Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Członkowie niektórych spółdzielni mieszkaniowych skarżą się, że organizują one głosowania nad uchwałami walnego zgromadzenia w drodze zbierania głosów na piśmie   
• Budzi to wątpliwości Rzecznika Praw Obywatelskich, gdyż w ustawie o spółdzielniach mieszkaniowych nie ma regulacji pozwalającej na taki sposób podejmowania uchwał - a walne zgromadzenia odbywają się stacjonarnie
• Posiedzenia zdalne i zbieranie głosów na piśmie są możliwe tylko w czasie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii
• Powstała sytuacja jest wynikiem zaniechania przez ustawodawcę doprecyzowania przepisów w stosownym czasie, o co apelował RPO w okresie pandemii
• Zastępca RPO Stanisław Trociuk występuje do ministrów: sprawiedliwości oraz rozwoju i technologii o rozważenie zainicjowania odpowiednich prac legislacyjnych
• AKTUALIZACJA 23.08.2024: Według MRiT konieczne jest podjęcie prac legislacyjnych mających na celu wyeliminowanie z obrotu prawnego art. 15zzzr specustawy (ewentualnie wskazanie, że może on być stosowany tylko w czasie stanu epidemii albo zagrożenia epidemicznego) albo wyłączenie możliwości stosowania tego przepisu przez wszystkie spółdzielnie, albo tylko przez spółdzielnie mieszkaniowe
• Zdaniem MS właściwe powinno być usunięcie art. 15zzzr ustawy COVID-19. Resort deklaruje podjęcie prac koncepcyjnych dotyczących tej problematyki oraz ewentualne wypracowanie alternatywnych rozwiązań w zakresie podejmowania uchwał przy użyciu środków komunikacji elektronicznej (środków bezpośredniego porozumiewania się na odległość) przy poszanowaniu zasad demokracji wewnątrzkorporacyjnej oraz interesów członków oraz praw i wolności obywatelskich - w najszybszym możliwym terminie. 

Do Rzecznika wpływają skargi ws. organizowania przez niektóre spółdzielnie mieszkaniowe głosowania na piśmie nad uchwałami walnego zgromadzenia. Przedmiotem uchwał podejmowanych w takim trybie są sprawy, które zgodnie z przepisami powinny być przedmiotem dorocznego walnego zgromadzenia (zatwierdzenie sprawozdania finansowego, sprawozdania z działalności, podział nadwyżki bilansowej lub sposób pokrycia strat, udzielenie absolutorium członkom zarządu). 

Praktyka podejmowania uchwał w drodze zbierania głosów na piśmie dotyczy spraw najistotniejszych dla prawidłowego funkcjonowania spółdzielni mieszkaniowej i realizowania uprawnień jej członków. Zawiadomienia o tym są najczęściej sformułowane według jednego szablonu, a podstawą prawną jest art. 15 zzzr ustawy covidowej z 2 marca 2020 r. Uzasadnieniem faktycznym ma być „potrzeba zapewnienia jak największej liczbie członków możliwości udziału przy podejmowaniu uchwał przez walne zgromadzenie oraz w celu umożliwienia członkom oddania głosu w dogodnych dla nich warunkach".

Taka praktyka budzi wątpliwości RPO co do zgodności z przepisami i z punktu widzenia właściwej realizacji praw członków spółdzielni przyznanych im w Prawie spółdzielczym i ustawie o spółdzielniach mieszkaniowych. Zasady podejmowania uchwał przez walne zgromadzenie spółdzielni mieszkaniowej są uregulowane w art. 83 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. Nie ma tam jakiejkolwiek regulacji pozwalającej na podejmowanie uchwał przez walne zgromadzenie w drodze pisemnego zbierania głosów. Całość regulacji jest jednoznacznie zredagowana przy założeniu, że posiedzenia walnego zgromadzenia odbywają się stacjonarnie.

W ustawie z 16 kwietnia 2020 r. o szczególnych instrumentach wsparcia w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 przewidziano nową formułę  posiedzeń i podejmowania uchwał przez walne zgromadzenie spółdzielni - na piśmie albo przy wykorzystaniu środków bezpośredniego porozumiewania się na odległość. Rozwiązania te stosuje się jednak w czasie wprowadzenia stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, o których mowa w ustawie z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.

