Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Do Rzecznika wpływają skargi kierowców na brak możliwości wniesienia opłaty za parkowanie w strefie płatnego parkowania gotówką. Obciążani są oni opłatami dodatkowymi.
• Kierowca, który opłaca postój auta w strefie płatnego parkowania, nie jest konsumentem, lecz wykonuje obowiązek publiczno-prawny, którego podstawą są przepisy ustawy o drogach publicznych, a nie umowa o charakterze cywilnym
• Od konsumenta nie można bowiem żądać ani zapłaty wyłącznie bezgotówkowej, ani odmówić przyjęcia gotówki
• Ustawodawca upoważnił organ stanowiący gminy (miasta) do określania w uchwale ustanawiającej strefę płatnego parkowania sposobu pobierania opłat
• RPO zwraca się do Ministra Infrastruktury o przygotowanie projektu nowelizacji ustawy o drogach publicznych, tak aby ograniczyć swobodę rady gminy co do ustalania sposobu opłat i tym samym zapewnić kierowcom możliwość zapłaty gotówką
• AKTUALIZACJA 22.07.2025: Do obowiązku samorządów należy zapewnienie faktycznej możliwości uiszczenia opłaty za postój w strefie płatnego parkowania gotówką każdemu, kto chce skorzystać z możliwości postoju w strefie - odpisało MI
• Problematyka ta może stanowić jednostkową sytuację, która nie wynika ze sposobu jej uregulowania w ustawie, tylko z tego, że samorząd doprecyzował zasady uiszczania opłaty za postój w strefie płatnego parkowania w sposób mniej korzystny dla obywateli niż dokonały tego inne samorządy.

Marcin Wiącek wystąpił do ministra infrastruktury Dariusza Klimczaka w związku z wpływającymi do RPO skargami kierowców, których obciążono opłatami dodatkowymi za naruszenie reguł wnoszenia opłat parkingowych.

Wiąże się to z likwidacją znaczniej liczby parkomatów przystosowanych do wnoszenia opłat za pomocą bilonu i zastąpieniem ich urządzeniami, które nie przyjmują płatności gotówkowych, np. w warszawskiej i w poznańskiej strefie płatnego parkowania. 

Kierowcy, którzy nie mają karty płatniczej lub dostępu do systemu płatności mobilnych, nie są w stanie wnieść opłaty za parkowanie niezwłocznie, ponieważ w wielu miejscach strefy nie można płacić gotówką. Naraża to ich na tzw. opłatę dodatkową. 

Prowadzi to do nierównego traktowania części kierowców, którzy nie dysponują nowoczesnymi środkami płatniczymi. Skoro zgodnie z ustawą o drogach publicznych (art. 13 ust. 1 pkt 1) użytkownik dróg publicznych jest obowiązany do opłaty za postój auta w strefie, to należy stworzyć taki system ich wnoszenia, aby każdy miał faktyczną możliwość jej uiszczenia.

Tymczasem istnieje grupa osób, która nie ma dostępu do nowoczesnych form płatności (karty płatnicze, aplikacje do płatności mobilnych na smartfonach), bo np. nie potrafią się nimi posługiwać. Zainstalowanie parkomatów bezgotówkowych prowadzi do nieuzasadnionego wyłączenia z potencjalnych użytkowników strefy kierowców, którzy nie maja możliwością wnoszenia opłat w inny sposób.

Zgodnie z art. 32 ustawy o Narodowym Banku Polskim znaki pieniężne emitowane przez NBP są prawnymi środkami płatniczymi w Polsce. Jest to bezwarunkowe w tym sensie, że przepis ten nie ogranicza zdolności poszczególnych znaków w zakresie uwalniania ze zobowiązań.

Wprawdzie zarządcy stref płatnego parkowania wskazują, że z art. 59ea ust. 2 pkt 2 ustawy o usługach płatniczych wynika, że inne formy płatnicze niż gotówka są prawnie dopuszczalne w miejscach prowadzenia działalności bez obecności personelu - jak np. strefa płatnego parkowania wyposażona w parkomaty - jednak ta regulacja prawna odnosi się do zawieranych z konsumentem umów o świadczenie usługi lub sprzedaży towaru. Art. 59ea ust. 1 tej ustawy wprowadza bowiem ograniczenia dla akceptanta (podmiotu będącego odbiorcą środków pieniężnych stanowiących przedmiot transakcji płatniczej). Stanowi, że nie może on uzależniać zawarcia z konsumentem umowy o świadczenie usługi lub umowy sprzedaży towaru od dokonania zapłaty w formie bezgotówkowej ani odmówić przyjęcia zapłaty od konsumenta znakami pieniężnymi NBP.

