Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Nadal niewystarczająca jest wysokość świadczeń dla rodzin z dziećmi, osób z niepełnosprawnością i ich opiekunów oraz osób i rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji życiowej i materialnej 
• Kwot tych świadczeń nie zwiększano od dłuższego czasu, wobec czego dziś nie odpowiadają one już potrzebom, zwłaszcza wobec wzrostu kosztów utrzymania i spadku wartości pieniądza
• Rzecznik Praw Obywatelskich ponownie występuje do Minister Rodziny i Polityki Społecznej o systemową odpowiedź dla osób najbardziej wymagających osłony socjalnej 

Ludzie wciąż skarżą się do Rzecznika na niewystarczającą wysokość świadczeń dla rodzin z dziećmi, osób z niepełnosprawnością i ich opiekunów oraz osób i rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji życiowej i materialnej. Nadal nierozwiązane są problemy w tym obszarze, które RPO sygnalizował resortowi  w piśmie z 15 września 2022 r.

Podjęte ostatnio działania legislacyjne dotyczące wysokości świadczenia wychowawczego zasiłku stałego wychodzą naprzeciw postulatom Rzecznika. Wciąż nie stanowią jednak systemowej odpowiedzi na potrzeby osób wymagających osłony socjalnej. Dlatego RPO  ponowne zwraca uwagę na istotę wystąpienia RPO z 15 września 2022 r.

Świadczenia rodzinne i opiekuńcze, z funduszu alimentacyjnego oraz z pomocy społecznej stanowią istotny element systemu wsparcia. Umożliwiają potrzebującym osobom i rodzinom złagodzenie trudności, z jakimi muszą się mierzyć w niezmiennie trudnej sytuacji społeczno- gospodarczej, wobec znacznego wzrostu kosztów utrzymania i spadku wartości pieniądza. Dlatego mechanizmy, tryby i terminy weryfikacji zarówno kryteriów dochodowych jak i wysokości świadczeń wymagają przeglądu i modyfikacji.

Nie uwzględniają bowiem takich czynników realnie wpływających na stan finansów ludzi, jak np. inflacja czy skokowy wzrost cen energii i ogrzewania. Powoduje to, że wiele osób w  kryzysowej sytuacji pozostaje poza wsparciem, a udzielana pomoc finansowa - ze względu na spadek jej wartości - nie tylko nie spełnia swych zadań, ale nie zaspokaja elementarnych potrzeb zapewniających godność człowieka. Rolą  państwa jest stworzenie instrumentów służących zaspokojeniu niezbędnych potrzeb obywateli. Regulacje ustawowe realizujące ten cel powinny gwarantować efektywną pomoc.

Świadczenia rodzinne, opiekuńcze, wychowawcze

Zasiłek rodzinny ma na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka. Przysługuje, gdy dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza 674 zł, a przy dziecku z niepełnosprawnością nie może być wyższy niż 764 zł. Wysokość zasiłku rodzinnego wynosi od 95 zł do 135 zł miesięcznie. Przyznawane są też (miesięcznie): jednorazowa zapomoga z tytułu urodzenia się dziecka i świadczenie rodzicielskie (po 1000 zł  oraz świadczenia opiekuńcze, tj. zasiłek pielęgnacyjny - 215,84 zł, specjalny zasiłek opiekuńczy - 620 zł i świadczenie pielęgnacyjne – 2458  zł.

Mimo rozwiązań uchwalonej przez Sejm 26 maja 2023 r. i procedowanej w Senacie ustawy o świadczeniu wspierającym, nie sposób przejść obojętnie wobec wysokości świadczeń dla opiekunów osób z niepełnosprawnością. Są one formą pomocy państwa dla osób rezygnujących z pracy w celu sprawowania opieki nad bliskim członkiem rodziny z niepełnosprawnością. Nieuzasadnione jest utrzymywanie specjalnego zasiłku opiekuńczego i zasiłku dla opiekuna na skrajnie niskim poziomie 620 zł - z jednoczesnym zakazem wykonywania przez osoby pobierające te świadczenia jakiejkolwiek pracy.