Wobec odwołania stanu epidemii oraz stanu zagrożenia epidemicznego obecnie te przepisy Prawa spółdzielczego nie mają już zastosowania do żadnego typu spółdzielni. Powstałe wówczas sporne zagadnienie czy art. 8 [3] ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych stanowi przepis szczególny względem art. 36 Prawa spółdzielczego nadal nie zostało jednoznacznie rozstrzygnięte i jest przedmiotem rozbieżności w orzecznictwie sadowym. 

Powstałe rozbieżności, a co za tym idzie brak pewności co do legalności uchwał podejmowanych przez walne zgromadzenie spółdzielni w drodze zbierania głosów na piśmie, spowodowały chaos prawny i brak poczucia stabilności i przewidywalności prawnej dla członków mieszkaniowych. Te negatywne dla członków spółdzielni mieszkaniowych konsekwencje niejasnych regulacji covidowych są wynikiem zaniechania przez ustawodawcę doprecyzowania przepisów w stosownym czasie, o co  apelował RPO w okresie trwania pandemii.

Obecnie jednak nadal tryb taki jest wykorzystywany przez niektóre spółdzielnie mieszkaniowe do podejmowania uchwał przez walne zgromadzenia na podstawie art. 15 zzzr ustawy covidowej. Jakkolwiek przepis ten nie został dotychczas uchylony, to jednak z uwagi na jego zawarcie w ustawie o charakterze epizodycznym, na okres trwania sytuacji nadzwyczajnej, nie może on mieć bezterminowego zastosowania, a zwłaszcza nie powinien stanowić podstawy prawnej podejmowania uchwał przez walne zgromadzenie spółdzielni.

W ocenie RPO podejmowanie przez walne zgromadzenie spółdzielni mieszkaniowej uchwał w drodze pisemnego zbierania głosów pozostaje w sprzeczności z przepisami art. 8 [3] ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych oraz nie gwarantuje członkom tych spółdzielni realizacji przyznanych ich praw. Z całą pewnością brak jest podstaw prawnych, które pozwalałyby na przyjęcie tezy, że art. 15 zzzr ustawy covidowej stanowi lex specialis w stosunku do art. 8 [3} ustawy o spółdzielniach.

W świetle powyższych uwag wydaje się, że wbrew dotychczasowemu stanowisku MRiT zachodzi potrzeba podjęcia prac legislacyjnych celem usunięcia z porządku prawnego art. 15 zzzr ustawy covidowej.

W odczuciu RPO wykorzystywanie przez spółdzielnie art. 15 zzzr do zarządzania podejmowania przez walne zgromadzenie uchwał w drodze pisemnego zbierania głosów nie służy demokracji spółdzielczej i nie leży w interesie członków spółdzielni. Deklarowany przez zarządy cel w postaci zapewnienia jak największej liczbie członków udziału w podejmowaniu uchwały ma charakter pozorny. Może on być bowiem osiągnięty poprzez zwołanie zgodnie z przepisami ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych walnego zgromadzenia w dogodnym dla członków terminie i w odpowiednich warunkach lokalowych, bez pozbawiania członków możliwości dyskusji oraz zgłaszania własnych projektów uchwał, jak i poprawek do projektów uchwał oraz ewentualności ich podjęcia w głosowaniu tajnym.

Dalsze utrzymywanie tej regulacji w obrocie prawnym rodzi wątpliwości i kontrowersje oraz może być źródłem naruszeń praw i wolności obywatelskich. Może znów dojść do sytuacji, w której o ważności uchwały walnego zgromadzenia będzie orzekać dopiero sąd powszechny. To zaś może prowadzić do rozbieżnych ocen w orzecznictwie sądowym, a ponadto do wieloletniego stanu niepewności co do obowiązywania zaskarżonych uchwał walnego zgromadzenia.

Uwagi te ZRPO przekazuje i MRiT, i MS - które ma podzielać stanowisko pierwszego resortu. Prosi ministrów Krzysztofa Paszyka i Adama Bodnara o stanowisko i rozważenie zainicjowania prac legislacyjnych w omawianym zakresie.

