoich praw w postępowaniu odwoławczym i ewentualnie przez sądem administracyjnym jest iluzoryczna.

Trzeci argument przedstawiony w piśmie z 24 lutego 2023 r. wydaje się oparty na niepoprawnym wnioskowaniu. Twierdzenie, że w pierwotnej wersji projektu ustawy zasady naboru na aplikację uzupełniającą prokuratorską były jeszcze mniej zobiektywizowane, nie stanowi przekonującego argumentu za   wystarczającym zobiektywizowaniem obecnych rozwiązań. W istocie bowiem zarówno pierwotne, jak i obecne zasady naboru na aplikację uzupełniającą prokuratorską są w niewystarczający sposób zobiektywizowane.

Czwarty argument przytaczany w odpowiedzi do RPO także jest obarczony błędem wnioskowania. Z twierdzenia, że aplikacja uzupełniająca prokuratorska ma być rodzajem „rekrutacji wewnętrznej prowadzonej w celu obsady stanowisk sędziowskich, prokuratorskich i asesorskich, osobami posiadającymi wiedzę, umiejętności i doświadczenie zawodowe zdobyte na stanowiskach pozostających w strukturze sądownictwa i prokuratury" nie wynika bowiem wniosek, że musi się to wiązać z tak szerokim zakresem dyskrecjonalności. Wręcz przeciwnie - z istoty „aplikacji uzupełniającej jako rekrutacji wewnętrznej” można wyprowadzić konkluzję o potrzebie większego zabezpieczenia obiektywnego przeprowadzenia egzaminu.

Kandydaci nie są wobec organizatorów podmiotami w pełni „zewnętrznymi" (komisję konkursową powołuje w dyskrecjonalny sposób Prokurator Krajowy) i szansa, że na wynik egzaminu mogą mieć wpływ różnego rodzaju sympatie i stosunki zależności, jest większa niż w wypadku osób „z zewnątrz" przystępujących do egzaminu na aplikację prokuratorską. 
Egzamin na aplikację sędziowską uzupełniającą odbywa się w formie testu sprawdzającego wiedzę z poszczególnych dziedzin prawa, a zatem jest on zobiektywizowany w jeszcze większym stopniu niż egzamin na aplikację sędziowską. Argument ten jest także podnoszony przez asystentów prokuratorów.

Piąty argumenty dotyczy równości szans kandydatów na różnych aplikacjach. W piśmie do Rzecznika z 24 lutego 2023 r. stwierdzono, że „w przypadku pierwszej części konkursu kryteria brane pod uwagę przy ww. ocenie są każdorazowo określone w protokole, który jest jawny i podlega udostępnieniu na żądanie kandydata. Każdy z przystępujących do konkursu może również wystąpić z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w postaci kryteriów oceny pracy na danym stanowisku. Przyjęta przez ustawodawcę forma egzaminu ustnego dla kandydatów na aplikację uzupełniającą prokuratorską jest tożsama ze sposobem przeprowadzania drugiej części egzaminu prokuratorskiego i sędziowskiego, polegającego na rozwiązaniu zestawu składającego się z 3 kazusów z każdej dziedziny prawa objętej zakresem przedmiotowym egzaminu". 

Gwarancje te mają jednak wymiar teoretyczny i nie muszą odpowiadać praktyce. Z informacji przekazanych RPO przez asystentów prokuratorów - kandydatów na aplikację prokuratorską uzupełniającą, wynika, że powszechne jest dopytywanie kandydatów. W niektórych wypadkach przybiera to  postać tzw. pytania „koła ratunkowego", a co do innych - pytania pogrążającego kandydata. Na tego typu dopytywanie zezwala § 18 ust. 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 15 lipca 2019 r. w sprawie przeprowadzania konkursu na aplikację uzupełniającą prokuratorską.

Nie jest przekonującym argumentem także to, że egzamin końcowy sędziowski i prokuratorski mają również podobną formę, ponieważ w procedurze naboru na aplikację prokuratorską uzupełniającą występuje element subiektywny, tj. ocena pracy kandydata na stanowisku referendarza sądowego, asystenta sędziego lub asystenta prokuratora, zaś w przypadkach ww. egzaminów końcowych element obiektywny - część pisemna egzaminu. Jak wynika z informacji przekazanych Rzecznikowi przez asystentów prokuratorów, sam egzamin ustny jest oparty na materiale przerobionym na aplikacji, co wydaje się racjonalne.

Trudno zgodzić się również z szóstym argumentem pismie z 24 lutego 2023 r., że nie dochodzi do naruszenia art. 60 Konstytucji ze względu na to, że „odbywanie aplikacji uzupełniającej prokuratorskiej nie stanowi służby publicznej, a polega na uczestnictwie w szkoleniu przygotowawczym, które może prowadzić do podjęcia służby publicznej". 

Prawidłowa i ugruntowane rozumienie art. 60 Konstytucji RP wskazuje bowiem, że jego zakres przedmiotowy nie jest ograniczony jedynie do ostatniej czynności (ostatniego etapu) przed wstąpieniem do służby publicznej, lecz obejmuje cały proces przygotowania do wykonywania zawodu. A Trybunał Konstytucyjny stwierdził wprost, że art. 60 Konstytucji stosuje się do aplikacji uzupełniających sędziowskiej i prokuratorskiej.

Rzecznik dostrzega ważną rolę, jaką asystenci prokuratorów pełnią w funkcjonowaniu wymiaru sprawiedliwości, w szczególności w realizacji prawa do rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. Ich aspiracje do podjęcia służby prokuratorskiej powinny być realizowane zgodnie z zasadą dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach. Bez wątpienia zatem zagadnienie to wymaga podjęcia działań, celem zapewnienia kandydatom na aplikację uzupełniającą prokuratorską równych szans dostępu do kształcenia, na takim poziomie, jaki mają kandydaci na pozostałe aplikacje w KSSiP.

RPO Marcin Wiącek prosi min. Adama Bodnara o przeanalizowanie tych kwestii i ponowne rozważenie interwencji legislacyjnej.

VII.561.2.2023