Uprzejmie informujemy, że w związku z pracami technicznymi, w niedzielę 24 listopada od godziny 14:45 do godziny 17:45 nie będzie dostępny serwis Biuletyn Informacji Publicznej Rzecznika Praw Obywatelskich. Przepraszamy za utrudnienia.
Rzecznik otrzymał do wiadomości pismo MFiPR z 19 września 2023 r. do Komisji Europejskiej - Dyrekcji Generalnej ds. Zatrudnienia, Spraw Społecznych i Włączenia Społecznego ws. uzgodnień pomiędzy MFiPR i Ministerstwem Rodziny i Polityki Społecznej a Komisją Europejską ws. aneksu do wytycznych dotyczących realizacji projektów z udziałem środków Europejskiego Funduszu Społecznego Plus w regionalnych programach na lata 2021-2027.
W piśmie wyrażono zaniepokojenie kierunkiem, w którym mają zmierzać zaproponowane w ramach uzgodnień rozwiązania. Pierwsza z wątpliwości dotyczy finansowania z EFS+ placówek całodobowych, m.in. domów pomocy społecznej i umożliwienie tworzenia w nich mieszkań wspomaganych. Stanowiłoby to zaprzeczenie idei deinstytucjonalizacji systemu wsparcia dla osób z niepełnosprawnościami i starszych.
Druga kwestia to zmiany finansowania opieki wytchnieniowej i uniemożliwienia finansowania z EFS+ tego rodzaju wsparcia prowadzonego przez inne podmioty niż te, które podlegają nadzorowi administracji rządowej (np. NGO-sów czy małych ośrodków pomocy społecznej realizujących wsparcie wytchnieniowe w warunkach domowych). W piśmie wskazano również, że przedstawiciele społeczeństwa obywatelskiego nie zostali zaproszeni do konsultacji.
Konwencja ONZ o prawach osób niepełnosprawnych nakłada na strony obowiązek podjęcia skutecznych i odpowiednich środków w celu umożliwienia osobom z niepełnosprawnościami życia w społeczności lokalnej, a tym samym konieczność przeprowadzenia procesu deinstytucjonalizacji rozumianej jako przejście od opieki instytucjonalnej do wsparcia na poziomie społeczności lokalnych, z poszanowaniem podmiotowości i przyrodzonej godności wszystkich osób, w tym prawa do decydowania o własnym życiu.
W 2018 r. Komitet ONZ ds. Praw Osób z Niepełnosprawnościami rozpatrywał sprawozdanie z realizacji postanowień Konwencji przez Polskę. Wskazał, że w obszarze deinstytucjonalizacji mamy do czynienia z "krytyczną stagnacją". Zalecił, aby Polska przyjęła plany działania na rzecz deinstytucjonalizacji wraz z ramami czasowymi przejścia osób z niepełnosprawnościami do niezależnego życia w społeczności lokalnej i zapewniła odpowiednie finansowanie
Komitet zwrócił również uwagę na potrzebę zapewnienia wydatkowania funduszy UE przeznaczonych na deinstytucjonalizację na rozwiązania zgodne z Konwencją oraz na konieczność monitorowania wydatkowania tych funduszy z rzeczywistym udziałem osób z niepełnosprawnościami lub ich reprezentatywnych organizacji, w celu zapewnienia, że wydatki będą zgodne z ich potrzebami.
Stronami Konwencji są zarówno Polska, jak i UE. Jej postanowienia stanowią integralną część prawnego porządku Unii. Ponieważ umowy międzynarodowe zawierane przez UE mają pierwszeństwo przed instrumentami prawa wtórnego, instrumenty te należy interpretować w sposób zgodny z Konwencją. Jej strony są zobowiązane do przyjęcia wszelkich odpowiednich środków ustawodawczych, administracyjnych i innych w celu wdrożenia praw przez nią uznanych i jednocześnie powstrzymywania się od angażowania się w jakiekolwiek działania lub praktyki, które są z nią niezgodne oraz zapewnienia, że władze i instytucje publiczne będą działały zgodnie z Konwencją.
Zobowiązanie to wyraża się szczególnie w dbałości władz publicznych o prawidłowe wykorzystanie funduszy unijnych. Jednocześnie Komisja zobowiązała się wspierać organy krajowe, regionalne i lokalne w ich staraniach na rzecz deinstytucjonalizacji i niezależnego życia, w tym m.in. za pośrednictwem funduszy objętych zarządzaniem dzielonym na lata 2021-2027 oraz Instrumentu Wsparcia Technicznego.
Obowiązek poszanowania praw osób z niepełnosprawnościami do korzystania ze środków mających zapewnić im samodzielność, integrację społeczną oraz udział w życiu społeczności wyraża też art. 26 Karty Praw Podstawowych.
Celem deinstytucjonalizacji jest stworzenie alternatywy dla opieki instytucjonalnej, nie zaś jej wzmacnianie. Fundusze europejskie nie mogą być przeznaczone na utrzymywanie, jak i rozwijanie istniejących instytucjonalnych form. Stanowiłoby to naruszenie zobowiązań wynikających z art. 19 Konwencji.
RPO Marcin Wiącek zwraca się o wyjaśnienia do ministra Grzegorza Pudy. Pyta zwłaszcza, jakie jest stanowisko strony polskiej w odniesieniu do wprowadzenia do aneksu do wytycznych EFS+ zapisów, które w praktyce umożliwią finansowanie z funduszy unijnych dużych placówek całodobowych, w tym tworzenie mieszkań wspomaganych w tych instytucjach.
Prosi też o odniesienie się do kwestii pozbawienia możliwości finansowania z funduszy UE opieki wytchnieniowej organizowanej przez podmioty, które nie są nadzorowane przez administrację rządową. Pyta również, z jakich powodów nie przeprowadzono konsultacji ewentualnych zmian do wytycznych EFS+ z partnerami społecznymi, w tym z przedstawicielami społeczeństwa obywatelskiego.
