Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Wniosek Prokuratora Generalnego w sposób niedopuszczalny zmierza do zakwestionowania konstytucyjności konkretnego orzeczenia Europejskiego Trybunału Praw Człowieka
• Jest to obejście konstytucyjnych regulacji co do Trybunału Konstytucyjnego, który nie może kontrolować orzeczeń międzynarodowych organów sądowych
• Wniosek Zbigniewa Ziobry sprzeciwia się międzynarodowym zobowiązaniom Polski, podważa właściwość ETPC i zagraża skuteczności jego orzeczeń
• Osłabia tym samym ochronę obywateli polskich, wynikającą z Europejskiej Konwencji Praw Człowieka
• [AKTUALIZACJA] Jako dowód w sprawie została przekazana ekspertyza Bingham Centre for the Rule of Law dotyczącą zastosowania art. 6 EKPC do krajowych sądów konstytucyjnych

W piśmie do TK RPO Marcin Wiącek szczegółowo wskazuje, dlaczego nie można podzielić poglądu Prokuratora Generalnego, że sąd konstytucyjny nie jest „sądem” w rozumieniu art. 6 ust. 1 EKPC i w związku z tym nie musi spełniać wymogów ustanowienia zgodnie z prawem, wskazanych w EKPC i wyjaśnionych w orzecznictwie ETPC. 

Co zaskarżył Prokurator Generalny 

Chodzi o wniosek Prokuratora Generalnego do TK z 27 lipca 2021 r. dotyczący kontroli konstytucyjności art. 6 ust. 1 zdanie 1 EKPC. Głosi on: "Każdy ma prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony ustawą przy rozstrzyganiu o jego prawach i obowiązkach o charakterze cywilnym albo o zasadności każdego oskarżenia w wytoczonej przeciwko niemu sprawie karnej”.

Wniosek ma związek z wydaniem 7 maja 2021 r. przez Europejski Trybunał Praw Człowieka wyroku w sprawie Xero Flor w Polsce Sp. z o.o. przeciwko Polsce. ETPC orzekł. że rozstrzygnięcie TK z udziałem osoby wybranej na miejsce już zajęte w TK narusza EKPC co do prawa do sądu, a organ z jej udziałem nie spełnia wymogu EKPC "sądu ustanowionego ustawą".

Zbigniew Ziobro wniósł m.in., aby TK uznał art. 6 ust. 1 zdanie 1 EKPC (która jest podstawą działań ETPC) za niezgodny z art. 2, art. 8 ust. 1, art 10 ust. 2, art 173 i art. 175 ust. 1 Konstytucji - w zakresie, w jakim pojęcie "sąd" obejmuje także Trybunał Konstytucyjny. Wniosek kwestionuje także dokonywanie przez ETPC oceny legalności procesu wyboru sędziów TK w celu ustalenia, czy jest on niezawisłym i bezstronnym sądem ustanowionym ustawą. Według wniosku ETPC nie może zatem badać prawidłowości składu TK.

TK zbada sprawę 24 listopada 2021 r. w pięcioosobowym składzie.

Stanowisko RPO

RPO, który przyłączył się do sprawy, przedstawił następujące stanowisko:

1. Postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym, na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK, podlega umorzeniu z uwagi na niedopuszczalność wydania orzeczenia.
2. Z ostrożności procesowej, gdyby postępowanie jednak nie zostało umorzone,  Rzecznik wnosi o uznanie, że art. 6 ust. 1 zdanie pierwsze Konwencji, we wskazanym przez Prokuratora Generalnego zakresie, nie jest niezgodny z powołanymi wzorcami konstytucyjnymi.

Uzasadnienie stanowiska RPO 

Przedmiotem wniosku w istocie jest kontrola wyroku ETPC w konkretnej sprawie Xero Flor przeciw Polsce, do czego TK nie ma właściwości. Wyrok ten uprawomocnił się 7 sierpnia. Rząd Polski nie wniósł o przekazanie sprawy Wielkiej Izbie ETPC. Obowiązek wykonania orzeczenia ETPC ciąży zatem na wszystkich organach państwa, a więc również na TK.

