Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• W Unii Europejskiej podjęto prace nad projektami dyrektyw ustanawiających wiążące normy dotyczące organów ds. równości
• Kompetencje tych organów mają zostać wzmocnione i ujednolicone w stosunku do różnych przesłanek dyskryminacji
• W Polsce funkcję takiego niezależnego organu pełni aktualnie Rzecznik Praw Obywatelskich
• To zdaniem RPO dobry kierunek, jednak wprowadzenie postulowanych rozwiązań w Polsce może wymagać poszerzenia kompetencji krajowego organu ds. równości oraz zapewnienia odpowiednich zasobów
• Zastępca RPO Valeri Vachev jednocześnie przypomina o pozycji ustrojowej RPO oraz wyznaczonym Konstytucją mandacie
• Odpowiada on na pismo pełnomocniczki rządu ds. równego traktowania Anny Schmidt w tej sprawie
• AKTUALIZACJA 25.03.2025: Po przyjęciu unijnych dyrektyw ZRPO Adam Krzywoń pisze do minister ds. równości Katarzyny Kotuli w sprawie ich implementacji do polskiego porządku prawnego
• Wskazuje - ze względu na ograniczone kompetencje Rzecznika Praw Obywatelskich - na potrzebę rozważenia ustanowienia odrębnego organu krajowego. Dzięki temu możliwy będzie do osiągnięcia cel obu dyrektyw.

Valeri Vachev w piśmie do minister Anny Schmidt podkreśla, że inicjatywa Komisji Europejskiej zmierzająca do wzmocnienia i ujednolicenia ochrony przed dyskryminacją w UE zasługuje na poparcie. Pełna implementacja do krajowego porządku prawnego określonych w projektach dyrektyw rozwiązań  wymagać będzie odpowiednich analiz i – być może – przyjęcia nowych uregulowań prawnych.

Valeri Vachev zwraca uwagę na ogólny problem braku kompetencji RPO do występowania w sprawach, w których stroną dyskryminującą jest podmiot prywatny. Konstytucja nie przyznaje Rzecznikowi prawa do wystąpienia w sprawie dotyczącej naruszenia praw lub wolności przez takie podmioty (art. 80 Konstytucji). Działalność RPO w tym zakresie ogranicza się zatem jedynie do oceny reakcji uprawnionych organów na dyskryminujące zjawiska w sferze prywatnej. 

Z tego względu RPO poddaje pod rozwagę postulat utworzenia niezależnego organu władzy publicznej umocowanego do merytorycznego rozpatrywania spraw dotyczących naruszenia zasady równego traktowania zarówno w stosunkach między obywatelem a państwem, jak i między samymi obywatelami czy innymi podmiotami prywatnymi. 

W odniesieniu do poszczególnych przepisów projektowanych dyrektyw Valeri Vachev wskazał miejsca, w których obecne kompetencje RPO nie pozwalają mu na realizację w pełni zadań przewidzianych dla organu ds. równości. Jednocześnie ewentualne nadanie nowych uprawnień i obowiązków Rzecznikowi Praw Obywatelskich powinno wiązać się z przeznaczeniem odpowiednich środków na ten cel. Zgodnie z projektami dyrektyw,  państwa członkowskie dla niezależnego działania powinny zapewnić organom ds. równości nie tylko ramy organizacyjne, ale także zasoby techniczne, kadrowe i finansowe.

Wymaga także zastanowienia, czy sposób działania RPO po zapoznaniu się z wnioskiem do niego skierowanym w sprawach o dyskryminację odpowiada sposobowi działania przewidzianemu projektowanym przepisem dyrektywy.

Rzecznik nie posiada również kompetencji do prowadzenia usług mediacyjnych, jakie w myśl art. 7 dyrektyw organ ds. równości mógłby oferować stronom sporu. Rzecznik może natomiast wskazywać im inne organy posiadające odpowiednie uprawnienia.

W odniesieniu do szerokich uprawnień procesowych przyznawanych przez projekty dyrektyw organom ds. równości Valeri Vachev podkreśla, że działalność Rzecznika nie polega na prowadzeniu postępowań w imieniu ofiar naruszeń prawa. RPO nie zastępuje i nie wyręcza obywateli w prowadzeniu ich spraw. Pozytywną zmianą byłaby natomiast proponowana kompetencja do wszczynania postępowań sądowych w przypadku braku konkretnie wskazanego poszkodowanego (actio popularis), w szczególności w celu zaradzenia dyskryminacji strukturalnej i systemowej. RPO aprobuje to rozwiązanie jako skuteczne wobec zjawisk, które występują powszechnie. 

Namysłu – zdaniem zastępcy RPO – wymaga również projektowany przepis zobowiązujący państwa członkowskie do ustanowienia procedur zapewniających konsultacje działań związanych z zasadami równości i niedyskryminacji z organem ds. równości. Obecnie nie istnieją sformalizowane reguły włączania RPO w proces tworzenia polityk publicznych i stanowienia prawa. Rzecznik wyraża również wątpliwości, czy pozycja ustrojowa RPO dopuszcza uczynienie z niego stałego uczestnika procesu prawotwórczego.