Tymczasem kierowca, który uiszcza opłatę za postój pojazdu w strefie płatnego parkowania, nie jest konsumentem (nie dokonuje czynności prawnej z przedsiębiorcą), lecz wykonuje obowiązek publiczno-prawny, którego podstawą prawną są przepisy ustawy o drogach publicznych, a nie umowa o charakterze cywilnym. Z tego też względu ustawa o usługach płatniczych nie ma zastosowania do sposobu wnoszenia opłat za postój auta w strefie płatnego parkowania.

Ustawodawca upoważnił organ stanowiący gminy (miasta) do określania w uchwale ustanawiającej strefę płatnego parkowania sposobu pobierania opłat za postój pojazdów. Tym samym powinna decydować o tym wyłącznie rada gminy (miasta). 

Przepisy prawa miejscowego ustalające zasady korzystania z warszawskiej strefy płatnego parkowania stanowią, że opłaty należy wnosić monetami lub kartą płatniczą lub też za pomocą systemu płatności mobilnych. Każdy kierowca ma do wyboru trzy możliwości opłat: monetami, kartą płatniczą lub przy użyciu urządzeń mobilnych przeznaczonych do transakcji bezgotówkowych.  

Gdy zarządca strefy instaluje parkomaty nieobsługujące płatności gotówkowych, to w istocie decyduje o sposobie wnoszenia tych opłat. Dochodzi zatem do faktycznej modyfikacji sposobów wnoszenia opłat. W ten sposób zarządca strefy wchodzi - wbrew prawu - w kompetencje rady gminy. 

A wymiana parkomatów na bezgotówkowe wprowadza w błąd kierowców co do możliwości zapłaty monetami za parkowanie - skoro z przepisów prawa miejscowego jednoznacznie wynika, że kupno biletu kontrolnego gotówką jest jednym z ustalonych przez radę gminy sposobów wnoszenia opłat. 

Taka praktyka może prowadzić do naruszenia konstytucyjnej zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Stanowi swoistą pułapkę dla użytkowników strefy, którzy mają gotówkę a nie dysponują nowoczesnymi środkami płatniczymi. Są oni przekonani, że mogą zapłacić monetami. W rzeczywistości część parkomatów nie przyjmuje gotówki, co uniemożliwia im opłatę i naraża na opłatę dodatkową.

Likwidacji przez zarządcę strefy parkomatów przyjmujących gotówkę lub montowania urządzeń nieprzystosowanych do płatności gotówkowych nie można zaskarżyć do sądu administracyjnego. Kontrola administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na – inne niż decyzja administracyjna oraz postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym – akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów. A żaden przepis powszechnie obowiązującego prawa nie ustanawia obowiązku lub uprawnienia do instalowania parkomatów w strefie płatnego parkowania. Czynność materialno-techniczna polegająca na zamontowaniu lub demontażu parkomatu nie podlega zatem kognicji sądów administracyjnych. Oznacza to, że ani użytkownicy strefy, ani organy stojące na straży praworządności, praw i wolności człowieka i obywatela (prokuratura, RPO), nie są władne poddać tych czynności kontroli sądowej i doprowadzić do jej uchylenia.

Jedynym sposobem zagwarantowania  prawa do równego traktowania, przysługującego użytkownikom strefy płatnego parkowania, którzy nie mają możliwości wnoszenia opłat w inny sposób niż gotówką, jest zmiana przepisów ustawy o drogach publicznych.

Dlatego Marcin Wiącek zwraca się do Ministra Infrastruktury o przygotowanie projektu nowelizacji ustawy o drogach publicznych w celu ograniczenia swobody prawodawczej rady gminy w zakresie ustalania sposobów wnoszenia opłat za postój pojazdu w strefie płatnego parkowania. Znowelizowane przepisy powinny zapewniać kierowcom możliwość uiszczania gotówką opłat w całej strefie. 

Odpowiedź Stanisława Bukowca, sekretarza stanu w MI 

Zgodnie z obowiązującymi przepisami tj. art. 13 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U z 2025 r. poz. 889) korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefach płatnego parkowania tj. w tzw. „zwykłej” strefie płatnego parkowania i śródmiejskiej strefie płatnego parkowania. Rada gminy (rada miasta), ustalając strefę płatnego parkowania lub śródmiejską strefę płatnego parkowania:

1)    ustala wysokość opłaty postój w strefie, z tym, że opłata za pierwszą godzinę postoju pojazdu samochodowego nie może przekraczać:
   a)    w strefie płatnego parkowania - 0,15% minimalnego wynagrodzenia, w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy o minimalnym wynagrodzeniu za pracę,
   b)    w śródmiejskiej strefie płatnego parkowania - 0,45% minimalnego wynagrodzenia,
2)    może wprowadzić opłaty abonamentowe lub zryczałtowane oraz zerową stawkę opłaty dla niektórych użytkowników drogi;
3)    określa sposób pobierania opłat za postój w strefach.