Formuła wniosku zakresowego i interpretacyjnego o uznanie niekonstytucyjności art. 6 ust. 1 zdanie 1 EKPC jest konstrukcją pozornie zmierzającą do kontroli konstytucyjności prawa. Wniosek ma bowiem w rzeczywistości na celu podważenie konkretnego wyroku ETPC. Tymczasem zarzut wnioskodawcy powinien dotyczyć przepisu umowy międzynarodowej, a nie praktyki jego stosowania.

A wyrok ETPC dotyczył konkretnej sprawy. Nie ma charakteru abstrakcyjnego. Nie jest też tzw. wyrokiem pilotażowym. Jest to jednostkowe orzeczenie, które nie świadczy jeszcze o stabilności linii orzeczniczej, która mogłaby ukształtować treść normy prawnej.

Wniosek jest zatem de facto wnioskiem o stwierdzenie niekonstytucyjności wyroku ETPC, pod pozorem wniosku o stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu. Uwzględnienie tego wniosku prowadziłoby do obejścia prawa, czyli oceny konstytucyjności wyroku ETPC. 

Nawet jeśli teoretycznie uznać za wnioskodawcą, że konkretne orzeczenie (uchwała) SN może wyjątkowo podlegać kontroli TK, to wynikało to z założenia, że uchwała SN jest przepisem prawa wydanym przez „centralny organ państwowy” (art. 188 pkt 3 Konstytucji). Tymczasem ETPC nie jest „centralnym organem państwowym” RP, lecz organem działającym na podstawie umowy międzynarodowej. Tym bardziej więc wyroki tego organu nie podlegają kontroli konstytucyjności. Zatem i z tej perspektywy brak właściwości TK do oceny rozstrzygnięć ETPC nie budzi wątpliwości. 

TK nie ma także podstawy prawnej do wypowiadania się o zakresie kognicji sądów międzynarodowych, a ewentualny wyrok przychylający się do żądań wnioskodawcy pozostanie bezskuteczny. 

Art. 9 Konstytucji sprzeciwia się uznaniu, że akt pochodzący od podmiotu działającego na podstawie umowy międzynarodowej, którego stroną jest Polska – w tym orzeczenie sądu międzynarodowego – jest nieistniejący. A takie stanowisko w odniesieniu do wyroku Xero Flor TK zajął już w dwóch orzeczeniach wydanych w składach trzyosobowych, dotyczących oddalenia wniosków RPO o wyłączenie ze składów orzekających osób, do których odnosiła się, bezpośrednio lub pośrednio, konkluzja wyroku Xero Flor.

Zaakceptowanie stanowiska TK, że wyrok Xero Flor jest nieistniejący, dyskwalifikowałoby założenie, na którym opiera się wniosek PG - że wyrok ten wprowadził nowość normatywną. Skutku normotwórczego nie może przecież wywołać akt, który nie istnieje w obrocie prawnym.

Polski porządek prawny – w odróżnieniu od regulacji zawartych w konstytucjach niektórych państw (np. Federacji Rosyjskiej) – nie przewiduje kontroli orzeczeń sądów międzynarodowych przez TK. Była to świadoma decyzja twórców Konstytucji. Uchylenie się od obowiązku respektowania orzeczenia sądu międzynarodowego byłoby możliwe w następstwie decyzji politycznej o wypowiedzeniu traktatu stanowiącego podstawę zobowiązania się przez Polskę do przestrzegania orzeczeń takiego sądu.

W sprawach mających tak fundamentalne znaczenie dla podstaw prawnych uczestnictwa RP w strukturach międzynarodowych, TK powinien zachować szczególną powściągliwość zwłaszcza co do zakresu swoich kompetencji orzeczniczych. 

Zgodnie z art. 32 ust. 2 EKPC, jeżeli powstaje spór co do zakresu właściwości ETPC, to do niego samego należy jego rozstrzygnięcie. 

Gdyby Polska, podnosząc wątpliwości co do zakresu stosowania wymogów art. 6 EKPC w odniesieniu do krajowego sądu konstytucyjnego, pragnęła działać z poszanowaniem zasady dobrej wiary i w duchu lojalnego uczestnictwa w systemie EKPC – to skorzystałaby z drogi, którą daje jej sama Konwencja. Złożyłaby mianowicie wniosek o rozpoznanie sprawy Xero Flor w Wielkiej Izbie ETPC. Tego jednak nie uczyniono.

