Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Od 1 września 2022 roku szkoły podstawowe mają obowiązek zapewnić uczniom jeden gorący posiłek w ciągu dnia i stworzyć im możliwość jego spożycia w czasie pobytu w szkole
• Rodzice skarżą się jednak na bardzo wysokie opłaty za obiady w szkołach i przedszkolach, które korzystają z usługi cateringu
• Tymczasem zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych rodzice i opiekunowie powinni ponosić jedynie koszty surowców wykorzystanych do przygotowania posiłków
• AKTUALIZACJA: Dostrzegając wagę problemu zróżnicowania ponoszonych przez rodziców kosztów gorącego posiłku dla uczniów w szkołach, Ministerstwo Edukacji i Nauki rozważa możliwość zmiany przepisów prawa oświatowego w tym zakresie - odpisał resort

W związku z wnioskami kierowanymi do Biura RPO rzecznik praw obywatelskich Marcin Wiącek zwrócił się do ministra edukacji i nauki Przemysława Czarnka w sprawie dostępności gorących posiłków w szkołach. Istnieją bowiem rozbieżności interpretacyjne dotyczące przepisów Prawa oświatowego i w niektórych gminach może dochodzić do nierównego traktowania osób, które chcą skorzystać z wyżywienia w szkole. Koszty posiłków różnią się znacznie w zależności od tego, czy są przygotowane w szkolnej stołówce, czy też dostarczane przez podmiot zewnętrzny.

Przepisy Prawa oświatowego dają podstawę do zorganizowania stołówki w szkole, określają zasady odpłatności za posiłki oraz zwolnienia z opłat, a także nakładają na wybrane szkoły obowiązek zapewnienia uczniom jednego gorącego posiłku w ciągu dnia i stworzenia im możliwości jego spożycia. W obecnym stanie prawnym szkoły nie mają obowiązku urządzenia stołówki – zależy to od uznania dyrektora szkoły, który w porozumieniu z organem prowadzącym szkołę ustala warunki korzystania ze stołówki szkolnej, w tym wysokość opłat za posiłki. 

Wiele szkół i przedszkoli zdecydowało się na korzystanie z usługi cateringu. W takich przypadkach znacząca część kosztów związanych z przygotowaniem posiłków dla dzieci w szkołach i przedszkolach ponoszona jest przez rodziców i opiekunów. Dzieje się tak, pomimo orzecznictwa sądów administracyjnych, zgodnie z którym taka sytuacja nie jest prawidłowa. 

Orzecznictwo sądów administracyjnych

W wyroku z dnia 24 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 1554/10, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że opłaty za korzystanie z posiłku w stołówce zorganizowanej w publicznej szkole czy też publicznym przedszkolu powinny być ustalane przez radę gminy jako równowartość surowców wykorzystanych do ich przygotowania. Pozostałe koszty, takie jak wynagrodzenie pracowników, składki naliczane od ich wynagrodzeń oraz nakłady na utrzymanie kuchni powinny obciążać organ prowadzący. W przypadku braku kuchni w placówce, co powoduje, że organ prowadzący nie ponosi kosztów wyżej wymienionych, ma on obowiązek pokrycia wydatków związanych z przygotowaniem i dowozem posiłków do zorganizowanej przez gminę stołówki (jadalni). 

Kolejnym wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2022 r., sygn. akt III OSK 1043/21, Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził, że przepis art. 106 ust. 4 Prawa oświatowego nie dopuszcza przerzucenia w całości kosztów ponoszonych przez gminę w związku z żywieniem dzieci na rodziców. W przypadku, gdy przedszkole nie posiada własnej kuchni i korzysta z zapewnienia żywienia przez podmiot zewnętrzny, do ustalania wysokości opłat za wyżywienie dzieci powyższy przepis również ma zastosowanie. 

Postulat, aby wyraźnie wskazać organom prowadzącym szkoły, że są one obowiązane do pokrywania wydatków związanych z przygotowaniem i dowozem posiłków, w przypadku, gdy nie są one przygotowywane w szkolnej kuchni, pojawia się także w komentarzach prawniczych. 

Analiza Krajowej Rady Regionalnych Izb Obrachunkowych

W maju 2022 r. dokładną analizę problemu przedstawiła w imieniu Krajowej Rady Regionalnych Izb Obrachunkowych (dalej jako: KRRIO) Regionalna Izba Obrachunkowa w Białymstoku, publikując „Informację o wynikach kontroli przeznaczenia dochodów z tytułu opłat za wyżywienie pobranych od uczniów i przedszkolaków na podstawie art. 106 ust. 4 ustawy Prawo oświatowe”. Kontrola ta wykazała, że nieuzasadnione przerzucanie przez gminy na rodziców kosztów przygotowania i dowozu posiłków jest zjawiskiem powszechnym i wymagającym zmiany. 

KRRIO poinformowała, że uwagi formułowane podczas kontroli niejednokrotnie nie spotykały się ze zrozumieniem dyrektorów jednostek, przekonanych, że w razie zapewnienia posiłków przez firmę cateringową, nie obowiązują ich przepisy Prawa oświatowego. Zdaniem kontrolerów może mieć to związek z zabiegami terminologicznymi zastosowanymi przez prawodawcę przy konstruowaniu modułu 3 wieloletniego rządowego programu „Posiłek w szkole i w domu”. Skutkiem braku jasności jest odmienne traktowanie zasad finansowania żywienia w zależności od jego formy.