RPO z uwagą będzie monitorował dalsze działania w tej sprawie. Zasadne jest dążenie do ustanowienia możliwie wysokich, wspólnych i wiążących standardów ochrony prawno-instytucjonalnej obywateli UE przed dyskryminacją. Należy przy tym pamiętać, że dyrektywy ustanawiają standard minimum, a zatem państwa członkowskie mogą utrzymać lub wprowadzić dalej idące rozwiązania. Unia działa także przy zachowaniu zasady autonomii proceduralnej państw członkowskich.

Wystąpienie do Minister ds. Równości w sprawie wdrożenia unijnych dyrektyw

Zastępca RPO Adam Krzywoń zwraca się do minister Katarzyny Kotuli w sprawie implementacji do polskiego porządku prawnego dwóch dyrektyw unijnych w sprawie norm dotyczących organów ds. równości.

Chodzi o dyrektywę Rady (UE) 2024/1499 z dnia 7 maja 2024 r. w sprawie norm dotyczących funkcjonowania organów ds. równości w obszarze równego traktowania osób bez względu na pochodzenie rasowe lub etniczne, równego traktowania osób w dziedzinie zatrudnienia i pracy bez względu na wyznawaną religię lub światopogląd, niepełnosprawność, wiek lub orientację seksualną, równego traktowania kobiet i mężczyzn w sprawach zabezpieczenia społecznego oraz w zakresie dostępu do towarów i usług oraz dostarczania towarów i usług, oraz w sprawie zmiany dyrektyw 2000/43/WE i 2004/113/WE (Dz.U. L, 2024/1499, 29.5.2024) i dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2024/1500 z dnia 14 maja 2024 r. w sprawie norm dotyczących organów ds. równości w obszarze równego traktowania i równości szans kobiet i mężczyzn w zakresie zatrudnienia i pracy oraz zmiany dyrektyw 2006/54/WE i 2010/41/UE (Dz.U. L, 2024/1500, 29.5.2024).

Celem obu aktów prawa unijnego jest wzmocnienie ochrony przed dyskryminacją w poszczególnych państwach członkowskich przez harmonizację zakresu uprawnień, kompetencji, struktury, zasobów i funkcjonowania operacyjnego ustanowionych w nich organów ds. równości.

Dyrektywy te przewidują, że państwa członkowskie do 19 czerwca 2026 r. wprowadzą w życie przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne niezbędne do ich wykonania.

Dyrektywy unijne a ograniczone kompetencje RPO

Adam Krzywoń zwraca uwagę na zakres mandatu Rzecznika Praw Obywatelskich jako organu ds. równości i wskazuje, że jest to kwestia kluczowa dla zapewnienia skuteczności instytucjonalnego wymiaru ochrony przed dyskryminacją, niezależnie od sfery – publicznej czy prywatnej.

Konstytucja nie przyznaje prawa do wystąpienia do RPO w razie naruszenia praw lub wolności w wymiarze horyzontalnym, to jest przez podmioty prywatne. Działania lub zaniechania osób fizycznych czy też innych podmiotów prawa prywatnego pozostają poza kompetencjami RPO, nawet wtedy, gdy godzą one w prawa lub wolności innych osób.

Ograniczone kompetencje RPO w zakresie reagowania na dyskryminację w kontekście relacji horyzontalnych zostały podkreślone w przepisach ustawy o RPO. Wynika z nich, że w zakresie realizacji zasady równego traktowania między podmiotami prywatnymi Rzecznik może jedynie poprzestać na wskazaniu wnioskodawcy przysługujących mu środków działania.

Tymczasem Dyrektywy 2024/1499 i 2024/1500 nie ograniczają mandatu organów ds. równości do sfery stosunków wertykalnych, formułując ich zadania i kompetencje w odniesieniu zarówno do podmiotów publicznych, jak i prywatnych.

Należy rozważyć ustanowienie odrębnego organu krajowego

W związku z tym, w obliczu ograniczonego mandatu RPO w zakresie określonego w dyrektywach standardu objęcia stosunków horyzontalnych działaniami krajowego organu ds. równości, Rzecznik Praw Obywatelskich ponownie wskazuje na potrzebę poddania pod rozwagę kwestii ustanowienia odrębnego organu krajowego. Pozycja ustrojowa takiego organu oraz zakres powierzonych mu uprawnień i zadań powinny czynić zadość wymaganiom obu dyrektyw również w zakresie przeciwdziałania i reagowania na dyskryminację, której dopuszczają się podmioty prywatne.

Poprzez ustanowienie odrębnego organu krajowego możliwy będzie do osiągnięcia cel obu dyrektyw, jakim jest wzmocnienie stosowania zasady równego traktowania w państwach członkowskich UE przez zwiększenie skuteczności krajowych organów ds. równości, dzięki zapewnieniu ich niezależności oraz odpowiedniego zakresu kompetencji, zadań i środków umożliwiających ich realizację.

W związku z tym ZRPO Adam Krzywoń prosi minister Katarzynę Kotulę o stanowisko dotyczące kwestii ustanowienia odrębnego organu ds. równości oraz poinformowanie o postępach w implementacji obu dyrektyw, zwłaszcza o przyjętym harmonogramie prac.

XI.070.1.2023