Pismo wicedyrektor Departamentu Mieszkalnictwa MRiT Elizy Chojnickiej do dyrektor Departamentu Legislacyjnego Prawa Cywilnego MS Małgorzaty Sieńko  

W nawiązaniu do pisma z dnia 14 czerwca 2024 r., przy którym przekazano stanowisko Pana (...) dotyczące stosowania art. 15zzzr specustawy oraz w związku z wystąpieniem Rzecznika Praw Obywatelskich z dnia 16 lipca 2024 r. (kopia w załączeniu), w sprawie korzystania z ww. przepisu przez spółdzielnie mieszkaniowe, wydaje się, że konieczne jest podjęcie prac legislacyjnych mających na celu wyeliminowanie z obrotu prawnego art. 15zzzr specustawy (ewentualnie wskazanie, że może on być stosowany tylko w czasie stanu epidemii albo zagrożenia epidemicznego) albo wyłączenie możliwości stosowania tego przepisu przez wszystkie spółdzielnie albo tylko przez spółdzielnie mieszkaniowe.

Wskazany przepis art. 15zzzr specustawy dotyczy możliwości składania w formie dokumentowej oświadczeń przez członków osób prawnych oraz zdalnego trybu organizacji posiedzeń organów osób prawnych, w tym spółdzielni mieszkaniowych.

Zgodnie ze stanowiskiem  zawartym w odpowiedzi Ministra Rozwoju i Technologii na interpelację nr 2444 Pana Posła Tadeusza Tomaszewskiego, w odniesieniu do możliwości stosowania przepisu art. 15zzzr specustawy, przepisy te powinny być tłumaczone tak, aby najbardziej odpowiadały celowi ustawy. Z tego względu w omawianej sprawie należy odwołać się do interpretacji przepisów zgodnej nie z ich literalnym brzmieniem, lecz z celem, w jakim te regulacje zostały wprowadzone. W założeniu przepisy omawianej „specustawy” miały minimalizować negatywne skutki ekonomiczne rozprzestrzeniania się COVID-19. W uzasadnieniu projektu ustawy wskazano, że: „w związku z zagrożeniem rozprzestrzeniania się zakażeń wirusem SARS CoV-2 istnieje konieczność wprowadzenia szczególnych rozwiązań, umożliwiających podejmowanie działań minimalizujących zagrożenie dla zdrowia publicznego stanowiące uzupełnienie podstawowych regulacji zawartych w szczególności w ustawie z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2019 r. poz. 1239, z późn. zm.) (...) przedkładane regulacje wychodzą naprzeciw wszystkim sytuacjom, w których narasta zagrożenie epidemii i rozprzestrzeniania się chorób zakaźnych u ludzi i wprowadzają niezbędne mechanizmy działania". Tym samym, w podsumowaniu odpowiedzi na interpelację stwierdzono, że celowościowa wykładnia art. 15zzzr specustawy oraz jego epizodyczny w założeniu charakter wyłączają możliwość stosowania tego przepisu w okresie poza stanem zagrożenia epidemicznego, względnie poza stanem epidemii COVID-19 wprowadzonym w latach 2020-2023.

Niemniej jednak ze skarg napływających do MRiT, jak też informacji przekazanych przez RPO wynika, że obecnie niektóre spółdzielnie mieszkaniowe zamiast zwołać walne zgromadzenie w formie tradycyjnej, organizują głosowanie na piśmie nad uchwałami walnego zgromadzenia na podstawie art. 15zzzr specustawy. Wskazać należy, że również w doktrynie pojawia się stanowisko, że obecnie dopuszczalne jest podejmowanie uchwał walnego zgromadzenia na piśmie w oparciu o art. 15zzzr specustawy (pismo Pana (...).

Niewątpliwie taka interpretacja przepisów godzi w prawa członków do osobistego udziału w walnym zgromadzeniu. Walne zgromadzenie jest najwyższym organem spółdzielni, odbywa się co roku, a prawo uczestniczenia w posiedzeniu przysługuje wszystkiemu członkom. Posiedzenie walnego zgromadzenia w formie stacjonarnej umożliwia dyskusję i głosowanie nad uchwałami. Walne zgromadzenie podejmuje uchwały m.in. w sprawie zatwierdzenie sprawozdania finansowego spółdzielni mieszkaniowej, sprawozdania z działalności spółdzielni, podziału nadwyżki bilansowej (dochodu ogólnego) lub sposobu pokrycia strat oraz udzielenia absolutorium członkom zarządu.