W odpowiedzi na pismo (znak sprawy: XI.503.2.2023.AM) dotyczące projektu załącznika nr 2 do Wytycznych dotyczących realizacji projektów z udziałem środków Europejskiego Funduszu Społecznego Plus w regionalnych programach na lata 2021-2027 (dalej Wytyczne EFS+), poniżej przedstawiam stosowne wyjaśnienia opracowane wspólnie z Ministerstwem Rodziny i Polityki Społecznej.
Wdrażanie wsparcia realizowanego z Funduszy Europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027 wiąże się z koniecznością wypełnienia warunków podstawowych. Warunek podstawowy w obszarze włączenia społecznego — 4.4 Krajowe ramy strategiczne polityki na rzecz włączenia społecznego i ograniczenia ubóstwa jako jeden z elementów zawiera konieczność zapewnienia przez państwo członkowskie działań na rzecz przejścia od opieki instytucjonalnej do opieki rodzinnej i środowiskowej. Wypełnieniem tego warunku (zaakceptowanym przez Komisję Europejską) jest Strategia rozwoju usług społecznych, polityka publiczna do roku 2030 - z perspektywą do 2035 r. (Dz. U. 2022, poz. 767).
Aby zrealizować kierunki zaplanowane w ww. Strategii, działalność Ministerstwa Rodziny i Polityki Społecznej skupia się na wdrożeniu m.in. odpowiednich zmian przepisów prawa, a więc praktycznym wdrażaniu deinstytucjonalizacji usług społecznych w Polsce. Z tego powodu, w lipcu 2023 r. Sejm RP przyjął ustawę z dnia 28 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1694). W ramach tej nowelizacji wprowadzone zostały następujące zmiany w systemie pomocy społecznej:
• wprowadzono do realizacji usługi sąsiedzkie,
• wprowadzono możliwość realizacji przez domy pomocy społecznej (DPS) usług pobytu krótkoterminowego,
• dokonano reformy systemu mieszkalnictwa chronionego, wprowadzając w ich miejsce mieszkania treningowe i wspomagane,
• wdrożono rozwiązania legislacyjne mające na celu ułatwienie procesu usamodzielniania mieszkańców domów pomocy społecznej.
W toku prowadzenia prac legislacyjnych przeprowadzone zostały pełne konsultacje ww. zmian, w tym konsultacje z podmiotami społeczeństwa obywatelskiego.
Zmiana Wytycznych EFS+ jest naturalną konsekwencją ww. zmian ustawy, poprzez dostosowanie regulacji dotyczących wdrażania EFS+ w Polsce do obowiązującego porządku prawnego. W związku z możliwością realizacji przez DPS usług wsparcia krótkoterminowego należało także dookreślić przepisy Wytycznych dotyczące tzw. otwierania się placówek na usługi świadczone w społeczności lokalnej.
Umowa Partnerstwa dla Realizacji Polityki Spójności 2021-2027 w Polsce, czyli uzgodniona z Komisją Europejską strategia wykorzystania Funduszy Europejskich, wskazuje, że „W ramach EFRR inwestycje infrastrukturalne w placówki świadczące całodobową opiekę długoterminową (całodobowe usługi opiekuńcze) w instytucjonalnych formach są niedozwolone. Aby umożliwić przejście od opieki zinstytucjonalizowanej do środowiskowej, placówki te będą mogły być beneficjentem EFS+ na inwestycje stricte pozainfrastrukturalne, mające na celu deinstytucjonalizację usług. Zarządzający tymi instytucjami będą mogli korzystać z EFS+ na rozwój nierezydencjalnych i nieizolowanych form wsparcia dziennego, środowiskowego, wsparcia wytchnieniowego, wspomagania w domu oraz tworzenie partnerstw z innymi dostawcami usług w celu deinstytucjonalizacji”.
Na mocy zmienionych przepisów prawa oraz obowiązków wynikających z Umowy Partnerstwa, Ministerstwo Funduszy i Polityki Regionalnej wraz z Ministerstwem Rodziny i Polityki Społecznej przygotowało załącznik do Wytycznych EFS+ precyzujący zasady wsparcia w tym obszarze. Zawarto w nim rozwiązania zabezpieczające odpowiednie wydatkowanie środków unijnych, tak aby realizacja wsparcia w zakresie otwierania się placówki, nie wzmacniała jednocześnie jej potencjału instytucjonalnego. Aby mieć pewność, że zaproponowane rozwiązania są zgodne z zapisami Umowy Partnerstwa, MFiPR w pierwszej kolejności musiało pozyskać opinię Komisji Europejskiej jako strony tego dokumentu. Dlatego też załącznik został przekazany do Komisarza ds. Miejsc Pracy i Praw Socjalnych, Pana Nicolasa Schmita z prośbą o ewentualne uwagi lub akceptację dokumentu. Komisja Europejska nie zgłosiła do niego żadnych zastrzeżeń.
Nowelizacja Wytycznych wydawanych przez MFiPR realizowana jest zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 28 kwietnia 2022 r. o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027 (Dz. U. 1079). Zapisy tego aktu prawnego określają m.in. zasady opiniowania Wytycznych. Obecnie trwa dopiero proces konsultacji zewnętrznych dokumentu, który uwzględnia m.in. ww. zmiany wynikające z nowelizacji ustawy o pomocy społecznej oraz dodania omawianego załącznika. Uwagi do projektu zmienionych Wytycznych mogą zgłaszać wszystkie zainteresowane podmioty, jak też osoby fizyczne. Wytyczne zostały również przekazane w tym trybie do opinii Pana Rzecznika.