Poglądy dyrektorów jednostek mogą wynikać także ze stanowiska zajmowanego przez Ministerstwo Edukacji i Nauki. Resort wyjaśniał, że ustawodawca, nakładając na gminę zadanie polegające na zapewnieniu odpłatnego gorącego posiłku dla chętnych uczniów szkół podstawowych, nie wskazał, aby te zmiany powodowały jakiekolwiek dodatkowe skutki finansowe dla gminy, do zadań której należy prowadzenie publicznych szkół podstawowych. Określone w Prawie oświatowym zasady odpłatności za posiłki mają odnosić się tylko do spożywanych w stołówce szkolnej, nie zaś do posiłków dostarczanych przez firmy cateringowe. Chociaż MEiN podkreśla, że jego opinia nie jest wiążąca, może wpływać na sposób realizacji zadań przez samorządy.

Utrzymywanie niejednoznaczności co do kwestii finansowania z budżetu gminy kosztów przygotowania i dowozu posiłków zamawianych w formie usługi cateringowej jest niepożądane zarówno z punktu widzenia konstytucyjnej zasady równości, jak i celów samego programu „Posiłek w szkole i w domu”. W ocenie KRRIO niezbędne jest niezwłoczne wprowadzenie w przepisach Prawa oświatowego regulacji, która będzie wprost utożsamiała pojęcie „stołówki” oraz związane z nim obowiązki, także z zapewnieniem żywienia w formie zakupu usługi cateringowej. Wszystkie regulacje zawarte w art. 106 Prawa oświatowego powinny mieć odpowiednie zastosowanie w przypadku zapewnienia żywienia w formie zakupu posiłków przygotowywanych poza szkołą. Ze środków pobieranych od rodziców mogą być finansowane wyłącznie koszty artykułów żywnościowych zużytych do przygotowania posiłków, a przestrzeganie obowiązków organów w tym obszarze powinno być okresowo weryfikowane. 

W ocenie RPO program rozwoju sieci stołówek w publicznych szkołach zasługuje na poparcie. Jak wskazywała Najwyższa Izba Kontroli w 2017 r., spadek liczby dzieci korzystających z obiadów szkolnych był największy w szkołach, w których zrezygnowano z prowadzenia własnych stołówek. 

Usunięcie niejasności w przepisach przyczyni się do lepszego przestrzegania prawa, w tym zasady równości, przez dyrektorów szkół i organy prowadzące szkoły, a także doprowadzi do zwiększenia odsetka uczniów korzystających z gorących posiłków, z korzyścią dla zdrowia dzieci i młodzieży. Jednocześnie, zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich, należy dokonać rzetelnej analizy skutków finansowych dla gmin, uwzględniając zgłaszane przez gminy postulaty w zakresie finansowania systemu oświaty.

Rzecznik zwrócił się do ministra edukacji i nauki prośbą o informację, czy planowane są odpowiednie zmiany przepisów Prawa oświatowego.

Marcin Wiącek: Poprosiłem Ministra Edukacji i Nauki o zmiany w Prawie oświatowym

Zgodnie z Prawem oświatowym szkoły mają obowiązek zapewnić uczniom jeden gorący posiłek w ciągu dnia. Muszą też stworzyć dzieciom możliwość jego spożycia.

Do Biura Rzecznika Praw Obywatelskich docierają jednak sygnały od rodziców, którzy skarżą się na bardzo wysokie koszty posiłków w wielu przedszkolach i szkołach. Opłaty za obiady w poszczególnych placówkach potrafią się też znacząco różnić. W dużej mierze zależą od tego, czy szkoła posiada własną kuchnię, czy też jedzenie jest przygotowywane lub dostarczane przez podmiot zewnętrzny.

Kiedy placówka korzysta z usługi cateringu, to rodzice i opiekunowie ponoszą dużą część kosztów związanych z przygotowaniem i dowozem jedzenia. Tymczasem sądy administracyjne orzekły, że rodzice powinni płacić jedynie za produkty wykorzystywane do przygotowania posiłków. Pozostałe wydatki powinny obciążać organ prowadzący placówkę.

To nieuzasadnione przerzucanie kosztów obiadów przez gminy na rodziców jest zjawiskiem powszechnym i wymagającym zmiany. Niestety, prawo jest w tym przypadku niejednoznaczne.

Brakuje przepisów, które jasno wskazywałyby, że ze środków pobieranych od rodziców mogą być finansowane wyłącznie koszty artykułów żywnościowych użytych do przygotowania posiłków.

Jak wskazuje jeden z raportów Najwyższej Izby Kontroli spadek liczby dzieci korzystających z obiadów szkolnych był największy tam, gdzie zrezygnowano z prowadzenia własnych stołówek. To sytuacja, w której może dochodzić do naruszenia konstytucyjnej zasady równości. 

