Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Instytucje publiczne działają w mediach społecznościowych według zasad ustanowionych na potrzeby podmiotów prywatnych
• Takie funkcjonowanie organów administracji publicznej koliduje ze standardami ustrojowymi, jak zasada legalizmu czy proporcjonalności 
• A usuwanie treści lub blokowanie dostępu obywatela do konta instytucji publicznej w portalu społecznościowym - jako działanie ograniczające korzystanie z konstytucyjnej wolności wypowiedzi - powinno mieć podstawę w ustawie
• RPO Marcin Wiącek występuje do wicepremiera, ministra cyfryzacji Krzysztofa Gawkowskiego o przygotowanie projektu ustawy, w której uregulowano by zasady prowadzenia profili organów i urzędów administracji publicznej oraz innych instytucji publicznych w portalach społecznościowych, a także procedurę blokowania użytkowników i usuwania publikowanych przez nich informacji

Do Rzecznika Praw Obywatelskich wpływają liczne wnioski dotyczące profili (kont, stron) instytucji publicznych w portalach społecznościowych. Wnioskodawcy zwracają uwagę na ograniczenie ich wolności wypowiedzi oraz prawa dostępu do informacji publicznej poprzez arbitralne usuwanie komentarzy i blokowanie dostępu, często bez jakiegokolwiek ostrzeżenia i drogi odwoławczej. Problem dotyczy wielu organów i urzędów administracji publicznej, zarówno rządowej jak i samorządowej, a także innych instytucji i organizacji publicznych.

Z raportu Sieci Obywatelskiej Watchdog Polska pt. „Kto zabiera głos w gminnych social mediach?” wynika, że niemal 80% gmin prowadzi profil na Facebooku. Popularność tego typu kanału komunikacji ze społecznością lokalną jest zrozumiała, skoro pozwala dotrzeć do dużej grupy odbiorców. Umożliwia m.in. szybsze informowanie obywateli o sytuacjach kryzysowych, bieżące zapoznawanie się przez urzędników z uwagami i kwestiami budzącymi emocje obywateli, czy przeprowadzanie akcji promocyjnych i kampanii społecznych.

To samo odnosi się też do administracji rządowej. Z analizy RPO wynika, że konta w portalu X mają wszystkie ministerstwa i urzędy wojewódzkie, a konta na Facebooku - wszystkie urzędy wojewódzkie i prawie wszystkie ministerstwa (z wyjątkiem MSZ). 

Zasady, formy i cele prowadzenia kont instytucji publicznych w portalach społecznościowych nie są uregulowane w drodze aktów prawa powszechnie obowiązującego. Sprawia to, że instytucje publiczne funkcjonują tam zgodnie z zasadami ustanowionymi na potrzeby podmiotów prywatnych. Koliduje to ze standardami ustrojowymi, które w demokratycznym państwie prawnym są wpisane w istotę działania podmiotów sprawujących władzę publiczną, takimi jak zasada legalizmu czy zasada proporcjonalności. 

Tworzy to trudną do zaakceptowania sytuację, gdy szeroki krąg podmiotów prywatnych ma w zakresie poszanowania wolności wypowiedzi bardziej skonkretyzowane i łatwiejsze do wyegzekwowania obowiązki niż przedstawiciele władzy publicznej, która ma nie tylko obowiązek powstrzymywania się od naruszania tej wolności, ale i obowiązek jej aktywnej ochrony.

Problem zaczyna być dostrzegany w niektórych państwach UE, jak np. Szwecja i Malta, które zdecydowały się uregulować standardy korzystania przez organy publiczne z mediów społecznościowych w formie wytycznych dla administracji.

Większość instytucji publicznych prowadzących konta w portalach społecznościowych udostępnia w nich informacje bezpośrednio związane ze swym działaniem. To stamtąd obywatele czerpią wiedzę o nowych inwestycjach, planowaniu przestrzennym, wydarzeniach kulturalnych, projektach edukacyjnych i wielu innych społecznie istotnych kwestiach. 

