Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Rząd zmienił granice gmin, gdzie leży Elektrownia Bełchatów. Na tym tle doszło do swoistego „sporu terytorialnego” między obu gminami 
• Gmina Kleszczów, której część z elektrownią włączono do Bełchatowa, nie mogła odwołać się do sądu  
• Rzecznik Praw Obywatelskich kieruje w tej sprawie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie 
• Jej zasadniczym motywem jest zapewnienie możliwości sądowej kontroli takich decyzji rządu 
• Trybunał Konstytucyjny już wcześniej sygnalizował potrzebę zmian prawa poprzez  usunięcie braku kontroli sądowej procesu zmiany granic gmin

RPO Marcin Wiącek zaskarżył czynność Rady Ministrów z 27 grudnia 2021 r. ws. przyjęcia bez zmian projektu rozporządzenia w sprawie zmiany od 1 stycznia 2022 r. granic gmin przez włączenie do dotychczasowego obszaru gminy Bełchatów obszaru obrębu ewidencyjnego Wola Grzymalina, o powierzchni 2061,59 ha, z gminy Kleszczów.

Na przekazanych terenach znajduje się m.in. Elektrownia Bełchatów, której podatki olbrzymią kwotą zasilały budżet gminy Kleszczów. Oznacza to praktycznie, że  wpływy te przejęła gmina Bełchatów.

Zaskarżonej czynności RPO zarzucił, że została podjęta z naruszeniem art. 4 ust. 3 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w związku z art. 15 ust. 2 Konstytucji RP - poprzez przyjęcie projektu rozporządzenia zmieniającego granice gmin w sposób dowolny, w oderwaniu od ustawowych i konstytucyjnych dyrektyw dokonywania takich zmian. Wniósł o stwierdzenie jej bezskuteczności w zaskarżonym zakresie.

Decyzja Rady Ministrów

W uzasadnieniu projektu przyjętego przez Radę Ministrów bez zmian wskazano, że na obszarze objętym zmianą granic położona jest m.in. Elektrownia Bełchatów.

Zmianę granic motywowano nieosiągnięciem przez gminy, których dotyczy projekt, porozumienia w tej sprawie. Przedstawiono też proces konsultacyjny i opiniodawczy z gminą Bełchatów w związku z procedurą zmiany granic oraz odniesiono się do nieprzedstawienia opinii przez Radę Gminy Kleszczów. Opisano także negatywną co do zmiany granic opinię strony samorządowej Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego oraz propozycje alternatywnego rozwiązania „sporu terytorialnego” między gminami. 

Wyjaśniono również uwarunkowania finansowe gmin. („Dla gminy Kleszczów są to bezpośrednie korzyści z umiejscowienia Elektrowni Bełchatów oraz Kopalni Węgla Brunatnego Bełchatów na jej terenie, które umożliwiły gminie zbudowanie w poprzednich latach >>poduszki finansowej<<, z której teraz może korzystać. Gmina Bełchatów nie może zaś czerpać z korzyści finansowych związanych z funkcjonującym w jej pobliżu górnictwem w celu rozwoju gminy, mimo że Elektrownia i Kopalnia w sposób oczywisty oddziałują na środowisko w tej gminie”). 

Zasadniczym celem zmiany granic miało być zniwelowanie dysproporcji w dochodach poszczególnych gmin. Za jej dokonaniem miał przemawiać fakt, że „proponowana zmiana granic urzeczywistni konstytucyjną zasadę sprawiedliwości społecznej”.

Argumentacja  RPO

W 22-stronicowym piśmie procesowym (w załączniku na dole strony) RPO szczegółowo uzasadnia skargę z powołaniem się na standardy ustawowe i konstytucyjne oraz orzecznictwo sądów administracyjnych. 

Procedurę zmiany granic gmin określa  art. 4 i nast. u.s.g.: „Rada Ministrów, w drodze rozporządzenia tworzy, łączy, dzieli i znosi gminy oraz ustala ich granice". Korzystanie przez Radę Ministrów z tej kompetencji było przedmiotem bogatego orzecznictwa TK. W jego świetle pojawiają się istotne wątpliwości odnośnie do normatywnego charakteru rozporządzeń wydawanych na tej podstawie prawnej, a tym samym dopuszczalności i zakresu ich trybunalskiej kontroli.

