Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Ogólnopolskie liczenie osób w kryzysie bezdomności powinno uwzględniać także uchodźców wojennych z Ukrainy
• Osoby w kryzysie uchodźczym, nie mające tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego w Polsce, faktycznie wypełniają bowiem ustawową definicję osoby w kryzysie bezdomności 
• Rzecznik praw obywatelskich Marcin Wiącek pisze w tej sprawie do minister rodziny i polityki społecznej Marleny Maląg
• AKTUALIZACJA: Z uwagi na obecne okoliczności i specyfikę metodologii badania, możliwość przeprowadzenia ogólnopolskiego badania liczby osób bezdomnych w bieżącym sezonie zimowym budzi poważne wątpliwości – odpowiada resort

Problematyka przeciwdziałania bezdomności od lat jest przedmiotem zainteresowania Rzecznika Praw Obywatelskich. Przy RPO działa Komisja Ekspertów ds. Przeciwdziałania Bezdomności, której celem jest monitorowanie problemów związanych z sytuacją osób w kryzysie bezdomności i promowanie dobrych rozwiązań w zakresie przeciwdziałania bezdomności, w tym sygnalizowanie koniecznych działań administracji publicznej oraz zmian legislacyjnych. Wspólnie z Komisją Rzecznik podnosił w korespondencji z ministrem odpowiedzialnym za politykę społeczną i pomoc socjalną kwestie tzw. ogólnopolskiego  liczenia osób bezdomnych.

Jednym z kluczowych narzędzi umożliwiających rozwiązywanie problemu bezdomności i zapobieganie mu jest rzetelna diagnoza zjawiska, w tym i wykluczenia mieszkaniowego. Badania takie powinny prowadzić do identyfikacji wszelkich rodzajów bezdomności, określać jej skalę oraz charakter problemów i potrzeb ludzi nią dotkniętych, a także wskazywać bariery, na jakie napotyka się przy wychodzeniu z bezdomności.  

Ustalenie i podanie do publicznej wiadomości wyników liczenia osób w kryzysie bezdomności stanowi zawsze impuls do ważnej i potrzebnej, zwłaszcza w mediach, dyskusji na temat tego problemu. Po pierwsze sprzyjać to może refleksji co do rozwiązań prawnych i potrzebnych zmian, a po drugie przypomina, że bezdomność to nie wybór a osoby bezdomne mają prawo do pomocy i wsparcia, tak jak każdy obywatel.

Nauka wykorzystująca systematyczne badania dotyczące liczby osób bezdomnych, może przewidywać określone trendy, proponować twórcze rozwiązania i tym samym przyczyniać się wraz z osobami odpowiedzialnymi za politykę publiczną do realizacji dobra wspólnego. Aby to jednak było możliwie niezbędne są pogłębione analizy socjodemograficzne koordynowane dotychczas przez urząd ministra właściwego do spraw rodziny, pracy i zabezpieczenia społecznego.

Dlatego RPO jest gorącym zwolennikiem organizowanego przez MRiPS ogólnopolskiego liczenia osób bezdomnych wraz z badaniem socjodemograficznym. Zwyczajowo takie badanie odbywało się co dwa lata, ostatnio w 2019 r. Obecnie kwestia ponownego ustalenia aktualnej liczby osób w kryzysie bezdomności wydaje się szczególnie istotna. 

Przez ostatnie dwa lata sytuacja społeczna w Polsce zmieniła się w sposób zasadniczy. Miał na to wpływ trwający ponad dwa lata stan epidemii, ale także pogarszająca się sytuacja gospodarcza: rosnąca inflacja, podwyżki kosztów utrzymania lokali mieszkalnych, trudności w zapewnieniu dostaw energii cieplnej czy prądu do lokali mieszkalnych i miejsc schronienia  - co  istotnie zmieniło obraz bezdomności w Polsce. 

Nie mniejsze znaczenie w tym kontekście ma również ogromny napływ uchodźców wojennych z Ukrainy. Obecnie, wobec stopniowego wygaszania i modyfikowania dotychczasowych form wsparcia ich potrzeb mieszkaniowych i zakwaterowania (m.in. ograniczenia wypłaty świadczenia 40 zł dla osoby udzielającej schronienia uchodźcom z Ukrainy, czy plany wprowadzenia częściowej odpłatności uchodźców za zakwaterowanie) należy spodziewać się, że także Ukraińcy będą masowo doświadczać stanu bezdomności w Polsce.

