Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Od 1 września 2022 roku szkoły podstawowe mają obowiązek zapewnić uczniom jeden gorący posiłek w ciągu dnia i stworzyć im możliwość jego spożycia w czasie pobytu w szkole
• Rodzice skarżą się jednak na bardzo wysokie opłaty za obiady w szkołach i przedszkolach, które korzystają z usługi cateringu
• Tymczasem zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych rodzice i opiekunowie powinni ponosić jedynie koszty surowców wykorzystanych do przygotowania posiłków

W związku z wnioskami kierowanymi do Biura RPO rzecznik praw obywatelskich Marcin Wiącek zwrócił się do ministra edukacji i nauki Przemysława Czarnka w sprawie dostępności gorących posiłków w szkołach. Istnieją bowiem rozbieżności interpretacyjne dotyczące przepisów Prawa oświatowego i w niektórych gminach może dochodzić do nierównego traktowania osób, które chcą skorzystać z wyżywienia w szkole. Koszty posiłków różnią się znacznie w zależności od tego, czy są przygotowane w szkolnej stołówce, czy też dostarczane przez podmiot zewnętrzny.

Przepisy Prawa oświatowego dają podstawę do zorganizowania stołówki w szkole, określają zasady odpłatności za posiłki oraz zwolnienia z opłat, a także nakładają na wybrane szkoły obowiązek zapewnienia uczniom jednego gorącego posiłku w ciągu dnia i stworzenia im możliwości jego spożycia. W obecnym stanie prawnym szkoły nie mają obowiązku urządzenia stołówki – zależy to od uznania dyrektora szkoły, który w porozumieniu z organem prowadzącym szkołę ustala warunki korzystania ze stołówki szkolnej, w tym wysokość opłat za posiłki. 

Wiele szkół i przedszkoli zdecydowało się na korzystanie z usługi cateringu. W takich przypadkach znacząca część kosztów związanych z przygotowaniem posiłków dla dzieci w szkołach i przedszkolach ponoszona jest przez rodziców i opiekunów. Dzieje się tak, pomimo orzecznictwa sądów administracyjnych, zgodnie z którym taka sytuacja nie jest prawidłowa. 

Orzecznictwo sądów administracyjnych

W wyroku z dnia 24 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 1554/10, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że opłaty za korzystanie z posiłku w stołówce zorganizowanej w publicznej szkole czy też publicznym przedszkolu powinny być ustalane przez radę gminy jako równowartość surowców wykorzystanych do ich przygotowania. Pozostałe koszty, takie jak wynagrodzenie pracowników, składki naliczane od ich wynagrodzeń oraz nakłady na utrzymanie kuchni powinny obciążać organ prowadzący. W przypadku braku kuchni w placówce, co powoduje, że organ prowadzący nie ponosi kosztów wyżej wymienionych, ma on obowiązek pokrycia wydatków związanych z przygotowaniem i dowozem posiłków do zorganizowanej przez gminę stołówki (jadalni). 

Kolejnym wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2022 r., sygn. akt III OSK 1043/21, Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził, że przepis art. 106 ust. 4 Prawa oświatowego nie dopuszcza przerzucenia w całości kosztów ponoszonych przez gminę w związku z żywieniem dzieci na rodziców. W przypadku, gdy przedszkole nie posiada własnej kuchni i korzysta z zapewnienia żywienia przez podmiot zewnętrzny, do ustalania wysokości opłat za wyżywienie dzieci powyższy przepis również ma zastosowanie. 

Postulat, aby wyraźnie wskazać organom prowadzącym szkoły, że są one obowiązane do pokrywania wydatków związanych z przygotowaniem i dowozem posiłków, w przypadku, gdy nie są one przygotowywane w szkolnej kuchni, pojawia się także w komentarzach prawniczych. 