W myśl zaś art. 13f ww. ustawy o drogach publicznych za nieuiszczenie opłat za postój w strefie płatnego parkowania pobiera się opłatę dodatkową. Rada gminy (rada miasta) określa wysokość ww. opłaty dodatkowej oraz sposób jej pobierania. Wysokość opłaty dodatkowej nie może przekroczyć 10% minimalnego wynagrodzenia, o którym mowa w art. 2 ust. 1 ustawy o minimalnym wynagrodzeniu za pracę.

Opłatę za postój w strefie płatnego parkowania jak również ww. opłatę dodatkową pobiera zarząd drogi, a w przypadku jego braku zarządca drogi.

Jednocześnie należy wyjaśnić, że obowiązek uiszczenia opłaty za parkowanie pojazdu samochodowego w strefie płatnego parkowania jest obowiązkiem wynikającym z mocy samego prawa, tj. z ww. przepisów ustawy o drogach publicznych i wydanej z jej upoważnienia uchwały rady miasta/gminy, stanowiącej akt prawa miejscowego. Obowiązek taki powinien zostać wykonany niezwłocznie po wystąpieniu określonego stanu faktycznego (zaparkowania w strefie płatnego parkowania, a w odniesieniu do opłaty dodatkowej - nieuiszczenia opłaty parkingowej), z wystąpieniem którego ustawa wiąże ten obowiązek. Dla realizacji obowiązku poniesienia opłaty parkingowej nie jest zatem konieczna jego konkretyzacja w drodze indywidualnego aktu administracyjnego np. decyzji. Ze względu na jej funkcjonalne związanie z opłatą za parkowanie w strefie płatnego parkowania, również w przypadku powstania obowiązku uiszczenia opłaty dodatkowej, wydanie takiego indywidualnego aktu administracyjnego nie jest wymagane (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 2024 r., sygn. akt III FSK 1425/23).

Mając na uwadze powyższe należy wskazać, że kompetencje w zakresie ustalania zarówno stref płatnego parkowania, wysokości stawek opłat za postój pojazdów samochodowych w tych strefach jak i sposobu pobierania tej opłaty – ustawodawca pozostawił właściwym organom samorządu terytorialnego (radzie miasta/gminy), które najlepiej znają potrzeby swoich mieszkańców w zakresie możliwości postoju pojazdów na swoim terenie. Tym samym to rada miasta/gminy określa ogół czynności technicznych prowadzących i pozwalających korzystającemu z drogi publicznej na opłacenie opłaty za postój w strefie np. poprzez wykupienie w parkomacie biletu kontrolnego – za pomocą środków pieniężnych uiszczanych monetami lub też kartą płatniczą.

Odnosząc się zaś do kwestii ustalenia sposobu wnoszenia opłaty za postój w strefie płatnego parkowania w formie gotówkowej lub bezgotówkowej, należy przede wszystkim wskazać na przepisy art. 31 i 32 ustawy o Narodowym Banku Polskim, zgodnie z którymi znakami pieniężnymi Rzeczypospolitej Polskiej są banknoty i monety opiewające na złote i grosze. Zatem znaki pieniężne emitowane przez NBP są prawnymi środkami płatniczymi na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej, co oznacza, że można nimi dokonywać płatności w sklepach, punktach usługowych, urzędach itp. W ocenie resortu infrastruktury status banknotów i monet jako prawnego środka płatniczego powinien implikować obowiązkową akceptację tj. obowiązek ich przyjmowania przez wierzyciela z tytułu zobowiązania pieniężnego.

Jednocześnie należy zauważyć, że opłaty za postój w strefie płatnego parkowania pobierane na podstawie art. 13 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz opłaty dodatkowe za nieuiszczenie opłaty za postój, w ocenie resortu infrastruktury stanowią niepodatkową należność budżetową o charakterze publicznoprawnym. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2022 r. (sygn. akt I GSK 712/19) czytamy, że „Do katalogu niepodatkowych należność budżetowych o charakterze publicznoprawnym, o których stanowi art. 60 ufp ustawodawca zaliczył w punkcie 7 dochody pobierane na podstawie odrębnych ustaw, a więc i opłaty za korzystanie z przystanków pobierane na podstawie przepisów ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, jak też opłaty za parkowanie pobierane na podstawie art. 13 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2016 r. poz. 2255 ze zm.). (…), zgodnie z art. 67 ust. 1 ufp, do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III ordynacji podatkowej.”. 