Odnosząc się natomiast do kwestii lokalizacji mieszkań treningowych, wspomaganych lub innych mieszkań z usługami/ze wsparciem, uprzejmie informuję, że zasada ta w Wytycznych EFS+ nie uległa zmianie. Zgodnie z zapisami projektu nowelizacji (podrozdział 4.3. Zasady dotyczące usług społecznych, Sekcja 4.3.3. Usługi w mieszkaniach, pkt 4) „mieszkania treningowe, mieszkania wspomagane oraz mieszkania z usługami/ze wsparciem nie mogą być zlokalizowane na nieruchomości, na której znajduje się placówka opieki instytucjonalnej, rozumiana zgodnie z definicją zawartą w wykazie pojęć”. Zgodnie natomiast z definicją opieki instytucjonalnej, przykładem placówki realizującej taki rodzaj opieki jest DPS. Tym samym tworzenie mieszkań wspomaganych, treningowych lub innych mieszkań z usługami/ze wsparciem na terenie DPS nie jest możliwe zgodnie z obowiązującymi zapisami Wytycznych, jak też nie będzie możliwe zgodnie z zapisami projektu zmian tego dokumentu. Co więcej na skutek apeli partnerów społecznych, zaproponowano zmianę zapisów ograniczających maksymalną możliwą liczbę mieszkań zlokalizowanych w jednym budynku.
Nie ograniczono także możliwości organizacji opieki wytchnieniowej przez podmioty, które nie są nadzorowane przez administrację rządową. Aby zapewnić, że opieka ta realizowana jest w odpowiednich standardach, do projektu nowelizacji Wytycznych EFS+ dodano następujący zapis: „Opieka wytchnieniowa w placówkach innych niż DPS może być realizowana w placówkach, w których liczba miejsc całodobowego pobytu jest nie większa niż 8. IZ RP (Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem) może umożliwić świadczenie takiej opieki również w większych placówkach pod warunkiem, że IZ RP w porozumieniu z właściwym ROPS określi minimalne standardy świadczenia takich usług”.
Podsumowując, zgodnie z powyższymi wyjaśnieniami, nowelizacja Wytycznych EFS+ nie spowoduje możliwości wsparcia instytucjonalnych form opieki, a wzmocni deinstytucjonalizację poprzez ograniczenie liczby miejsc w instytucjach, a przede wszystkim rozwój usług świadczonych w społeczności lokalnej. Zachęcam Pana Rzecznika do zapoznania się z treścią projektu zmian Wytycznych EFS+, którą przekazaliśmy do zaopiniowania 31 października br. (znak sprawy: znak sprawy: DZF-VI.6810.25.2023.IS).
Przekazuję również link do portalu Fundusze Europejskie, na którym został zamieszczony omawiany dokument: https://www.funduszeeuropejskie.gov.pl/strony/o-funduszach/dokumenty/nowelizacja-wytycznych-dotyczacych-realizacji-projektow-z-udzialem-srodkow-europejskiego-funduszu-spolecznego-plus-w-regionalnych-programach-na-lata-20212027,
Po odpowiedzi resortu RPO zwraca uwagę na kwestie wymagające głębszego namysłu w związku z ochroną praw osób z niepełnosprawnościami i zobowiązaniami międzynarodowymi RP ws. dążenia do deinstytucjonalizacji.
Niepodjęcie przez Polskę zdecydowanych działań na rzecz deinstytucjonalizacji Komitet ONZ ds. Praw Osób z Niepełnosprawnościami określił jako „krytyczną stagnację", a alokowanie funduszy UE na wsparcie instytucji ocenił jako naruszenie art. 19 Konwencji. Wydaje się zatem, że inwestowanie - w jakiejkolwiek formie - w istniejące instytucje stanowi barierę we właściwej implementacji art. 19 Konwencji.
Tymczasem w odpowiedzi wskazano, że do Wytycznych EFS+ dodano następujące postanowienie: „Opieka wytchnieniowa w placówkach innych niż DPS może być realizowana w placówkach, w których liczba miejsc całodobowego pobytu jest nie większa niż 8. IZ RP (Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem) może umożliwić świadczenie takiej opieki również w większych placówkach pod warunkiem, że IZ RP w porozumieniu z właściwym ROPS określi minimalne standardy świadczenia takich usług". Tak sformułowane postanowienie dopuszcza możliwość świadczenia opieki wytchnieniowej w instytucji, w związku z czym stanowi przejaw instytucjonalizacji.
Wydaje się, że możliwość stosowania innego standardu w porozumieniu z Regionalnym Ośrodkiem Polityki Społecznej rodzi poważne ryzyko naruszenia Konwencji. Nie wskazano również w oparciu o jakie kryteria tego rodzaju standard miałby zostać stworzony i czy będzie podlegał jakiejkolwiek kontroli.
Usługi w placówce opiekuńczo-pobytowej, w tym także usługi o charakterze opieki wytchnieniowej wciąż są usługami instytucjonalnymi i jako takie powinny być jednoznacznie definiowane w ramach Wytycznych EFS+. Dokument ten powinien jasno wskazywać, że usługami świadczonymi w społeczności lokalnej są usługi realizowane poza placówką wieloosobowego całodobowego pobytu i opieki lub poza innym miejscem, które spełnia kryteria opieki instytucjonalnej.
Projekt nowelizacji Wytycznych EFS+6 wskazuje, że usługi świadczone w społeczności lokalnej w postaci mieszkań z usługami/wsparciem obejmują te mieszkania, w których liczba miejsc jest nie większa niż 3. Należy zauważyć, że zespół mieszkań może mieć dodatkową przestrzeń wspólną, jednak zachowanie standardu Konwencji wymaga, aby mieszkania miały charakter indywidualny, a osoby w nich zamieszkujące posiadały do nich tytuł prawny.
Nieproporcjonalna liczba osób z niepełnosprawnościami w tym samym środowisku stanowi jeden z elementów definiujących instytucję, a zastępowanie dużych instytucji mniejszymi stanowi praktykę naruszającą art. 19 Konwencji. Małe domy grupowe, niezależnie od tego, ilu mają mieszkańców, mogą być postrzegane jako rodzaj wsparcia o charakterze segregacyjnym.
Instytucje opiekuńcze mogą oferować osobom z niepełnosprawnościami pewien stopień wyboru i kontroli. Wybory te ograniczają się jednak do określonych dziedzin życia i nie zmieniają segregującego charakteru tych instytucji. A mieszkania wspomagane i treningowe mają atrybuty typowe dla domów grupowych, których tworzenie jest niezgodne z art. 5 i 19 Konwencji. Odwołanie w Wytycznych EFS+ do przepisów ustawy o pomocy społecznej nie może być zatem rozumiane samo przez się jako spełnienie wymogów Konwencji.