Zasiłek pielęgnacyjny jest przyznawany dla częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Aktualna wysokość tego świadczenia nie odpowiada potrzebom.

Utrzymanie na kolejne trzy lata zasiłku na poziomie z 2019 r. nie tylko powoduje brak zabezpieczenia socjalnego osób z niepełnosprawnością, ale dodatkowo pogłębia zróżnicowanie wysokości zasiłku i dodatku pielęgnacyjnego - 294,39 zł.  Od lat wzbudza to głębokie rozgoryczenie osób z niepełnosprawnością. Wynika ono z tego, że choć oba świadczenia realizowane są przez różne podmioty i na podstawie odrębnych ustaw, to w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, iż charakter zasiłku pielęgnacyjnego i dodatku pielęgnacyjnego jest porównywalny na gruncie wykładni celowościowej i funkcjonalnej. Świadczenia te nie służą wzbogaceniu się, a przyznawane są w tym samym celu - na pokrycie przynajmniej części kosztów opieki i pielęgnacji osób niebędących w stanie samodzielnie zaspokoić swoich potrzeb.

Progi dochodowe będące podstawowym warunkiem uzyskania prawa do świadczeń rodzinnych i wysokość poszczególnych świadczeń nie uległy zmianie od 2018 r. (chociaż art. 18 u.ś.r. stanowi, iż podlegają one weryfikacji co trzy lata). Mimo że w 2021 r. przypadał termin weryfikacji progów dochodowych, utrzymano je na niezmienionym poziomie. Powoduje to, że z tej formy pomocy nie mogą skorzystać wszystkie rodziny potrzebujące, a jedynie te skrajnie ubogie. 

Niektóre świadczenia rodzinne, jak dodatek do zasiłku rodzinnego dla rodzica opiekującego się dzieckiem na urlopie wychowawczym, od 2004 r. niezmiennie wynosi 400 zł miesięcznie. Nawet częściowo nie rekompensuje to dochodu utraconego w trakcie urlopu, zwłaszcza wobec wzrostu płacy minimalnej.

Świadczenia z funduszu alimentacyjnego

Osoby nie otrzymujące należnego wsparcia ze strony zobowiązanych do alimentacji z powodu bezskuteczności postępowań egzekucyjnych mogą uzyskać pomoc państwa w postaci świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Kwota jest ograniczona do 500 zł. Dostęp do świadczenia uzależniony jest od kryterium dochodowego 900 zł. Kwota kryterium dochodowego podlega co trzy lata zwiększeniu o wskaźnik waloryzacji tj. procentowy skumulowany wzrost minimalnego wynagrodzenia za pracę. Na okres świadczeniowy rozpoczynający się od 1 października 2023 r. wysokość progu dochodowego będzie wynosiła 1209 zł.

Ustawa przewiduje możliwość podwyższenia kwoty świadczenia przez Radę Ministrów, co jest uzależnione od wysokości wyegzekwowanych świadczeń alimentacyjnych. W efekcie, na przestrzeni lat wysokość świadczenia - przyjęta za odpowiednią w warunkach społeczno-gospodarczych z 2007 r. - pozostaje niezmieniona.

Zarówno kryterium dochodowe jak i wysokość świadczenia są bezpośrednio powiązane z jego  celami. Uzależnienie podwyższenia wysokości świadczenia od skuteczności organów państwa uprawnionych do egzekwowania należności alimentacyjnych daje Radzie Ministrów prawo do decyzji - bez wyraźnych wskazówek ustawy. Posłużenie się niedookreślonym kryterium oceny zasadności weryfikacji wysokości świadczenia, uniezależnionym od innych czynników rzutujących na stan finansowy rodziny, wymaga korekty, gdyż wskazuje na nadmierną swobodę. Konsekwencją jest brak działań prawodawcy, a tym samym utrzymywanie wysokości maksymalnego świadczenia na niezmienionym poziomie - mimo znaczącego wzrostu wskaźnika zwrotu świadczeń z funduszu. W 2021 r. osiągnął on 46,5 % wobec wypłaconych świadczeń.