W postanowieniu z 12 czerwca 2019 r. (sygn. akt U 1/19) TK  podkreślił, że „rozporządzenie w sprawie ustalenia lub zmiany granic jednostki samorządu terytorialnego nie ma charakteru normatywnego i nie należy do kategorii określonej w art. 188 pkt 3 Konstytucji. To, że akt ten pośrednio oddziałuje na sytuację prawną podmiotów prawa, nie znaczy, że można z niego wywieść reguły postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym".

TK skierował dwie sygnalizacje do Sejmu i Prezesa Rady Ministrów. W postanowieniu z 5 listopada 2009 r. (sygn. S 6/09) wskazał, że „w efekcie zaistniałej sytuacji [nadania indywidualnemu i konkretnemu rozstrzygnięciu formy rozporządzenia - przyp. RPO] postanowienia rozporządzeń Rady Ministrów wydawanych na podstawie art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym dotyczące tworzenia, łączenia, dzielenia, znoszenia i ustalania granic gmin wymykają się spod kontroli ich poprawności sprawowanej - jako kontrola konstytucyjności (hierarchicznej zgodności norm) - przez Trybunał Konstytucyjny oraz - jako kontrola sądowoadministracyjna legalności aktów i decyzji administracyjnych - przez sądy administracyjne". 

Problem ten ponownie podniesiono w postanowieniu z 12 czerwca 2019 r. (sygn. S 1/19). Stwierdzono, że „wskazane okoliczności powodują łącznie, że rozporządzenia Rady Ministrów wydawane na podstawie art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym dotyczące tworzenia, łączenia, dzielenia, znoszenia i ustalania granic gmin są wyjęte spod kontroli konstytucyjności przez Trybunał Konstytucyjny i spod sądowoadministracyjnej kontroli legalności aktów i decyzji administracyjnych". 

Sygnalizacje te, akcentujące konieczność zmian legislacyjnych w celu wyeliminowania problemu braku kontroli sądowej procesu zmiany granic gmin, mimo interwencji m.in. RPO, nie zostały wykonane.

Rzecznik podziela pogląd o konieczności zapewnienia skutecznej kontroli sądowej takich rozstrzygnięć Rady Ministrów. Dotychczas żaden organ uprawniony do zainicjowania procesu legislacyjnego w celu kompleksowego rozstrzygnięcia problemu nie podjął  działań dla wykonania sygnalizacji TK. Dlatego Rzecznik postanowił skorzystać z jedynego środka prawnego, mogącego doprowadzić do oceny materialnoprawnych aspektów rozstrzygnięcia Rady Ministrów co do zmiany granic gmin.

O interwencję w tej sprawie do RPO zwrócił się Związek Gmin Wiejskich RP.  Zasadniczym motywem skargi jest zapewnienie możliwości sądowej kontroli tego rodzaju rozstrzygnięć. Wobec stabilnego w ostatnich latach kierunku orzecznictwa TK - z którego wynika ograniczenie trybunalskiej kontroli zmian granic wyłącznie do formalnej oceny zgodności tych rozporządzeń z normami ustaw i Konstytucji RP - materialną kontrolę zgodności z prawem zmian granic zdolne jest zapewnić wyłącznie sądownictwo administracyjne.

Zaskarżona przez RPO czynność stanowi niewątpliwie element procesu, który kończy się wydaniem rozporządzenia (aktu prawa powszechnie obowiązującego). Spodziewając się polemiki z poglądem o dopuszczalności  skargi z tego względu, RPO podkreśla, że fakt ten nie stoi na przeszkodzie jej rozpoznaniu. 

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że czynności takie jak przyjęcie przez Sejm ustawy czy jej podpisanie  przez Prezydenta RP nie podlegają kognicji sądów administracyjnych, albowiem stanowią element procesu legislacyjnego. Te trafne poglądy nie znajdują jednak zastosowania w tej sprawie, bo proces prowadzący do wydania rozporządzenia w sprawie zmiany granic nie jest procesem legislacyjnym. A NSA podkreślał, że niedopuszczalność ocenianych skarg jest wynikiem tego, że zaskarżone czynności/akty nie kreują norm indywidualnych i konkretnych, a generalne i abstrakcyjne. 

V.600.3.2022