- W świetle tych wątpliwości pozwolę sobie nie podzielić wniosku, jakoby nowelizacja Wytycznych EFS+ miała nie umożliwiać wsparcia instytucjonalnych form opieki – pisze Marcin Wiącek. Podtrzymuje również stanowisko, że środki publiczne, w tym z UE, powinny być przeznaczone na tworzenie i utrzymanie istniejących form wsparcia społecznego w środowisku lokalnym, nie zaś na wspieranie - choćby pośrednio - istniejących instytucji.
RPO prosi minister o odniesienie się do tych kwestii.
W odpowiedzi na pismo z 8 grudnia 2023 r. (znak sprawy: XI.503.2.2023.AM) przekazujące wątpliwości dotyczące zgodności Wytycznych dotyczących realizacji projektów z udziałem środków Europejskiego Funduszu Społecznego Plus w regionalnych programach na lata 2021 - 2027 (Wytyczne EFS+) z postanowieniami Karty Praw Podstawowych (KPP) oraz Konwencji o Prawach Osób Niepełnosprawnych (KPON lub Konwencja), bardzo dziękuję za zwrócenie uwagi na wskazane kwestie. Są one kluczowe z punktu widzenia realizacji celów stawianych sobie przez mój resort i samorządy województw z wykorzystaniem środków europejskich.
W Pana piśmie podniesione zostały dwie zasadnicze kwestie - wsparcie osób w mieszkaniach oraz otwieranie się placówek świadczących całodobową opiekę instytucjonalną. Odniosę się do tych kwestii poniżej.
Ministerstwo Funduszy i Polityki Regionalnej, jako Instytucja Koordynująca wdrażanie Funduszy Europejskich w Polsce, wspiera proces deinstytucjonalizacji od lat, w tym w szczególności poprzez stymulowanie zwiększenia podaży usług społecznych świadczonych w społeczności lokalnej z wykorzystaniem środków EFS. Doświadczenia w programowaniu i realizacji wsparcia w tym zakresie, ale też doświadczenia innych państw pokazują jednak, że deinstytucjonalizacja jest na tyle trudnym i wrażliwym na błędy procesem, że powinna być wdrażana w sposób ewolucyjny, z uwzględnieniem dostępnych zasobów i możliwości. Fundusze Europejskie wdrażają zasady i idee określone w KPP oraz KPON, jednak mając na uwadze cel i środki jakimi obecnie dysponujemy, staramy się wdrażać deinstytucjonalizację z należytą rozwagą.
Zgodnie z wytycznymi MFIPR z poprzedniej perspektywy finansowej na lata 2014-2020, tj. Wytycznymi w zakresie realizacji przedsięwzięć w obszarze włączenia społecznego i zwalczania ubóstwa z wykorzystaniem środków Europejskiego Funduszu Społecznego i Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego na lata 2014-2020, jak też Wytycznymi EFS+ w pierwszej wersji (obowiązującej od 3 kwietnia do 7 grudnia br.), mieszkania chronione i wspomagane tworzone i wspierane ze środków EFS+ mogły być maksymalnie 7-osobowe. W duchu stopniowego wdrażania postanowień Konwencji, a także przykładów dobrych praktyk realizowanych w zakresie wsparcia o charakterze mieszkaniowym dla różnych grup osób, ograniczyliśmy nowelizacją Wytycznych maksymalną liczbę miejsc w mieszkaniach do 3. Ta zmiana spotkała się z uznaniem części środowiska, a w konsultacjach Wytycznych EFS+ zaledwie jedna organizacja zgłosiła, że mieszkania te powinny być jednoosobowe. Z drugiej strony natomiast pojawiły się stanowiska postulujące powrót do 7-osobowego limitu ze względu na niską dostępność infrastruktury mieszkaniowej.
W poprzedniej perspektywie finansowej ze środków EFS utworzono ponad 1,3 tys. miejsc w mieszkaniach wspomaganych i chronionych, z których skorzystało przez kilka ostatnich lat ponad 6 tysięcy osób. To wsparcie dało tak dużej liczbie osób realną alternatywę dla pobytu w instytucji, ale przede wszystkim możliwość niezależnego życia. Projekty EFS+ skupiają się na rozwoju usług w miejscu zamieszkania odbiorców wsparcia oraz w przypadku braku takiej możliwości, na budowaniu alternatyw do placówek świadczących opiekę instytucjonalną.
Celem Funduszy Europejskich jest zwiększenie podaży usług społecznych, a żeby zwiększyć dostęp do mieszkań wspomaganych i treningowych, czy też innych mieszkań z usługami lub wsparciem, konieczne jest korzystanie m.in. z istniejącej infrastruktury. W Polsce wg danych Głównego Urzędu Statystycznego jest ok. 1,8 mln pustostanów, które mogłyby być przy pomocy środków unijnych wykorzystane na ten cel. Inwestycje w tego typu wsparcie są jednak bardzo kosztochłonne, dlatego ograniczenie liczby osób w mieszkaniach do 1 sprawiłoby, że o 2/3 zmniejszy się liczba osób, które będą mogły skorzystać z tego wsparcia. Nie bez znaczenia jest też na pewno fakt, iż niespełna 570 tys. pustostanów znajduje się na obszarach wiejskich, co w związku z charakterystyką budownictwa na tych obszarach może oznaczać, że są to domy o dość dużej powierzchni, których utrzymanie jest drogie i trudne dla organizacji wspierających, ale też samych korzystających ze wsparcia.
Analogiczne wnioski dotyczą sytuacji wynajmu przez beneficjentów mieszkań na rynku. Aktualne ceny najmu mieszkań, to na tyle duży koszt, że większość organizacji oferujących wsparcie będzie miała wątpliwości, czy je realizować, z uwagi na fakt, iż konieczne będzie zapewnienie wysokiego finansowania po zakończeniu realizacji projektu (tak by te mieszkania utrzymać). Nie możemy zakładać wysokiej partycypacji w kosztach osób korzystających z tych mieszkań, gdyż są to grupy zagrożone ubóstwem. Nie bez znaczenia jest także fakt, że w większych miastach Polski brakuje mieszkań na wynajem.