Równocześnie nie stanowi to jedynie realizacji działań promocyjnych służących upowszechnieniu informacji, które znajdują się w Biuletynie Informacji Publicznej lub na stronie internetowej urzędu. Aktywność ta nie powinna być traktowana jedynie w kategoriach alternatywnego w stosunku do BIP kanału komunikowania treści już upublicznionych.

Zasadniczą funkcją kont w portalach społecznościowych jest bowiem możliwość wejścia w bezpośrednią interakcję z piastunem organu lub urzędnikami oraz natychmiastowego skomentowania danej informacji w przystępnej formie.  Zapewne możliwość tej obustronnej interakcji jest jedną z przyczyn, dla których obywatele decydują się na obserwację kont organów i urzędów administracji. Dlatego stają się one zasadniczym źródłem pozyskiwania informacji publicznej i uczestnictwa, także czynnego, w debacie publicznej, co może prowadzić do eliminacji wielu negatywnych zjawisk, takich jak arbitralność w ocenach lub korupcja.

To modelowe ujęcie społeczno-komunikacyjnej funkcji kont społecznościowych w działalności administracji publicznej - korzystne wpływające zarówno na wzmacnianie demokracji partycypacyjnej, jak również mechanizmów rozproszonej kontroli administracji  – niekorzystnie koresponduje z obecnym stanem prawnym, w którym zasady, formy i cele prowadzenia takich kont instytucji publicznych pozostają nieuregulowane w drodze aktów prawa powszechnie obowiązującego. 

Rodzi to problemy natury praktycznej, na które RPO zwraca uwagę premiera. Z postępowań wyjaśniających w BRPO wynika, że działanie instytucji publicznych w portalach społecznościowych przybiera zasadniczo dwie formy. W pierwszej konta są oznaczone jako profil instytucji i prowadzone w ramach obowiązków służbowych pracowników z wykorzystaniem środków publicznych. W drugiej konta oznaczane są jako konta organu i prowadzone osobiście przez jego piastuna w czasie wolnym od pracy i bez angażowania środków publicznych.

Ta druga forma nastręcza trudności w kontekście oceny prawnej obowiązków administratora. Sposób prowadzenia konta może bowiem świadczyć o jego prywatnym charakterze. Niemniej jednak treści na kontach nie mają charakteru prywatnego, lecz stanowią informacje o działaniach organu, a same konta – ze względu na nazwę i treść – są postrzegane  jako oficjalne kanały komunikacji z organem i traktowane jako źródło informacji publicznej. 

Z tego względu dochodzi do sytuacji w których część informacji publicznych pojawia się na profilu piastuna organu i jest następnie udostępniana przez konto urzędu w tożsamym portalu. W konsekwencji obywatele, którym zablokowano dostęp do profilu piastuna, nie mają też dostępu do informacji z profilu urzędu. Niweczy to ideę prowadzenia przez organ profilu publicznego, a zarazem ogranicza dostęp do publikowanych tam informacji publicznych o działalności.

Już w 1976 r. w wyroku w sprawie Handyside przeciw Wlk. Brytanii Europejski Trybunał Praw Człowieka wyjaśnił, że - z zastrzeżeniem art. 10 ust. 2 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka - swoboda wypowiedzi nie może się ograniczać do informacji i poglądów, które są odbierane przychylnie albo postrzegane jako nieszkodliwe lub obojętne. Odnosi się ona w równym stopniu do takich, które urażają, oburzają lub wprowadzają niepokój w państwie lub jakiejś grupie społeczeństwa. Takie są wymogi pluralizmu, tolerancji i otwartości, bez których demokratyczne społeczeństwo nie istnieje. 

Odnosi się to zwłaszcza do krytyki osób publicznych, które świadomie i w sposób nieunikniony wystawiają się na ostrą kontrolę i reakcję na każde wypowiedziane słowo, dlatego muszą mieć wysoki poziom tolerancji. Potwierdza to orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego.