Wieloletnie zaniechanie co do korygowania wysokości świadczenia z funduszu alimentacyjnego - przy realnym ubytku wartości pieniądza, wzroście kosztów utrzymania - niesie za sobą poważne i bardzo odczuwalne konsekwencje. Prowadzi do obniżenia realnej wartości pomocy państwa. A obowiązki państwa ws. realizacji prawa dzieci do odpowiedniego poziomu życia i zapewnienia godnych warunków rozwoju powinny być rekonstruowane na podstawie Konwencji o prawach dziecka oraz art. 71 ust. 1 Konstytucji RP. Według nich państwo uznaje prawo dziecka do odpowiedniego poziomu życia oraz uwzględnia dobro rodziny w polityce społecznej i gospodarczej. Art. 71 ust. 1 Konstytucji RP daje zaś gwarancje szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej.

Stworzony przez państwo system wypłaty zastępczych świadczeń z tytułu niewywiązywania się z obowiązków alimentacyjnych powinien uwzględniać interesy każdego dziecka i każdej rodziny, zwłaszcza niepełnej. A świadczenia z tego tytułu nie są formą bezzwrotnej pomocy socjalnej. Kwoty wypłacane z funduszu są bowiem odzyskiwane od dłużnika alimentacyjnego. Możliwość skorzystania z niego występuje dopiero wówczas, gdy zawiodły inne środki wyegzekwowania alimentów. Państwo staje się gwarantem otrzymania alimentów. Wypłacając świadczenie niejako „kredytuje" dłużnika alimentacyjnego, zaspokajając w ten sposób wierzyciela alimentacyjnego.

Świadczenia z pomocy społecznej

Prawo do świadczeń pieniężnych wynikających z ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej jest zasadniczo uwarunkowane spełnieniem kryterium dochodowego: dla osoby samotnie gospodarującej - 776 zł, a dla osoby w rodzinie - 600 zł. Kryteria podlegają weryfikacji co trzy lata, z uwzględnieniem wyniku badań progu interwencji socjalnej.

Pomimo jednak zweryfikowania od 1 stycznia 2022 r. wysokości progów dochodowych i niektórych świadczeń z pomocy społecznej nie można uznać, że aktualnie, wobec spadku siły nabywczej pieniądza, ich wysokość pozwala na realną pomoc. Nawet określona kwotowo część świadczeń z u.p.s. jak np. zasiłek okresowy w wysokości od 20,00 do 600,00 zł pozostaje na poziomie niepozwalającym na zabezpieczenie niezbędnych potrzeb.

W 2022 r. wartość minimum egzystencji dla rodziny z jednym dzieckiem w wieku 4-6 lat wyniosła 1934,07 zł), z dzieckiem starszym - 2113,49 zł. Dla osoby samotnie gospodarującej w wieku produkcyjnym minimum egzystencji to 775,42 zł, a w wieku emeryckim 732,42 zł. W gospodarstwie z trójką dzieci minimum egzystencji oszacowano na 3490,46 zł.

Zaspakajanie potrzeb na tym poziomie i zakresie umożliwia jedynie przeżycie. Natomiast minimum socjalne stanowi próg, poniżej którego następuje deprywacja integracyjnych potrzeb człowieka. Wydatki konsumpcyjne niższe od tego poziomu nie są wystarczające, by wykonywać pracę zawodową, kontynuować kształcenie, utrzymywać więzi rodzinne i kontakty towarzyskie oraz uczestniczyć w kulturze.

Instytut Pracy i Spraw Socjalnych wskazuje, że wartości minimum egzystencji z 2022 r. są niższe od przyjętych kryteriów dochodowych w pomocy społecznej jedynie w gospodarstwach jednoosobowych. W pozostałych typach gospodarstw minimum egzystencji przewyższa wartość kryteriów dochodowych. Oznacza to, że duża grupa osób żyjących poniżej granicy ubóstwa nie spełni kryteriów dochodowych przy ubieganiu się o świadczenia z pomocy społecznej.

Dlatego RPO ponownie zwraca się do min. Marleny Maląg o przeanalizowanie tych uwag i podjęcie działań naprawczych zabezpieczających osłonę socjalną osób potrzebujących i zagrożonych ubóstwem. 

III.7065.165.2022