Co ważne, tzw. domy grupowe, o których mowa w Pana piśmie nie zostały zdefiniowane w Komentarzu generalnym Komitetu ds. Praw Osób z Niepełnosprawnościami nr 5 dotyczącym niezależnego życia i bycia częścią społeczności, Uwagach Końcowych Komitetu ONZ ds. Praw Osób z Niepełnosprawnościami do sprawozdania Polski z wdrażania Konwencji, ani też w Wytycznych ONZ dot. deinstytucjonalizacji, w tym w sytuacjach kryzysowych. Komentarz generalny mówi natomiast, że ani wielkich instytucji, z ponad setką mieszkańców, ani mniejszych domów zamieszkanych przez grupę od 5 do 8 osób, ani nawet pojedynczych domów nie można nazwać rozwiązaniami gwarantującymi niezależne życie w wypadku gdy posiadają one inne cechy instytucji czy procesu instytucjonalizacji. Wskazane dokumenty były przedmiotem analizy MFIPR przed podjęciem decyzji odnośnie zakresu nowelizacji Wytycznych EFS+.
Z tego powodu w Wytycznych EFS+ stosowane są zapisy mające na celu zagwarantowanie, że osoba korzystająca ze wsparcia będzie traktowana w sposób podmiotowy, niedyskryminujący, włączający, a rozwiązania zaoferowane w projektach będą przyczyniały się do prowadzenia przez nią niezależnego życia, w tym dokonywania wyborów na równi z innymi osobami.
W zastosowanej w Wytycznych definicji usług świadczonych w społeczności lokalnej wskazujemy, że są to usługi społeczne lub zdrowotne umożliwiające osobom niezależne życie w środowisku lokalnym, a dzieciom życie w rodzinie lub rodzinnej pieczy zastępczej. Usługi te zapobiegają odizolowaniu osób od rodziny lub społeczności lokalnej oraz umożliwiają podtrzymywanie więzi rodzinnych i sąsiedzkich. Są to usługi świadczone w sposób:
a) zindywidualizowany (dostosowany do potrzeb i możliwości danej osoby);
b) umożliwiający odbiorcom tych usług kontrolę nad swoim życiem i nad decyzjami, które ich dotyczą (w zakresie wsparcia dzieci uwzględnianie ich zdania);
c) zapewniający, że odbiorcy usług nie są odizolowani od ogółu społeczności lub nie są zmuszeni do mieszkania razem;
d) gwarantujący, że wymagania organizacyjne nie mają pierwszeństwa przed indywidualnymi potrzebami osoby z niej korzystającej.
Warunki, o których mowa w lit. a-d, muszą być spełnione łącznie.
Niezależne życie jest zdefiniowane w Wytycznych EFS+ jako „prawo do życia w społeczeństwie dla osób potrzebujących wsparcia w codziennym funkcjonowaniu lub osób z niepełnosprawnościami na równych prawach z innymi osobami. Oznacza możliwość sprawowania kontroli nad swoim życiem i podejmowania decyzji, które dotyczą ich życia, w szczególności w zakresie miejsca zamieszkania, współmieszkańców oraz sposobu organizacji życia.
Niezależne życie nie oznacza samodzielności, ale swobodę dokonywania wyborów i sprawowania kontroli nad swoim życiem. Niezależne życie możliwe jest przy zapewnieniu warunków mieszkaniowych, szerokiego zakresu usług społecznych i zdrowotnych świadczonych w społeczności lokalnej”.
Co więcej, Wytyczne EFS+ (Podrozdział 4.3. Zasady dotyczące usług społecznych, pkt 3), wskazują, że „wsparcie oferowane w projektach jest dostosowane do indywidualnych potrzeb, potencjału i osobistych preferencji odbiorców tych usług (zwłaszcza w przypadku osób potrzebujących wsparcia w codziennym funkcjonowaniu i osób z niepełnosprawnościami)”.
Celem powyższych zapisów jest zagwarantowanie, że realizowane wsparcie nie będzie miało żadnych cech instytucjonalnej pomocy, ale przede wszystkim zapewnienie podmiotowości odbiorców wsparcia, możliwości podejmowania przez nich wszystkich decyzji dotyczących realizowanej pomocy, a więc kontroli nad swoim życiem.
W odniesieniu do kwestii zapewnienia braku izolacji i segregacji społecznej, w Wytycznych EFS+ (Sekcja 4.3.3. Usługi w mieszkaniach, pkt 5) wprowadzono rozwiązanie, którego celem jest zapobieganie nieproporcjonalnej liczbie osób z niepełnosprawnościami w tym samym środowisku. Zapis ten wskazuje, że „w przypadku nieruchomości, w której znajduje się do 8 lokali włącznie, mieszkania treningowe, wspomagane lub mieszkania z usługami/ze wsparciem mogą stanowić 50% lokali. W nieruchomości o większej liczbie lokali, maksymalna liczba takich mieszkań wynosi 4 i 25% nadwyżki liczby lokali powyżej 4. W przypadku mieszkań, w których przebywa jedna osoba, mieszkania te mogą stanowić 100% lokali w przypadku nieruchomości, w której znajduje się do 8 lokali włącznie, a w przypadku większych nieruchomości — odpowiednio 25% nadwyżki liczby lokali powyżej 8”.
Niemniej, aby jeszcze bardziej wzmocnić te kwestie, zobowiązuję się do że przygotowania komentarza do Wytycznych EFS+ wskazującego na konieczność dołożenia najwyższej staranności, aby spełnione zostały wszystkie określone wyżej zasady. Doprecyzowane zostanie m.in., że każda realizowana forma wsparcia powinna wynikać z indywidualnych potrzeb i odbywać się za zgodą osoby korzystającej ze wsparcia, w tym także, że żadna z usług nie może być traktowana jako obligatoryjna. Podkreślimy także fakt, iż każda osoba korzystająca z usług ma prawo poprosić o zmianę osoby świadczącej daną usługę oraz złożyć skargę na jakość świadczonych usług.