Analiza Krajowej Rady Regionalnych Izb Obrachunkowych

W maju 2022 r. dokładną analizę problemu przedstawiła w imieniu Krajowej Rady Regionalnych Izb Obrachunkowych (dalej jako: KRRIO) Regionalna Izba Obrachunkowa w Białymstoku, publikując „Informację o wynikach kontroli przeznaczenia dochodów z tytułu opłat za wyżywienie pobranych od uczniów i przedszkolaków na podstawie art. 106 ust. 4 ustawy Prawo oświatowe”. Kontrola ta wykazała, że nieuzasadnione przerzucanie przez gminy na rodziców kosztów przygotowania i dowozu posiłków jest zjawiskiem powszechnym i wymagającym zmiany. 

KRRIO poinformowała, że uwagi formułowane podczas kontroli niejednokrotnie nie spotykały się ze zrozumieniem dyrektorów jednostek, przekonanych, że w razie zapewnienia posiłków przez firmę cateringową, nie obowiązują ich przepisy Prawa oświatowego. Zdaniem kontrolerów może mieć to związek z zabiegami terminologicznymi zastosowanymi przez prawodawcę przy konstruowaniu modułu 3 wieloletniego rządowego programu „Posiłek w szkole i w domu”. Skutkiem braku jasności jest odmienne traktowanie zasad finansowania żywienia w zależności od jego formy.

Poglądy dyrektorów jednostek mogą wynikać także ze stanowiska zajmowanego przez Ministerstwo Edukacji i Nauki. Resort wyjaśniał, że ustawodawca, nakładając na gminę zadanie polegające na zapewnieniu odpłatnego gorącego posiłku dla chętnych uczniów szkół podstawowych, nie wskazał, aby te zmiany powodowały jakiekolwiek dodatkowe skutki finansowe dla gminy, do zadań której należy prowadzenie publicznych szkół podstawowych. Określone w Prawie oświatowym zasady odpłatności za posiłki mają odnosić się tylko do spożywanych w stołówce szkolnej, nie zaś do posiłków dostarczanych przez firmy cateringowe. Chociaż MEiN podkreśla, że jego opinia nie jest wiążąca, może wpływać na sposób realizacji zadań przez samorządy.

Utrzymywanie niejednoznaczności co do kwestii finansowania z budżetu gminy kosztów przygotowania i dowozu posiłków zamawianych w formie usługi cateringowej jest niepożądane zarówno z punktu widzenia konstytucyjnej zasady równości, jak i celów samego programu „Posiłek w szkole i w domu”. W ocenie KRRIO niezbędne jest niezwłoczne wprowadzenie w przepisach Prawa oświatowego regulacji, która będzie wprost utożsamiała pojęcie „stołówki” oraz związane z nim obowiązki, także z zapewnieniem żywienia w formie zakupu usługi cateringowej. Wszystkie regulacje zawarte w art. 106 Prawa oświatowego powinny mieć odpowiednie zastosowanie w przypadku zapewnienia żywienia w formie zakupu posiłków przygotowywanych poza szkołą. Ze środków pobieranych od rodziców mogą być finansowane wyłącznie koszty artykułów żywnościowych zużytych do przygotowania posiłków, a przestrzeganie obowiązków organów w tym obszarze powinno być okresowo weryfikowane. 

W ocenie RPO program rozwoju sieci stołówek w publicznych szkołach zasługuje na poparcie. Jak wskazywała Najwyższa Izba Kontroli w 2017 r., spadek liczby dzieci korzystających z obiadów szkolnych był największy w szkołach, w których zrezygnowano z prowadzenia własnych stołówek. 

Usunięcie niejasności w przepisach przyczyni się do lepszego przestrzegania prawa, w tym zasady równości, przez dyrektorów szkół i organy prowadzące szkoły, a także doprowadzi do zwiększenia odsetka uczniów korzystających z gorących posiłków, z korzyścią dla zdrowia dzieci i młodzieży. Jednocześnie, zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich, należy dokonać rzetelnej analizy skutków finansowych dla gmin, uwzględniając zgłaszane przez gminy postulaty w zakresie finansowania systemu oświaty.

Rzecznik zwrócił się do ministra edukacji i nauki prośbą o informację, czy planowane są odpowiednie zmiany przepisów Prawa oświatowego.

VII.7037.37.2023