Mając powyższe na uwadze przepisy Ordynacji podatkowej znajdują zastosowanie (odpowiednie) do świadczeń pieniężnych, o których mowa w art. 13 ustawy o drogach publicznych. Odnośnie Ordynacji podatkowej należy zauważyć, że podmioty wskazane w art. 61 § 1 Ordynacji podatkowej (tj. podatnicy prowadzący działalność gospodarczą i obowiązani do prowadzenia księgi rachunkowej lub podatkowej księgi przychodów i rozchodów) - co do zasady - zobowiązania podatkowe muszą regulować w formie polecenia przelewu, a więc w formie bezgotówkowej. Jednakże, Ordynacja podatkowa w § 3 ww. art. 61 wskazuje, że bezgotówkowej formy rozliczeń jako obligatoryjnej i wyłącznej formy regulowania zobowiązań nie stosuje się do zapłaty podatków niezwiązanych z prowadzoną działalnością gospodarczą. Opłata za postój w strefie płatnego parkowania uiszczana przez korzystającego z drogi publicznej, jest właśnie takim „podatkiem” nie związanym z prowadzoną działalnością gospodarczą. Tym samym, w ocenie resortu infrastruktury, obowiązujące regulacje prawne wskazują na konieczność umożliwienia dokonywania ww. opłat za postój w formie gotówkowej. Świadczą o tym zarówno przepisy ustawy Ordynacja podatkowa jak też przepisy ustawy o Narodowym Banku Polskim.

Oczywiście należy dopuścić różne formy uiszczenia opłaty za postój w strefie płatnego parkowania, przy czym z formy gotówkowej powinien mieć możliwość skorzystać każdy kto chce dokonać postoju w tej strefie. Jednocześnie należy pamiętać, że do zadań gminy należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej, w której funkcjonują różne grupy społeczne. Zgodnie z art. 5g ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym gmina sprzyja także solidarności międzypokoleniowej oraz tworzy warunki do pobudzania aktywności obywatelskiej osób starszych w społeczności lokalnej.

Dodatkowo należy wyjaśnić, że do tutejszego resortu infrastruktury nie były dotąd zgłaszane przez obywateli tego typu problemy. Wydaje się zatem, że omawiana problematyka (braku możliwości uiszczenia opłaty za postój gotówką) może stanowić jednostkową sytuację, która nie wynika ze sposobu uregulowania tej tematyki w przepisach ustawowych tylko z tego, że w praktyce samorząd w ramach przysługujących mu uprawnień doprecyzował zasady uiszczania opłaty za postój w strefie płatnego parkowania w sposób mniej korzystny dla obywateli niż dokonały tego inne samorządy.

Odnosząc się natomiast do kwestii stosowania do opłat za postój w strefach płatnego parkowania przepisów ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o usługach płatniczych (tj. art. 59ea ust. 1 tej ustawy), resort infrastruktury wyjaśnia, że nie jest właściwy do interpretacji przepisów ww. ustawy o usługach płatniczych. Należy jednak zauważyć, że w uzasadnieniu do art. 59ea ww. ustawy, który został wprowadzony ustawą z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy o usługach płatniczych (Dz. U. z 2012 r. poz. 1814), czytamy, że w ocenie projektodawców ww. przepis „pozwoli na uniknięcie sytuacji, w których konsument – w przypadku akceptacji oferty zawarcia umowy z akceptantem – nie będzie mógł dokonać płatności, poza formą bezgotówkową, w gotówce. (…) Tym samym w przepisach prawa powszechnie obowiązującego przesądzone zostanie, że na terytorium RP każdy konsument może bezwarunkowo dokonać zapłaty z tytułu umowy sprzedaży lub świadczenia usługi z akceptantem w gotówce znakami pieniężnymi emitowanymi przez NBP.”. Zgodnie z uzasadnieniem omawianego aktu prawnego „możliwość dokonywania płatności gotówkowych pozostaje kluczowa dla niektórych grup społecznych, które nie korzystają z bezgotówkowych instrumentów płatniczych. Należą do nich osoby starsze, imigranci, niepełnosprawni, obywatele podatni na zagrożenia społeczne i inni mający ograniczony dostęp do usług cyfrowych. Grupy te mogą mieć ograniczony dostęp do technologii wymaganej do płatności bezgotówkowych, a gotówka może być dla nich jedynym sposobem płatności.”.

Podsumowując, obowiązkiem samorządu jest zapewnienie wszystkim mieszkańcom równego dostępu do świadczonych usług i zapewnienie funkcjonowania w społeczności lokalnej osób w mniejszym stopniu lub w ogóle niekorzystających z nowoczesnych metod dokonywania płatności – jak osoby starsze czy też z niepełnosprawnością albo osoby mające ograniczony dostęp do usług cyfrowych z różnych powodów. Z uwagi na powyższe oraz na podstawie obecnie obowiązujących przepisów ustawy Ordynacja podatkowa oraz ustawy o Narodowym Banku Polskim, w ocenie resortu infrastruktury do obowiązku samorządów należy zapewnienie faktycznej możliwości uiszczenia opłaty za postój w strefie płatnego parkowania w formie gotówkowej każdemu, kto chce skorzystać z możliwości postoju w strefie płatnego parkowania.

V.565.32.2025