Zgodnie z zapisami Umowy Partnerstwa dla realizacji Polityki Spójności 2021¬2027 w Polsce, w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, „(..^inwestycje infrastrukturalne w placówki świadczące całodobową opiekę długoterminową (całodobowe usługi opiekuńcze) w instytucjonalnych formach są niedozwolone. Aby umożliwić przejście od opieki zinstytucjonalizowanej do środowiskowej, placówki te będą mogły być beneficjentem EFS+ na inwestycje stricte pozainfrastrukturalne, mające na celu deinstytucjonalizację usług. Zarządzający tymi instytucjami będą mogli korzystać z EFS+ na rozwój nierezydencjalnych i nieizolowanych form wsparcia dziennego, środowiskowego, wsparcia wytchnieniowego, wspomagania w domu oraz tworzenie partnerstw z innymi dostawcami usług w celu deinstytucjonalizacji. Wsparcie to musi zapewniać odbiorcom możliwość niezależnego życia i włączenia społecznego zgodnie z artykułem 19 Konwencji o Prawach Osób Niepełnosprawnych, Komentarzem ogólnym nr 5 do tej Konwencji i Uwagami Podsumowującymi Komitetu do spraw Praw Osób Niepełnosprawnych ONZ. Rozwijanie usług środowiskowych realizowanych przez personel całodobowych placówek opiekuńczych musi wynikać z lokalnej analizy potrzeb, a także nie może wzmacniać usług opieki prowadzonych w formie instytucjonalnej".
Na mocy zmienionych przepisów prawa oraz obowiązków wynikających z Umowy Partnerstwa, MFiPR wraz z Ministerstwem Rodziny i Polityki Społecznej przygotowało załącznik do Wytycznych EFS+ (załącznik nr 2) precyzujący zasady wsparcia w tym obszarze. Zawarto w nim rozwiązania zabezpieczające odpowiednie wydatkowanie środków unijnych, tak aby realizacja wsparcia w zakresie otwierania się placówki, nie wzmacniała jednocześnie jej potencjału instytucjonalnego. Aby mieć pewność, że zaproponowane rozwiązania są zgodne z zapisami Umowy Partnerstwa, MFiPR pozyskało opinię Komisji Europejskiej jako strony tego dokumentu.
Załącznik został przekazany do Komisarza ds. Miejsc Pracy i Praw Socjalnych, Pana Nicolasa Schmita z prośbą o ewentualne uwagi lub akceptację dokumentu. Komisja Europejska nie zgłosiła do niego żadnych zastrzeżeń.
Odnosząc się natomiast do kwestii opieki wytchnieniowej, zgodnie z uwagami zgłoszonymi w konsultacjach Wytycznych EFS+, zmieniono zapis wskazujący, że opieka wytchnieniowa całodobowa świadczona w większej niż 8-osobowa placówce, w formie krótkoterminowego pobytu (do 60 dni w roku kalendarzowym) jest opieką w społeczności lokalnej. Niemniej jednak jako wyjątek wskazaliśmy, że taka forma wsparcia jest możliwa, gdy będzie realizowana krótkoterminowo, zgodnie z załącznikiem nr 2 w przypadku gdy dotyczy to domów pomocy społecznej (DPS) lub na analogicznych warunkach określonych przez odpowiedni Regionalny Ośrodek Polityki Społecznej (ROPS), w przypadku gdy dotyczy to innych placówek.
Brak ograniczania realizacji wsparcia dla podmiotów innych niż działające na zlecenie wojewody, czyli m.in. DPS, był jednym z Pana postulatów wyrażonych w pierwszym piśmie w sprawie (pismo z 11 października br.). Potwierdzam, że MFiPR nie miało takich intencji, dlatego Wytyczne EFS+ nie ograniczają możliwości świadczenia usług do określonych rodzajów podmiotów. Załącznik nr 2 do Wytycznych dotyczy otwierania się DPS i jak wskazałam wyżej, został przygotowany na mocy zapisów znowelizowanej ustawy o pomocy społecznej (zapisy ustawy w tym zakresie nie odnoszą się do innych placówek). Aby zasady dotyczące otwierania się placówek opieki całodobowej, w tym świadczenia krótkoterminowej opieki wytchnieniowej były możliwe do realizacji także przez inne niż DPS podmioty, a przy tym by zapewniony został odpowiedni standard świadczonych usług oraz by realizowane wsparcie nie wzmacniało potencjału instytucji, zawarto w Wytycznych EFS+ rozwiązanie, które to umożliwia.
W projektach dotyczących otwierania się DPS stosowane są zasady określone w załączniku nr 2 do Wytycznych EFS+, a w przypadku innych niż DPS placówek świadczących opiekę instytucjonalną, analogiczne zasady określone przez Instytucję Zarządzającą (szczegółowy zapis niżej). Jest to także istotne ze względu na fakt, iż nie każda z grup wymagających wsparcia może korzystać z usług opieki wytchnieniowej krótkoterminowej w DPS.