W ocenie RPO, jak i ekspertów z Komisji ds. Przeciwdziałania Bezdomności, osoby w kryzysie uchodźczym, które nie mają tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego w Polsce, de facto wypełniają definicję osoby w kryzysie bezdomności określoną w art. 6 pkt 8 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej.

Stanowisko to znajduje również oparcie w Europejskiej Typologii Bezdomności i Wykluczenia Mieszkaniowego ETHOS, w której m.in. osoby zakwaterowane w ośrodkach dla uchodźców traktowane są jako osoby doświadczające bezdomności. Należy zatem podejmować starania zmierzające do określenia skali zjawiska bezdomności i zagrożenia bezdomnością także i w tej grupie osób.

Dlatego RPO uważa za zasadne przeprowadzenie kolejnej edycji liczenia osób bezdomnych w szerokim ujęciu, uwzględniającym wszystkie grupy osób dotkniętych kryzysem bezdomności wraz z badaniem socjodemograficznym. Konieczne jest też zwrócenie uwagi, co sygnalizują eksperci Komisji ds. Przeciwdziałania Bezdomności, na potrzebę odpowiedniej agregacji danych, czyli na poziomie indywidualnym – jak w 2013 r. We wszystkich kolejnych edycjach Ministerstwo niestety wymagało wyłącznie danych zbiorczych na poziomie gminy, co znacząco ograniczało możliwość wykorzystania tych danych do analiz.

Rzecznik jest przekonany o potrzebie zaplanowania i przeprowadzenia w przyszłym roku akcji ogólnopolskiego liczenia osób w kryzysie bezdomności, w tym także z uwzględnieniem uchodźców doświadczających w naszym kraju takiej sytuacji, a obecnie - opracowania, wzorem lat ubiegłych, sprawozdania z realizacji zadań na rzecz osób bezdomnych w województwach za rok 2021. 

RPO prosi minister Marlene Maląg o informacje o stanowisku i ewentualnie planowanych działaniach. 

Odpowiedź Stanisława Szweda, sekretarza stanu w MRiPS

Podzielam wyrażone w piśmie przekonanie, iż rzetelna diagnoza zjawiska bezdomności jest jednym z kluczowych narzędzi umożliwiających rozwiązywanie tego problemu, jak również ochronę osób zagrożonych bezdomnością przed doświadczeniem tego kryzysu. Stąd też Ministerstwo Rodziny i Polityki Społecznej w 2009 r. zainicjowało realizację Ogólnopolskiego badania liczby osób bezdomnych, które umożliwia monitorowanie skali problemu bezdomności w Polsce. Jednocześnie podjęło także działania mające na celu systematyczną analizę wymiaru oraz skuteczności pomocy udzielanej osobom bezdomnym, poprzez sporządzane raz na dwa lata Sprawozdanie z realizacji działań na rzecz osób bezdomnych w województwach.

Podkreślenia wymaga, iż realizacja niniejszego przedsięwzięcia stanowi niebagatelne wyzwanie organizacyjne, wymagające przygotowania i zaangażowania znacznych zasobów kadrowych instytucji pomocy społecznej. Badanie przeprowadzają głównie pracownicy ośrodków pomocy społecznej oraz placówek udzielających schronienia osobom bezdomnym, we współpracy z pracownikami organizacji pozarządowych zajmujących się pomocą osobom doświadczającym bezdomności i wolontariuszami. W koordynację zadania na poziomie województwa zaangażowani są również przedstawiciele poszczególnych urzędów wojewódzkich.

Toteż, z uwagi na istniejące obecnie okoliczności oraz specyfikę metodologii badania, możliwość przeprowadzenia Ogólnopolskiego badania liczby osób bezdomnych w bieżącym sezonie zimowym budzi poważne wątpliwości. W tym kontekście istotne znaczenie ma aktualna sytuacja geopolityczna i gospodarcza, która znacząco wpływa na funkcjonowanie jednostek organizacyjnych pomocy społecznej i powoduje konieczność realizacji dodatkowych obowiązków przez te jednostki, a niejednokrotnie także poważne zmiany organizacyjne.

Należy podkreślić, że pracownicy socjalni, poza świadczeniem pomocy w zaspokajaniu niezbędnych życiowych potrzeb obywateli, wykonują obecnie szereg istotnych zadań w ponadprzeciętnym wymiarze, wynikających m.in. z konieczności wsparcia obywateli Ukrainy, a także w związku z udzielaniem pomocy w zakresie ponoszenia kosztów ciepła. Organizacja badania w trwającym sezonie zimowym spowodowałaby dodatkowe obciążenie dla wskazanych podmiotów, co byłoby dalece nieuzasadnione.

