Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Rzecznik zgłosił udział w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w sprawie zwolnienia sygnalisty z Policji
• Informacje o nieprawidłowościach przekazywanych RPO przez skarżącego uprawniają do wniosku, że zastrzeżenia będące podstawą jego zwolnienia są w istocie odwetem za skargi i wnioski zgłaszane w interesie publicznym
• A policjant postępował zgodnie ze standardami: najpierw zwrócił się do przełożonych, potem do instytucji zewnętrznych (w tym inspekcji, prokuratury i RPO), a dopiero na koniec do mediów
• Mimo że do dziś nie transponowano dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/1937 z 23 października 2019 r. w sprawie ochrony osób zgłaszających naruszenia prawa Unii, to w polskim systemie prawnym można odnaleźć regulacje pozwalające na taką ochronę 

Funkcjonariusza zwolniono z Policji z powołaniem na „ważny interes służby”. Przesłanka ta ma zastosowanie w sytuacji, kiedy nie można rozwiązać stosunku służbowego na korzystniejszej podstawie prawnej bądź każdej innej. Policjantowi praktycznie za cały okres służby zarzucono szereg uchybień, na które przełożeni winni reagować w jej trakcie, w oparciu o przepisy dotyczące opiniowania służbowego, przenoszenia na równorzędne/niższe stanowiska służbowe czy też w kontekście naruszenia dyscypliny służbowej, w tym zasad etyki zawodowej policjantów. 

Tymczasem z dokumentacji służbowej wynika, że funkcjonariusz był pozytywnie oceniany, przenoszony na inne równorzędne stanowiska służbowe (stwierdzone w opinii służbowej niewywiązywanie się z obowiązków służbowych może być przesłanką przeniesienia na niższe stanowisko służbowe). Jego problemy z przestrzeganiem dyscypliny służbowej przybrały zaś na sile w momencie zasygnalizowania nieprawidłowości w miejscu wykonywania obowiązków służbowych. 

Ocena całości informacji o nieprawidłowościach przekazywanych Rzecznikowi Praw Obywatelskich przez skarżącego uprawnia do wniosku, że zastrzeżenia będące podstawą jego zwolnienia ze służby stanowią w istocie odwet za zgłaszane w interesie publicznym skargi i wnioski.

Interes publiczny a interes służby

Orzecznictwo sądowo-administracyjne utożsamia interes publiczny (interes społeczny) z interesem służby. Jeżeli dany organ udowodni, że postępowanie funkcjonariusza dezorganizuje służbę, co powoduje m.in. konieczność rozłożenia zadań na innych funkcjonariuszy, zmniejszenie efektywności działania, czy naruszenie wizerunku formacji - to w interesie służby pozostaje zwolnienie takiej osoby. 

Rzecznik co do zasady podziela taki pogląd. Może się jednak zdarzyć, że podejmowane wobec policjanta działania są skutkiem podjętego wobec niego odwetu za informowanie o nieprawidłowościach. W ocenie RPO, jeżeli zwolnienie następuje w oparciu o przepisy fakultatywne (jest nim art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji), to poza oceną spełnienia przesłanki ważnego interesu służby, należy również ocenić czy w związku z informacjami o nieprawidłowościach w interesie publicznym nie pozostaje jednak pozostawienie funkcjonariusza w służbie. Może bowiem zdarzyć się, że ujawnione nieprawidłowości przyniosły znacznie większe korzyści niż np. czasowa dezorganizacja służby. 

W ocenie Rzecznika interes publiczny powinien być wówczas oceniany „od przypadku do przypadku”. Skuteczne wykrywanie poważnych zagrożeń dla interesu publicznego i zapobieganie im wymaga, aby zgłoszone informacje, które kwalifikują do ochrony, obejmowały nie tylko działania niezgodne z prawem, ale również nadużycia prawa, tj. działania lub zaniechania, które nie wydają się niezgodne z prawem w sensie formalnym, lecz są sprzeczne z przedmiotem lub celem prawa.

W tej sprawie powstaje wątpliwość czy zwolnienie ze służby skarżącego nie jest skutkiem sygnalizowania nieprawidłowości w służbie i czy w interesie publicznym nie pozostaje ocena okoliczności i ustalenie związku przyczynowego (również czasowego) pomiędzy informowaniem o nieprawidłowościach a odwetem, a w konsekwencji ustalenie właściwych proporcji pomiędzy interesem publicznym a interesem jednostki.

Orzecznictwo ETPC 

Przesłanka „interesu publicznego” w kontekście Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności  była przedmiotem zainteresowania Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu. Z dotychczasowego orzecznictwa  Trybunału w odniesieniu do gwarantowanej przez art. 10 ust. 1 EKPC wolności mediów wynika, że pojęcie to powinno być rozumiane możliwie szeroko i może obejmować w zasadzie wszelkie sprawy, za wyjątkiem tych należących do sfery czysto prywatnej. Orzecznictwo w sprawach sygnalistów nie daje żadnych podstaw do wąskiego rozumienia pojęcia interesu publicznego. Ochrona konwencyjna przysługuje również sygnalistom zatrudnionym przez podmioty prywatne. 