W treści Wytycznych EFS+ (Podrozdział 4.3. Zasady dotyczące usług społecznych, pkt 7) wskazaliśmy ogólne zasady, w tym zasady zapewniające odbiorcom wsparcia niezależne życie. Ten punkt w Wytycznych mówi, że „Instytucja Zarządzająca programem regionalnym może umożliwić placówkom świadczącym opiekę instytucjonalną sfinansowanie działań pozwalających na rozszerzenie oferty o prowadzenie usług świadczonych w społeczności lokalnej, w takim zakresie w jakim przyczyni się to do zwiększenia liczby miejsc świadczenia usług w społeczności lokalnej oraz liczby osób objętych usługami świadczonymi w społeczności lokalnej. Wsparcie to jest realizowane zgodnie z poniższymi zasadami ogólnymi:
a) działania polegające na rozwijaniu i utrzymaniu usług opieki prowadzonych w formie instytucjonalnej długoterminowej nie mogą otrzymać wsparcia z EFS+;
b) działania mające na celu otwieranie się instytucji opieki całodobowej muszą być uzasadnione wskazaniami zawartymi w odpowiednim dla danego województwa Regionalnym Planie Rozwoju Usług Społecznych
i Deinstytucjonalizacji oraz analizą potrzeb lokalnych w zakresie rozwoju usług świadczonych w społeczności lokalnej zawartą w planie rozwoju usług społecznych/planie deinstytucjonalizacji usług społecznych danego samorządu;
c) włączenie instytucji opieki całodobowej do realizacji usług świadczonych w społeczności lokalnej oraz opieki wytchnieniowej w formie krótkookresowego pobytu musi zapewniać odbiorcom tych usług możliwość niezależnego życia i włączenia społecznego zgodnie z art. 19 KPON, Komentarzem ogólnym nr 5 do tej Konwencji i Uwagami Podsumowującymi Komitetu do spraw Praw Osób Niepełnosprawnych ONZ;
d) w projektach dotyczących otwierania się DPS stosowane są zasady określone w załączniku nr 2 do wytycznych, a w przypadku innych niż DPS placówek świadczących opiekę instytucjonalną, warunki te określa IZ RP we współpracy z właściwym ROPS (jako minimum bazując na zasadach wskazanych w załączniku nr 2 do wytycznych)''.
W załączniku nr 2 do Wytycznych EFS+ określiliśmy natomiast bardzo szczegółowe warunki finansowania wsparcia, w tym w szczególności zasady zapewniające, że żadne środki finansowe w projekcie nie będą wzmacniały potencjału instytucji. Zapisy załącznika wskazują m.in., że:
• W zakresie działań mających na celu otwieranie się placówek (w tym cross-financingu) nie jest możliwe finansowanie kosztów związanych
z budową, adaptacją i remontem budynków i pomieszczeń w budynkach, w których jest prowadzona długoterminowa opieka całodobowa.
• Wszelkie wydatki ponoszone w projektach nie mogą wzmacniać potencjału instytucji opieki całodobowej.
• Wydatki ponoszone w ramach cross-financingu są możliwe do rozliczenia wyłącznie w części bezpośrednio związanej z tworzeniem miejsc świadczenia usług poza infrastrukturą placówki świadczącej opiekę instytucjonalną (nie mogą dotyczyć budynku, w którym jest prowadzona długoterminowa instytucjonalna opieka całodobowa). Utworzenie miejsc świadczenia usług finansowane w ramach cross-financingu objęte jest 5- letnim okresem trwałości.
• W przypadku realizacji projektu polegającego na udostępnieniu zasobów instytucjonalnych na rzecz usług świadczonych w środowisku zamieszkania niedozwolone jest finansowanie kosztów zakupu wyposażenia na potrzeby placówki świadczącej opiekę instytucjonalną. Możliwy jest zakup wyposażenia wyłącznie w celu świadczenia usług w formie zdeinstytucjonalizowanej/ środowiskowej na rzecz osób niezamieszkujących w instytucji. Wyposażenie nie może być użytkowane w budynkach, w których są realizowane usługi opieki instytucjonalnej długoterminowej oraz przez mieszkańców korzystających z tej opieki.
• Koszty związane z angażowaniem personelu mogą być kwalifikowalne wyłącznie w zakresie świadczenia usług w społeczności lokalnej lub realizacji opieki wytchnieniowej w formie krótkookresowego pobytu. Zatem dopuszczalne jest zatrudnianie nowych realizatorów usług
w ramach umowy o pracę lub delegowanie osób wykonujących dotychczas pracę na rzecz usług opieki instytucjonalnej do pracy w społeczności lokalnej, jednak w przypadku delegowania w części etatu - wymagana jest szczegółowa ewidencja czasu pracy.
• Dopuszczalne jest rozliczanie w ramach kosztów bezpośrednich projektu kosztów mediów oraz kosztów niezbędnych do prowadzenia zajęć (np. środków czystości), w ramach wykorzystania pomieszczeń terapeutycznych, pomieszczeń służących rehabilitacji, wraz z niezbędnym wyposażeniem do realizacji zajęć terapeutycznych dla osób niezamieszkujących w DPS. Konieczne jest jednak wskazanie przez beneficjenta szczegółowej metodyki proporcjonalnego rozliczania kosztów.
Należy też zwrócić uwagę, że opieka wytchnieniowa nie jest wsparciem ukierunkowanym na osobę z niepełnosprawnością lub inną osobę potrzebującą wsparcia w codziennym funkcjonowaniu, a na osobę sprawującą nad tą osobą stałą opiekę rodzinną bądź nieformalną. Zatem celem działań powinno być profesjonalne zabezpieczenie potrzeb osoby wymagającej wsparcia z możliwością dokonania wyboru sposobu realizowania opieki przez jej odbiorców. Należy też zauważyć, że Wytyczne EFS+ dopuszczają w zakresie opieki całodobowej świadczonej w placówkach instytucjonalnych jedynie opiekę wytchnieniową, czyli opiekę krótkoterminową (maksymalnie do 60 dni w roku) będącą odciążeniem dla opiekunów faktycznych. Dzięki takim rodzajom wsparcia osoba korzystająca z opieki może na co dzień pozostawać w swoim środowisku, co jest celem realizacji tych działań.
W tym miejscu pragnę podkreślić rolę Regionalnych Ośrodków Polityki Społecznej (ROPS) w zapewnieniu standardów realizacji wsparcia w placówkach innych niż DPS. Decyzję o takim działaniu podejmuje wówczas Instytucja Zarządzająca na poziomie regionalnym jako instytucja odpowiedzialna za realizację wsparcia wynikającego z zapisów danego programu regionalnego.
W odniesieniu natomiast do określania tych standardów we współpracy z odpowiednim ROPS, należy zauważyć, że zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, zadania pomocy społecznej w województwach wykonują jednostki organizacyjne - ROPS. Posiadają więc one odpowiednie doświadczenie. ROPS są także jednostkami planującymi politykę społeczną w regionie w zakresie deinstytucjonalizacji usług społecznych (Regionalne plany deinstytucjonalizacji i rozwoju usług społecznych).