Nie bez znaczenia są również panujące aktualnie, a także prognozowane w dłuższej perspektywie, warunki atmosferyczne, które nie skłaniają osób przebywających w przestrzeni publicznej i miejscach niemieszkalnych do korzystania ze schronienia w przeznaczonych do tego celu placówkach.

Warto zaznaczyć, że Ogólnopolskie badanie liczby osób bezdomnych oparte jest na metodzie tzw. „punktu w czasie” (point-in-time count), tj. badana jest liczebność osób w kryzysie bezdomności w danym momencie (konkretnej nocy) na określonym obszarze geograficznym w celu oszacowania ogólnej liczby osób doświadczających bezdomności w kraju. W szacunkach uwzględnia się zarówno osoby przebywające w przestrzeni publicznej i miejscach niemieszkalnych, jak i osoby korzystające ze schronienia w instytucjach udzielających tego typu wsparcia.

Zatem w kontekście efektywności i rzetelności badania istotną rolę odgrywa możliwość uwzględnienia w analizie jak największej liczby osób doświadczających bezdomności przebywających w danym momencie w większych skupiskach, tj. w placówkach udzielających schronienia. W ciągu jednej nocy, zwłaszcza w dużych aglomeracjach, znacznie trudniej dotrzeć do wszystkich osób koczujących w rozproszeniu w miejscach niemieszkalnych. Co więcej, wzrasta wówczas ryzyko tzw. „dublowania danych” ze względu na przemieszczanie się tych osób. Stąd też organizacja przedsięwzięcia każdorazowo przypada w sezonie zimowym, podczas przewidywanych znacznych spadków temperatury.

Powyższy argument wynika z wcześniejszych doświadczeń przy organizacji badania. Po pierwszej edycji, przeprowadzonej w nocy z 15 na 16 grudnia 2009 r., wiele wydziałów polityki społecznej urzędów wojewódzkich, koordynujących przedsięwzięcie, zgłosiło zastrzeżenia co do rzetelności uzyskanych rezultatów. W opinii koordynatorów wojewódzkich panujące wówczas dość łagodne warunki atmosferyczne spowodowały brak zainteresowania uzyskaniem schronienia wśród osób pozbawionych dachu nad głową. Zatem do wielu z nich nie udało się dotrzeć w czasie trwania badania. W konsekwencji konieczne było powtórzenie akcji, w nocy z 26 na 27 stycznia 2010 roku (wystąpiła wtedy „fala mrozów”, w niektórych rejonach Polski temperatura spadła poniżej -20°C).

Z uwagi na powyższe MRiPS zawiesiło organizację badania w najbliższym czasie. Niemniej jednak w I kwartale 2023 r. zostanie sporządzone Sprawozdanie z realizacji działań na rzecz osób bezdomnych w województwach w2022r, na podstawie którego zostanie opracowana analiza wymiaru oraz skuteczności pomocy udzielanej osobom doświadczającym bezdomności. Materiał, zgodnie z dotychczasową praktyką, zostanie opublikowany na stronie internetowej Ministerstwa Rodziny i Polityki Społecznej.

Warto także dodać, że dane statystyczne z obszaru pomocy społecznej, m.in. w zakresie liczby placówek dla osób bezdomnych i dostępnych w nich miejsc, czy liczby osób, którym udzielono wsparcia z powodu bezdomności, są pozyskiwane w ramach rocznego sprawozdania resortowego MRiPS. Dane obejmujące 2021 rok zostały udostępnione pod adresem https://www.gov.pl/web/rodzina/statystyka-za-2021. Natomiast szczegółowe informacje w zakresie wsparcia osób w kryzysie bezdomności są pozyskiwane w sprawozdaniu jednorazowym, na podstawie opracowań gmin, powiatów oraz województw. Stanowią one materiał źródłowy do zbiorczej analizy wymiaru oraz skuteczności pomocy udzielanej osobom doświadczającym bezdomności. Stąd też Sprawozdanie z realizacji działań na rzecz osób bezdomnych w województwach sporządzane jest w dwuletnim interwale czasowym.

Dziękując za zaangażowanie oraz cenne uwagi merytoryczne pragnę zapewnić, że przekazane spostrzeżenia zostaną wnikliwie przeanalizowane w kontekście przygotowań do kolejnej edycji Ogólnopolskiego badania liczby osób bezdomnych.

IV.002.2.2016