Wolność wypowiedzi nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom w uzasadnionych sytuacjach, np. w przypadku naruszania dobrego imienia lub czci osoby krytykowanej lub rozpowszechniania mowy nienawiści. W niektórych sytuacjach władze mają obowiązek reagowania na wypowiedzi zniesławiające, czy nawołujące do nienawiści.  Tolerowanie przez administratora profilu tego typu wpisów  może być podstawą pociągnięcia go do odpowiedzialności. Niemniej jednak usuwanie treści lub blokowanie dostępu do konta instytucji publicznej w portalu społecznościowym, jako działania ograniczające korzystanie z konstytucyjnej wolności wypowiedzi, powinno mieć podstawę w ustawie.

Obecnie organy uzasadniają takie działania jedynie postanowieniami regulaminów portali społecznościowych lub wewnętrznymi regulacjami, określającymi sposób moderowania treści i interakcji z użytkownikami.

Z postępowań wyjaśniających przeprowadzonych w BRPO w ostatnim roku wynika, że administratorzy prowadzący konta instytucji publicznych często niezwykle szeroko rozumieją takie pojęcia, jak hejt i naruszanie dobrego imienia. Uznają za nie m.in. ostrą krytykę swoich poczynań lub wytykanie podwójnych standardów. Czasami administratorzy nawet nie starają się uzasadnić ingerencji w wolność wypowiedzi i prawo dostępu do informacji publicznej uprawnioną podstawą wynikającą ze konstytucyjnej klauzuli limitacyjnej (art. 31 ust. 3, czy 61 ust. 3 Konstytucji RP). Interweniują np. z takich powodów, jak zbyt częste poruszanie danej kwestii, czy umieszczanie komentarzy niezwiązanych z tematyką konkretnej publikacji.

Sygnalizowane problemy są dostrzegane także w orzecznictwie sądów administracyjnych – obywatele coraz częściej wdają się na tym tle w spory z organami administracji. Ich przyczyna, których można by uniknąć, pozostaje niezmieniona: nieuregulowanie zasad prowadzenia kont instytucji publicznych w portalach społecznościowych aktami prawa powszechnie obowiązującego.

Brak takiej regulacji jest również widoczny w legislacji europejskiej. Wraz z wejściem w życie aktu o usługach cyfrowych na usługodawców nałożono obowiązki w celu ochrony wolności wypowiedzi w Internecie. Chodzi zwłaszcza o obowiązek przekazywania zainteresowanym odbiorcom usługi jasnego i konkretnego uzasadnienia usuwania treści,  które powinno zawierać m.in. jasne i przyjazne dla użytkownika informacje o możliwościach odwołania się. Wypełnianie tych obowiązków gwarantuje m.in. możliwość złożenia skargi do koordynatora ds. usług cyfrowych. Część z tych obowiązków nie dotyczy tylko platform internetowych, ale także dostawców hostingu, takich jak gazety internetowe mające w swoich serwisach sekcję komentarzy.

W każdym z tych przypadków istota problemu, na który RPO zwraca uwagę, leży w braku jednolitych standardów poszanowania wolności wypowiedzi. Jest ona związana z samodzielnością podejmowania decyzji oraz autonomią jednostek w społeczeństwie otwartym, w którym sprawy publiczne są jawne i podlegają krytyce. Granic dozwolonej krytyki, podobnie jak granic wolności jednostki, nie sposób raz na zawsze wytyczyć. Cechą kultury świata Zachodu jest bowiem m.in. ciągły rozwój debaty publicznej. Rolą prawników jest natomiast tworzenie standardów, które m.in. mogą umożliwić udział w debacie publicznej na wyrównanych zasadach, zwłaszcza w dobie gospodarki cyfrowej.

RPO zwraca się do MC o przygotowanie projektu ustawy, w której uregulowano by zasady prowadzenia profili organów i urzędów administracji publicznej, a także innych instytucji i organizacji publicznych w portalach społecznościowych. Regulacja powinna zawierać w szczególności procedury blokowania dostępu do treści dla indywidualnych użytkowników i usuwania publikowanych przez nich informacji.

- Ufam, że powyższa kwestia, niezwykle istotna z perspektywy ochrony praw i wolności człowieka i obywatela w świecie cyfrowym, stanie się przedmiotem osobistej uwagi – pisze Marcin Wiącek, który prosi Krzysztofa Gawkowskiego o stanowisko.

VII.564.65.2024