Dlatego poprosiłem Ministra Edukacji i Nauki o zmiany w Prawie oświatowym.

Odpowiedź Marzeny Machałek, sekretarz stanu w MEiN

Wobec zmniejszającej się liczby szkół i placówek oświatowych, prowadzących stołówki szkolne, wykazanych w Systemie Informacji Oświatowej, Ministerstwo Edukacji i Nauki podjęło działania na rzecz zachęcania organów prowadzących publiczne szkoły podstawowe do utrzymywania stołówek w szkołach lub ich reaktywowania.

Ministerstwo Edukacji i Nauki przygotowało podstawę prawną dotyczącą obowiązku zapewniania w publicznej szkole podstawowej warunków do spożywania przez uczniów gorącego posiłku co najmniej raz dziennie.  W ten sposób dyrektorzy szkół zostali zobowiązani do zapewnienia uczniom możliwości spożywania posiłków w wyodrębnionych pomieszczeniach – specjalnie wyposażonych, spełniających bezpieczne i higieniczne warunki spożywania gorącego posiłku. Wprowadzone rozwiązanie spowodowało, że ok. 1,3 mln uczniów szkół podstawowych ma zapewnione warunki do spożycia gorącego posiłku w czasie pobytu w  szkole.

Nałożenie w 2018 r. nowego obowiązku na organy prowadzące publiczne szkoły podstawowe przyczyniło się do opracowania w Ministerstwie Edukacji Narodowej nowych rozwiązań, określonych w module 3 wieloletniego rządowego programu „Posiłek w szkole i w domu” na lata 2019-2023, który umożliwia wsparcie organów prowadzących publiczne szkoły podstawowe w zapewnianiu higienicznych i bezpiecznych warunków spożywania
w szkole gorącego posiłku przez uczniów.

W latach 2019–2022, dzięki realizacji tego programu, liczba stołówek szkolnych zwiększyła się o 2190, tj.:

o 452 stołówek szkolnych, w których wydawanych jest dziennie ponad 500 posiłków;o 932 stołówki szkolne, w których wydawanych jest dziennie od 250 do 500 posiłków;o 806 stołówek szkolnych, w których wydawanych jest dziennie nie więcej niż 250 posiłków.

W latach 2019–2022 ze wsparcia finansowego w ramach programu skorzystały 1833 organy prowadzące 2616 publicznych szkół podstawowych (z 12 440 szkół tego typu w kraju).

Obecnie w Systemie Informacji Oświatowej odnotowano wzrost liczby podmiotów posiadających stołówki (w ogólnej liczbie szkół i placówek wykazujących dane z 57 % w 2019 r. do 62% w 2023 r.).

W związku z dotychczasowym kierunkiem zmian w zakresie wzmocnienia opiekuńczej funkcji szkoły oraz dużym zainteresowaniem programem wydaje się konieczne jego kontynuowanie. Umożliwi to dalsze wspieracie organów prowadzących publiczne szkoły podstawowe w tworzeniu bezpiecznych i higienicznych warunków lokalowych oraz zapewni możliwości spożycia posiłku uczniom.

Na podstawie ustawy o systemie oświaty  Ministerstwo Edukacji i Nauki, we współpracy z Ministerstwem Rodziny i Polityki Społecznej, przygotowało projekty aktów prawnych związanych z kolejną edycją wieloletniego rządowego programu „Posiłek w szkole i w domu” na lata 2024-2028.

Odnosząc się do kwestii zróżnicowania kosztów gorącego posiłku w stołówkach i innych formach zapewniania posiłku (ajent, catering), uprzejmie wyjaśniam, że Naczelny Sąd Administracyjny, w tezie zawartej w wyroku z 26.10.2009 r. (I OSK 567/09), uznał za niewłaściwą sytuację różnicowania kosztów posiłku ze względu na sposób organizacji wyżywienia (stołówka szkolna lub dowożenie wynikające z braku kuchni w szkole).

Jednak w świetle konstytucyjnych regulacji dotyczących jednostek samorządu terytorialnego, stanowisko NSA może być kwestionowane. W pełni uzasadnione byłoby tylko w sytuacji, gdyby ustawa nakładała obowiązek zorganizowania w szkole stołówki.

Nie można bowiem zapominać, że zmiana w zakresie zadań gminy wymaga odpowiednich zmian w podziale dochodów publicznych, zgodnie z art. 167 Konstytucji RP . Zadań tych nie można wywodzić w drodze interpretacji. Oszacowano, że wprowadzenie w przepisach prawa oświatowego regulacji, nakładającej na wszystkie organy prowadzące publiczne szkoły podstawowe obowiązek zapewniania odpłatnego gorącego posiłku w szkolnej stołówce (o której mowa w art. 106 ust. 4 ustawy ), wygeneruje po stronie tych organów w kraju łączne koszty w wysokości co najmniej 235 mln zł rocznie .

Dostrzegając wagę problemu i występującą sytuację zróżnicowania ponoszonych przez rodziców kosztów gorącego posiłku dla uczniów w szkołach, Ministerstwo Edukacji i Nauki rozważa możliwość zmiany przepisów prawa oświatowego w tym zakresie.

VII.7037.37.2023