Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Trybunał Konstytucyjny bada art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka w zakresie, w jakim umożliwia Europejskiemu Trybunałowi Praw Człowieka m.in. kwestionowanie statusu sędziów powoływanych na wniosek nowej Krajowej Rady Sądownictwa
• Wniosek o stwierdzenie takiej niezgodności z Konstytucją złożył Prokurator Generalny 
• RPO wnosi o umorzenie sprawy, bo TK nie może kontrolować orzeczeń sądów i innych aktów stosowania prawa
• Złożył też wniosek o wyłączenie Mariusza Muszyńskiego w związku z wyrokiem ETPC w sprawie Xero Flor. Nieuwzględnienie tego wniosku może prowadzić do kwestionowania przyszłego wyroku TK przez organy międzynarodowe i podważania go przez polskie sądy. Może też powodować ryzyko odpowiedzialności finansowej państwa w ramach  skarg z Polski do ETPC
• AKTUALIZACJA: 18 stycznia 2022 r. TK oddalił ten wniosek. Rozprawa ma się odbyć 19 stycznia 

9 listopada 2021 r. Prokurator Generalny złożył do TK wniosek w sprawie konstytucyjności art. 6 ust. 1 zdanie 1 EKPC i dokonywania na tej na podstawie przez sądy krajowe lub międzynarodowe oceny zgodności z Konstytucją i EKPC ustaw dotyczących ustroju sądownictwa, właściwości sądów oraz ustawy dotyczącej KRS. Chodzi o takie jego rozumienie, które upoważnia Trybunał w Strasburgu do kwestionowania statusu wszystkich nowych sędziów powołanych na wniosek KRS, wybranej z naruszeniem prawa. Kilka dni temu PG uzupełnił swój wniosek.

Przewodniczącym składu jest Stanisław Piotrowicz, a sędzią-sprawozdawcą Mariusz Muszyński. W składzie są też Krystyna Pawłowicz, Wojciech Sych i Andrzej Zielonacki.

Stanowisko RPO

Rzecznik przystąpił do tego postępowania TK (sygn. akt K 7/21). Przedstawił 56-stronicowe stanowisko pisemne, w którym powołuje argumenty za umorzeniem (patrz: załącznik na dole strony).

RPO wnosi o umorzenie postępowania z uwagi na niedopuszczalność wydania orzeczenia. Kontrola taka jest niedopuszczalna z uwagi na określony w Konstytucji zakres kompetencji TK, która nie obejmuje możliwości badania aktów stosowania prawa.

Jeśli TK nie podzieliłby tego stanowiska, RPO wnosi o stwierdzenie, że art. 6 ust. 1 zdanie pierwsze Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej Protokołami nr 3, 5, 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2 (Dz. U. z 1993 r., Nr 61 poz. 284), w zakresie, w jakim 

a) upoważnia Europejski Trybunał Praw Człowieka do wykreowania, na gruncie prawa krajowego, podlegającego ochronie sądowej prawa podmiotowego sędziego Warszawa, Trybunał Konstytucyjny w Warszawie  do zajmowania funkcji administracyjnej w strukturze organizacyjnej sądownictwa powszechnego Rzeczypospolitej Polskiej - nie jest niezgodny z art. 8 ust. 1, art 89 ust. 1 pkt 2 i art. 176 ust. 2 Konstytucji RP; 

b) zawarta w tym przepisie przesłanka „sąd ustanowiony ustawą” nie uwzględnia, będących podstawą ustanowienia sądu, powszechnie obowiązujących przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz ustaw, a także ostatecznych i powszechnie obowiązujących wyroków polskiego Trybunału Konstytucyjnego - nie jest niezgodny z art 89 ust. 1 pkt 2, art. 176 ust. 2, art. 179 w zw. z art. 187 ust. 1 w zw. z art. 187 ust. 4 oraz z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP; 

c) dopuszcza dokonywanie przez sądy krajowe lub międzynarodowe wiążącej oceny zgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej i rzeczoną Konwencją ustaw dotyczących ustroju sądownictwa, właściwości sądów oraz ustawy dotyczącej Krajowej Rady Sądownictwa, by w ten sposób ustalić spełnienie przesłanki „sądu ustanowionego ustawą” - nie jest niezgodny z art. 188 pkt 1 Konstytucji RP

Zakresowe zaskarżenie EKPC bezpośrednio odnosi się do wykładni ETPC dokonanej w wyrokach: Reczkowicz p. Polsce z 22 lipca 2021 r., Broda i Bojara p. Polsce z 29 czerwca 2021 r. oraz Dolińska-Ficek i Ozimek p. Polsce z 12 listopada 2021 r. To te orzeczenia ETPC są de facto przedmiotem zaskarżenia, a nie wskazany przepis EKPC - wskazuje RPO.