Dlatego wniesienie sprawy do krajowego sądu konstytucyjnego, którego zresztą ów wyrok dotyczy, jest próbą obejścia wiążących państwo zobowiązań międzynarodowych i pozostaje sprzeczne z nakazem ich przestrzegania (art. 9 Konstytucji).

Moc wiążąca wyroku w sprawie Xero Flor wynika z art. 46 ust. 1 EKPC, który nie jest objęty zakresem zaskarżenia w tej sprawie. Niezależnie od orzeczenia TK Polska nadal będzie zobowiązana do jego wykonania, zgodnie z zobowiązaniami międzynarodowymi. Uporczywe niewykonywanie wyroku może  prowadzić do podjęcia przez organy Rady Europy wobec Polski środków odpowiedzialności międzynarodowej.

Uwzględnienie wniosku jest niedopuszczalne, tak w świetle samej Konstytucji, w szczególności art. 9 i art. 188, jak również międzynarodowych zobowiązań Polski, w tym art. 19, art. 32 oraz art. 46 EKPC.

Orzekając w dziedzinie ochrony praw jednostek, TK powinien uwzględniać nie tylko Konstytucję, ale i międzynarodowe zobowiązania Polski, zwłaszcza zaś EKPC, za punkt wyjścia przyjmując zgodność standardów ochrony w obu aktach. 

Skoro jednak kreują one samodzielne, zinstytucjonalizowane mechanizmy ochrony, a na ich podstawie orzekają różne organy sądowe (TK i ETPC), to potencjalnie nie można wykluczyć ryzyka napięć między nimi. W takim przypadku TK powinien kierować się zasadą przychylności wobec prawa międzynarodowego (art. 9 Konstytucji) i dokonywać prokonwencyjnej wykładni Konstytucji. 

Wnioskodawca twierdzi, jakoby objęcie przez ETPC TK pojęciem „sądu” w rozumieniu art. 6 EKPC miało naruszać zasadę rządów prawa, nadrzędności Konstytucji, podziału władz, odrębności sądów i trybunałów. RPO nie podziela argumentacji przemawiającej na rzecz wyłączenia sądu konstytucyjnego spod wymogów prawa do sądu.

Niezrozumiałe jest bowiem, dlaczego wnioskodawca, a także sam TK (oddalając wnioski RPO o wyłączenie członków składu orzekającego w sprawach P 7/20 oraz K 3/21) – twierdzą, że postępowanie przed TK nie musi spełniać wymogów rzetelnego procesu. Organ mający stać na straży Konstytucji w pierwszym rzędzie powinien realizować konstytucyjne prawo jednostki do rzetelnego procesu i spełniać wymogi z nim związane.

W świetle art. 10 ust. 2 Konstytucji TK sprawuje władzę sądowniczą. Wskazanie, że władza sądownicza obejmuje dwie kategorie organów: sądy i trybunały – samo przez się nie nakazuje traktować ich jako organy w takim stopniu odmienne, że nie mogą spełniać tych samych wymogów. Odmienności natury jurysdykcyjnej i ustrojowej sądów i TK, nie uzasadniają tak daleko idących wniosków i w tym zakresie – nie uzasadniają przeciwstawiania TK sądom. 

TK można – przynajmniej w pewnych okolicznościach (zwłaszcza w przypadku orzekania w trybie skargi konstytucyjnej i w trybie pytania prawnego) – uznać za „sąd” w znaczeniu materialnym, gdyż spełnia on kryteria stawiane sądom przez Konstytucję i akty międzynarodowe. Obie kategorie organów władzy sądowniczej mają być niezależne, a ich sędziowie niezawiśli. Łączy je zbliżony tryb postępowania, inicjowanie postępowania na wniosek, nie zaś z urzędu, oraz formy działania: wyroki i postanowienia.

Zatem zarówno sądy, jak i TK, powinny podlegać tym samym wymogom. Skoro bowiem w świetle Konstytucji TK sprawuje władzę sądowniczą, to powinien spełniać wymogi immanentnie związane z wykonywaniem istoty władzy sądowniczej – orzekaniem, a w szczególności, zachowywać niezawisłość i bezstronność oraz być ustanowionym zgodnie z prawem. Tego zaś elementu dotyczy właśnie wyrok ETPC w sprawie Xero Flor.