W programie krajowym Fundusze Europejskie dla Rozwoju Społecznego 2021¬2027 realizowanych jest 16 projektów koordynacyjnych ROPS. Celem tych projektów jest zapewnienie lepszego przepływu informacji i koordynacji działań między podmiotami zaangażowanymi we wdrażanie wsparcia z zakresu włączenia społecznego (usług społecznych, ekonomii społecznej, integracji społecznej, w tym integracji cudzoziemców). Realizacja projektów stworzy platformę działań ROPS, która przyczyni się do większej standaryzacji wsparcia między regionami, zwiększenia aktywności ROPS, ale przede wszystkim wzmocnienia procesu deinstytucjonalizacji, gdyż znaczna część działań zaplanowanych w tych projektach będzie się do niej przyczyniała. We wszystkich projektach został zaplanowany wskaźnik dotyczący opracowania przez jednostki samorządu terytorialnego lokalnych lub regionalnych planów deinstytucjonalizacji usług społecznych. Zakłada się, że dzięki tym działaniom minimum 50% jednostek samorządu terytorialnego będzie realizowała ww. plany deinstytucjonalizacji.
Zadania zaplanowane w projektach obejmą m.in. diagnozowanie i monitorowanie sytuacji regionalnej, planowanie interwencji, analizę potrzeb szkoleniowych kadr, wsparcie gmin we wdrażaniu deinstytucjonalizacji, tworzeniu Centrów Usług Społecznych, czy działania na rzecz rozwoju zaangażowania JST w obszarze ekonomii społecznej. Każdy ROPS będzie miał również możliwość wdrażania własnych koncepcji lub rozłożenia akcentów w sposób odpowiadający na potrzeby regionalne w zakresie włączenia społecznego.
Aby zapewnić, że również to wsparcie umożliwia jego odbiorcom podmiotowe traktowanie, decyzyjność i niezależne życie, w komentarzu do Wytycznych, który zobowiązuję się wystosować, podkreślona zostanie konieczność należytego dopilnowania tych kwestii przez instytucje zarządzające.
Podsumowując, pragnę zapewnić, że zapisy Wytycznych EFS+ są tworzone, mając na uwadze idee, kierunki i zasady określone w KPON oraz KPP, dlatego liczę, że przekazane wyjaśnienia oraz zobowiązanie do przygotowania komentarza do wytycznych będą wystarczające dla zapewnienia zasad i przesłanek wskazanych w piśmie Pana Rzecznika.
RPO dziękuje Pani Minister za obszerne informacje i wyjaśnienia, z których wynika wspólna troska o przestrzeganie postanowień Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych oraz horyzontalnego kryterium niedyskryminacji.
Na przestrzeni lat osobom z niepełnosprawnościami odmawiano możliwości dokonywania wyborów oraz sprawowania kontroli nad własnym życiem. Do dziś powszechnie uważa się, że osoby te nie są w stanie żyć samodzielnie wśród innych ludzi. Realne wsparcie bywa dla nich nieosiągalne lub uzależnione od życia w instytucjach pomocowych. Prowadzi to do przypadków porzucenia, uzależnienia od członków rodziny, instytucjonalizacji opieki, izolacji lub segregacji tych osób. Zaniechania te bywają usprawiedliwiane przez stereotypy, jakoby osoba z niepełnosprawnością jest raczej przedmiotem opieki, niż podmiotem praw i obowiązków.
Tymczasem niezależne życie i włączanie w społeczność lokalną to pojęcia nierozerwalnie związane z podstawową zasadą dotyczącą praw człowieka, która mówi, że wszyscy ludzie rodzą się mając jednakową godność i jednakowe prawa, a życie każdego człowieka ma jednakową wartość. Prawo to odnosi się do wszystkich osób z niepełnosprawnościami, niezależnie od wymaganego wsparcia, wieku, rodzaju dysfunkcji, płci, dochodów, czy też innych odpowiednich kryteriów. Deinstytucjonalizacja oznacza zatem proces przejścia od opieki instytucjonalnej do wsparcia na poziomie społeczności lokalnych, z poszanowaniem podmiotowości i przyrodzonej godności wszystkich osób, w tym prawa do decydowania o własnym życiu.
RPO cieszy się, że problem deinstytucjonalizacji stał się przedmiotem dogłębnej analizy resortu w zakresie możliwości jej przeprowadzenia w kontekście warunków społeczno-ekonomicznych, w jakich osoby z niepełnosprawnościami i organizacje działające na ich rzecz muszą funkcjonować. Jest to szczególnie istotne zwłaszcza w kontekście wdrażania i wydatkowania funduszy europejskich, również mając na względzie przystąpienie do Konwencji Unii Europejskiej jako organizacji oraz uwag końcowych Komitetu ONZ ds. Praw Osób Niepełnosprawnych wobec Polski. Przyjęte przez Ministerstwo Funduszy i Polityki Regionalnej założenia wydatkowania funduszy mogą przyczynić się do przełamania stanu określonego przez Komitet jako "krytyczna stagnacja" w odniesieniu do procesu deinstytucjonalizacji systemu wsparcia osób ze szczególnymi potrzebami i tym samym realizacji rekomendacji Komitetu w tym obszarze.
Z satysfakcją RPO przyjmuje również deklarację przygotowania komentarza do Wytycznych EFS+, w zakresie kwestii podniesionych w piśmie z 8 grudnia 2023 r. Marcin Wiacek ma nadzieję, że dokument ten pozwoli na wyeliminowanie wątpliwości co do zgodności z Konwencją i Kartą Praw Podstawowych omawianych zapisów Wytycznych EFS+.
-Ufam, że jest to początek dobrej współpracy między naszymi instytucjami w kontekście zapewnienia wdrażania funduszy europejskich w zgodzie z prawami człowieka i obywatela – podkreśla Marcin Wiącek.
XI.503.2.2023