Orzeczenia sądowe i inne akty stosowania prawa co do zasady nie mogą być przedmiotem kontroli TK. Jest on bowiem wyłącznie sądem prawa, a nie sądem kontrolującym orzecznictwo organów stosujących prawo. TK  nie ma kompetencji do kontroli aktów stosowania prawa ani dokonywania powszechnie obowiązującej wykładni przepisów odnoszącej się do konkretnych stanów faktycznych

RPO: skład w tej sprawie nie może budzić wątpliwości

We wniosku o wyłączenie RPO zwraca uwagę na znaczenie prawne wyroku ETPC z 7 maja 2021 r. w sprawie Xero Flor przeciwko Polsce. Wynika z niego, że Mariusz Muszyński został wybrany do TK z oczywistym naruszeniem prawa.

W ocenie RPO zachodzi zatem potrzeba ukształtowania składu TK zgodnie z Konstytucją. Jest to szczególnie istotne ze względu na znaczenie orzeczenia TK w płaszczyźnie prawa międzynarodowego, zwłaszcza wynikające z art. 9 Konstytucji oraz w związku z obowiązkiem przestrzegania przez organy RP zobowiązań wynikających z EKPC. 

Dlatego skład w tej sprawie powinien być wolny od jakichkolwiek zastrzeżeń prawnych, które mogłyby w przyszłości prowadzić do prób kwestionowania mocy obowiązującej wyroku.

24 listopada 2021 r. TK (sygn. akt K 6/21) orzekł o niekonstytucyjności art. 6 ust. 1 EKPC  w zakresie, w jakim jej pojęcie „sądu” odnosi się do TK oraz w jakim umożliwia ETPC ocenę legalności wyboru sędziów TK. 

Rzecznik podkreśla, że mimo tego wyroku, który ma charakter powszechnie obowiązujący i ostateczny, wykonanie wyroku ETPC w sprawie Xero Flor nadal jest obowiązkiem władzy publicznej. W świetle Konstytucji wyroki TK nie mogą rodzić skutków prawnych w obowiązywaniu aktów prawa w płaszczyźnie prawa międzynarodowego. 

Nieuwzględnienie wniosku o wyłączenie może prowadzić do tego, że 

• wyrok TK  zostanie w przyszłości zakwestionowany przez organy międzynarodowe,
• skutki prawne wyroku będą podważane przez polskie sądy powołujące się na zobowiązania ciążące na RP wynikające z prawa międzynarodowego. .

TK jako „sąd” w rozumieniu Konwencji 

Mając na uwadze orzecznictwo ETPC, postępowanie przed TK powinno spełniać wymogi rzetelnego procesu określone w art. 6 ust. 1 EKPC. 

Pogląd, że do postępowania TK stosuje się zasady wynikające z prawa do sądu i rzetelnego procesu, był obecny w dotychczasowym orzecznictwie Trybunału. W postanowieniu pełnego składu z 22 października 2003 r. (sygn. akt P 21/02) TK  uznał, że jego postępowanie „podporządkowane jest” zasadom wynikającym z art. 45 ust. 1 Konstytucji i art. 6 ust. 1 EKPC. Rzecznik podnosił już, że odstąpienie od tego poglądu prawnego wymagałoby rozstrzygnięcia w pełnym składzie – wyrok 24 listopada zapadł zaś w składzie pięciu sędziów.

ETPC jest uprawniony do analizowania postępowań przed sądem konstytucyjnym państwa-strony Konwencji w świetle wymogów prawa do rzetelnego procesu przed niezawisłym i bezstronnym sądem ustanowionym ustawą - zwłaszcza gdy wynik postępowania jest bezpośrednio lub pośrednio rozstrzygający o prawach lub obowiązkach skarżącego.

Konsekwencje wyroku ETPC w sprawie Xero Flor

W sprawie będącej tłem wyroku Xero Flor orzekał w TK Mariusz Muszyński, wybrany do TK przez Sejm 2 grudnia 2015 r. Przywołując orzecznictwo TK (m. in. wyrok TK z 3 grudnia 2015 r.), ETPC stwierdził, że wybór ten był dokonany niezgodnie z art. 194 ust. 1 Konstytucji. Zdaniem ETPC wybór tego dnia trzech osób do TK stanowił  oczywiste naruszenie prawa krajowego.  Wybrano ich na miejsca prawidłowo obsadzone. Sejm VIII kadencji nie miał bowiem kompetencji do uchylenia skutków wcześniejszych uchwał Sejmu VII kadencji o ich wyborze. Dlatego ETPC ocenił, że TK w składzie, w którym zasiadał Mariusz Muszyński, nie był sądem ustanowionym ustawą w rozumieniu art. 6 ust. 1 EKPC.