A skoro w sferze powoływania sędziów TK nie zapewniono gwarancji obiektywizacji procesu ich wyboru przez organ niezależny od władzy ustawodawczej i wykonawczej, powierzając wybór Sejmowi, to tym bardziej źródła rękojmi niezawisłości sędziów TK należy upatrywać w ścisłym przestrzeganiu norm prawnych regulujących proces ich powołania.

Silnych argumentów, że TK jest „sądem” w rozumieniu EKPC dostarcza Konstytucja, w szczególności w art. 79 ust. 1, art. 190 ust. 4, art. 193, art. 195 ust. 1. TK może bowiem bezpośrednio współuczestniczyć w wymierzaniu sprawiedliwości, rozpoznając skargi konstytucyjne (art. 79) oraz pytania prawne sądów (art. 193), a jego orzeczenia mogą stanowić podstawę do wznowienia postępowania i uchylenia prawomocności orzeczeń sądowych.

Pogląd o tym, że do postępowania przed TK stosuje się zasady wynikające z prawa do sądu i rzetelnego procesu, był obecny w dotychczasowym orzecznictwie samego Trybunału. Np. w postanowieniu pełnego składu z 22 października 2003 r. (sygn. akt P 21/02), TK uznał, że postępowanie przed nim „podporządkowane jest” zasadom wynikającym z art. 45 ust. 1 Konstytucji i art. 6 ust. 1 EKPC. Odstąpienie zaś od tego poglądu prawnego wymagałoby rozstrzygnięcia w pełnym składzie. 

Praktyką orzeczniczą w postaci postanowienia z 21 stycznia 2020 r., wstrzymującego wykonywanie przez SN kompetencji do wydawania uchwał, a także wyroku z 20 kwietnia 2020 r., wstrzymującego stosowanie uchwały połączonych Izb SN z 23 stycznia 2020 r. i stwierdzającym jej niezgodność z Konstytucją – TK sam określił się jako organ faktycznie sprawujący nadzór judykacyjny nad orzecznictwem SN. 

7 lipca 2015 r. TK w sprawie o sygn. akt K 61/13 zwrócił się z pytaniem prejudycjalnym do TSUE w sprawie podatku VAT na e-booki. Tym samym uznał się za sąd krajowy w rozumieniu art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu UE. Kwalifikację tę podzielił także TSUE udzielając odpowiedzi.. Jeśli TK uznał się za sąd w rozumieniu prawa Unii, trudno byłoby zrozumieć, dlaczego nie jest sądem w rozumieniu EKPC.

Nie sposób podzielić poglądu, że sąd konstytucyjny nie jest „sądem” w rozumieniu art. 6 ust. 1 Konwencji i w związku z tym nie musi spełniać wymogów ustanowienia zgodnie z prawem wskazanych w Konwencji i wyjaśnionych w orzecznictwie ETPC (zob. w szczególności wyrok w sprawie Ástráðsson). 

W szeregu sprawach ETPC wskazał, że może analizować postępowanie przed sądem konstytucyjnym państwa-strony EKPC w świetle wymogów prawa do rzetelnego procesu przed niezawisłym i bezstronnym sądem ustanowionym ustawą - zwłaszcza gdy wynik postępowania jest bezpośrednio lub pośrednio rozstrzygający o prawach lub obowiązkach skarżącego. 

Sytuacja, w której – tak jak w sprawie Xero Flor - ETPC ocenia postępowanie przed sądem konstytucyjnym państwa-strony w świetle wymogów art. 6 ust. 1 EKPC nie jest „normatywną nowością” - jak twierdzi wnioskodawca. Badania takie ETPC  podejmuje już od trzech dekad, a dotychczas – obok polskiego TK – dotyczyły sądów konstytucyjnych w Niemczech, Austrii, Francji, Szwajcarii, Czechach, Hiszpanii, czy Chorwacji. 

W żadnym z państw nie prowadziło to do podważania wyroku ETPC z tego powodu, jak w tej sprawie. Państwa-strony Konwencji milcząco uznały ów test i przyjęły standard orzeczniczy ETPC.

VII.510.75.2021