W orzeczeniu Bucur i Toma przeciwko Rumunii (nr skargi 40238/02) ETPC  wskazywał, że dokonuje wyważenia pomiędzy interesem publicznym, który realizuje ujawnienie informacji, a szkodą, którą w skutek ujawnienia poniosły władze publiczne - przyznając taką ochronę funkcjonariuszowi tajnych służb, który ujawnił nielegalne podsłuchy w służbach. W wyroku Langer przeciwko Niemcom (nr skargi 14464/11) ETPC zaznaczył, że ochrona należna sygnalistom nie przysługuje osobom, które upubliczniły nieprawidłowości pomimo wcześniejszego badania sprawy przez uprawnione organy, które nie stwierdziły nieprawidłowości. Dotyczyło to sytuacji w której takie osoby miały możliwości zapoznania się z wynikami takiego postępowania.

W wyroku w sprawie Soares p. Portugalii (nr skargi 79972/12) ETPC odmówił ochrony funkcjonariuszowi, który doniósł komórce kontrolnej portugalskiego MSW o podejrzeniach zdefraudowania funduszy przez jego przełożonego. Skarżący nie dochował bowiem należytej staranności w weryfikacji zdobytych informacji i nie podjął próby skorzystania w pierwszej kolejności z przewidzianych przez prawo kanałów informowania o nieprawidłowościach. 

Trybunał wyważał pomiędzy prawem skarżącego gwarantowanym przez art. 10 ust. 1 EKPC a gwarantowanym przez art. 8 EKPC prawem oskarżanego przez niego dowódcy do dobrego imienia. W tego rodzaju sprawach należy mieć również na uwadze interes strony, która jest posądzana przez sygnalistę o spowodowanie nieprawidłowości.

System informowania o nieprawidłowościach – skarżący z niego skorzystał 

Wspólnym mianownikiem standardów międzynarodowych i europejskich jest trójstopniowy system informowania o nieprawidłowościach. W I etapie sygnaliści szukają pomocy wewnątrz swej organizacji, przy pomocy istniejącego systemu skargowego (kanału zapewniającego gwarancje ochrony przed odwetem czy prawo do bezpiecznej komunikacji tj. nieujawnienia danych sygnalisty), względnie poprzez skargi anonimowe (jeżeli gwarancje ochrony nie istnieją). Brak reakcji przełożonych albo niewłaściwa reakcja powoduje u nich konieczność powiadomienia instytucji zewnętrznych czy innych służb lub inspekcji (II etap). Na koniec, z braku reakcji lub niesatysfakcjonującego rozstrzygnięcia, zwracają się o ocenę i pomoc do opinii publicznej czy parlamentarzystów (III etap). 

W tej sprawie policjant postępował zgodnie z przedstawionymi standardami. Zwrócił się najpierw do przełożonych, następnie do instytucji zewnętrznych (w tym inspekcji, prokuratury i RPO), a na koniec do mediów. W rezultacie, w odwecie, został on zwolniony ze służby (przed nabyciem praw emerytalnych).

Ochrona prawna sygnalistów 

Na gruncie krajowym źródeł ochrony sygnalistów należy poszukiwać w art. 63 Konstytucji. Zgodnie z nim każdy ma prawo składać petycje, wnioski i skargi w interesie publicznym, własnym lub innej osoby za jej zgodą do organów władzy publicznej oraz do organizacji i instytucji społecznych w związku z wykonywanymi przez nie zadaniami zleconymi z zakresu administracji publicznej. Tryb rozpatrywania petycji, wniosków i skarg określa ustawa. 

Prawo petycji jest nie tylko jednym z praw konstytucyjnych, ale również środkiem ochrony innych konstytucyjnych praw i wolności, w przypadku niniejszego policjanta są to np. godność (art. 30 Konstytucji), dostęp do służby publicznej (art. 60 Konstytucji), czy w kontekście ujawnionych nieprawidłowości prawo do ochrony zdrowia (art. 68 ust. 1 Konstytucji) oraz prawo do wypoczynku (art. 66 ust. 2 Konstytucji).

Rozwinięcia normy konstytucyjnej z art. 63 Konstytucji poszukiwać należy w Dziale VIII  Kodeksu postępowania administracyjnego. Art. 225 k.p.a. wskazuje, że nikt nie może być narażony na jakikolwiek uszczerbek lub zarzut z powodu złożenia skargi lub wniosku albo z powodu dostarczenia materiału do publikacji o znamionach skargi lub wniosku, jeżeli działał w granicach prawem dozwolonych. Organy państwowe, organy jednostek samorządu terytorialnego i inne organy samorządowe oraz organy organizacji społecznych są obowiązane przeciwdziałać hamowaniu krytyki i innym działaniom ograniczającym prawo do składania skarg i wniosków lub dostarczania informacji – do publikacji - o znamionach skargi lub wniosku. Przeciwdziałanie hamowaniu skarg, szczególnie składanych w interesie publicznym, dotyczy również funkcjonariuszy Policji.

W opinii zastępcy rzecznika praw obywatelskich Stanisława Trociuka w postępowaniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego doszło zatem do wadliwości związanych z ustaleniem stanu faktycznego, a w konsekwencji pominięciem interesu publicznego i nieprawidłowym sformułowaniem uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonego wyroku. Uzasadnia to wniosek o uchylenie wyroku WSA i zwrot mu całej sprawy.

WZF.7043.79.2017