W świetle wyroku w sprawie Xero Flor każde orzeczenie TK wydane z udziałem osoby, której wybór został oceniony jako oczywiste naruszenie prawa, będzie z gruntu prawnie wadliwe. Każda jednostka, której sytuacja prawna zostanie ukształtowana w drodze takiego orzeczenia TK, będzie mogła wystąpić ze skargą  do ETPC. Skoro ETPC już raz uznał – ostatecznym orzeczeniem – że udział osoby wadliwie wybranej do TK przesądza o naruszeniu EKPC, to podobnych konkluzji można oczekiwać przy kolejnych skargach opartych na tych samych zarzutach.

Obowiązkiem wszystkich organów państwa – w tym TK – jest zminimalizowanie takiego ryzyka. Dlatego osoby powołane do TK w sposób, który ETPC uznał za naruszający wymóg sądu ustanowionego ustawą, nie powinny orzekać. 

Istnieje bowiem ryzyko, że każde orzeczenie TK, mające skutki dla praw i wolności gwarantowanych przez EKPC, a zapadłe z udziałem wskazanych osób, będzie wadliwe na gruncie art. 6 ust. 1 EKPC. Może to zagrozić pewności prawa oraz stabilności orzeczeń sądowych, a także sytuacji prawnej jednostek.

Konsekwencje wyroku TK z 24 listopada 2021 r.

Zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji wyrok ten ma charakter powszechnie obowiązujący i ostateczny. 

Niezależnie od tego wykonanie wyroku ETPC w sprawie Xero Flor nadal jest obowiązkiem polskich organów władzy publicznej. W świetle bowiem Konstytucji, będącej najwyższym prawem RP, wyroki TK nie rodzą skutków prawnych w zakresie obowiązywania aktów prawa w płaszczyźnie prawa międzynarodowego. Wyrok TK nie pozbawił mocy obowiązującej wyroku ETPC w sprawie Xero Flor.

Wynika to m.in. z ogólnej zasady z art. 190 ust. 4 Konstytucji, że akty stosowania prawa wydane na podstawie przepisu uznanego za niekonstytucyjny (w tym przypadku art. 6 ust. 1 EKPC) nie są automatycznie pozbawione mocy prawnej. Ponadto Konstytucja, określając w art. 188 zakres właściwości TK, nie przyznaje mu kompetencji do pozbawiania mocy wiążącej orzeczeń wydawanych przez organy sądowe działające na podstawie ratyfikowanych przez Polskę umów międzynarodowych. Przedmiotem kontroli TK może być tylko umowa międzynarodowa, a nie akt stosowania prawa wydany na jej podstawie.

W konsekwencji art. 9 Konstytucji sprzeciwia się uznaniu, że akt pochodzący od podmiotu działającego na podstawie umowy międzynarodowej, którego stroną jest Polska – w tym orzeczenie sądu międzynarodowego – jest pozbawiony mocy obowiązującej z perspektywy prawa międzynarodowego. W polskim porządku prawnym, który – w odróżnieniu od konstytucji niektórych państw – nie przewiduje kontroli przez organy władzy sądowniczej orzeczeń sądów międzynarodowych, uchylenie się od obowiązku respektowania orzeczenia sądu międzynarodowego byłoby możliwe jedynie w następstwie decyzji o wypowiedzeniu traktatu stanowiącego podstawę zobowiązania się przez Polskę do przestrzegania orzeczeń takiego sądu (czyli EKPC) lub w następstwie orzeczenia sądu konstytucyjnego o niezgodności takiego traktatu z ustawą zasadniczą. Żadna z takich sytuacji nie miała miejsca.

Wyrok TK z 24 listopada nie powinien zatem stać na przeszkodzie uwzględnienia tego wniosku. 

Nie prowadziłoby to do naruszenia zasady ostateczności i powszechnie obowiązującej mocy orzeczeń TK. A zgodnie z art. 46 ust. 1 EKPC strony Konwencji zobowiązały się „do przestrzegania ostatecznego wyroku Trybunału we wszystkich sprawach, w których są stronami”. Przepis ten nie był przedmiotem orzeczenia TK. Nadal wiąże on w pełni wszystkie organy państwa, w tym sam TK.

W orzecznictwie TK od dawna utrwalony jest pogląd, że polskie prawo – w tym Konstytucja – powinno być interpretowane w sposób przychylny wobec międzynarodowych zobowiązań RP. Wyrażona w art. 190 ust. 1 Konstytucji zasada ostateczności i powszechnie obowiązującej mocy orzeczeń TK nie powinna być traktowana jako przeszkoda w realizacji ciążącej na RP powinności wykonania orzeczenia ETPC.

VII.510.112.2021