Mając na uwadze rozbieżności interpretacyjne dotyczące stosowania omawianego przepisu zasadnym jest podjęcie interwencji legislacyjnej, która te rozbieżności wyeliminuje. Rozważyć można zatem wyeliminowanie z obrotu prawnego ww. przepisu art. 15zzzr specustawy (ewentualnie wprost wskazanie, kiedy może on być stosowany) albo też wyłączenie jego stosowania w odniesieniu do wszystkich spółdzielni albo tylko do spółdzielni mieszkaniowych. Wskazać jednakże należy, że przywołany przepis dotyczy ogółu osób prawnych, a tym samym zagadnienia z zakresu prawa cywilnego, stanowiącego właściwość Ministra Sprawiedliwości. Również działalność spółdzielni regulowana jest zaś ustawą z dnia 16 września 1982 r. - Prawo spółdzielcze , dalej u.p.s. należącą do właściwości Ministra Sprawiedliwości. Dlatego też zwracamy się z prośbą o wskazanie, czy Minister Sprawiedliwości rozważa podjęcie prac legislacyjnych dotyczących art. 15zzzr. Podkreślić należy, że Minister Rozwoju i Technologii właściwy jest do wprowadzenia regulacji wyłącznie w zakresie spółdzielni mieszkaniowych. Ewentualne podjęcie wskazanych działań legislacyjnych przez Ministra Sprawiedliwości w odniesieniu do szerszego katalogu podmiotów, tj. ogółu osób prawnych, czy też spółdzielni skonsumuje przedstawiony problem w zakresie spółdzielni mieszkaniowych.

Niezależnie o powyższego wskazać należy, że w prowadzonej przez związki rewizyjne działalności instruktażowej dla spółdzielni formułowany jest pogląd, że również art. 35 § 43 u.p.s. może stanowić podstawę do zastąpienia walnego zgromadzenia głosowaniem na piśmie lub za pomocą środków bezpośredniego porozumiewania się na odległość nad uchwałami walnego zgromadzenia. MRiT nie podziela powyższego stanowiska. Wskazać bowiem należy, że art. 35 § 42 - 44 u.p.s. stanowi rozwinięcie przepisu 35 § 41 u.p.s., umożliwiającego zwołanie posiedzenia rady nadzorczej lub zarządu lub podjęcie określonej uchwały przez te organy na piśmie lub przy wykorzystaniu środków bezpośredniego porozumiewania się na odległość. Tym samym w ocenie MRiT § 43 u.p.s. dotyczy wyłącznie takich organów, jak rada nadzorcza i zarząd i nie ma zastosowania do walnych zgromadzeń. Niemniej jednak z uwagi na pojawiające się odmienne interpretacje, zasadnym jest rozważenie i w tym obszarze interwencji legislacyjnej poprzez doprecyzowanie przytoczonych przepisów w celu wyeliminowania pojawiających się rozbieżności.

Odpowiedź do RPO Bartłomieja Ciążyńskiego, podsekretarza stanu w MS

W Ministerstwie Sprawiedliwości znana jest praktyka stosowana w spółdzielniach, w tym w spółdzielniach mieszkaniowych, polegająca na podejmowaniu uchwał w drodze pisemnego zbierania głosów z powołaniem jako podstawy prawnej przepisu art. 15zzzr ustawy COVID-19. Zgodnie z jego treścią oświadczenie woli członka organu osoby prawnej innej niż Skarb Państwa albo jednostka samorządu terytorialnego, może zostać złożone w formie dokumentowej, a posiedzenia organów osób prawnych odbywać się z wykorzystaniem środków komunikacji elektronicznej bez konieczności jednoczesnej obecności członków tych organów. Do skuteczności takiego oświadczenia nie jest wymagane wypełnienie formularza udostępnionego w systemie teleinformatycznym, opatrzenie kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym, bez względu na odmienne zastrzeżenie ustawy lub czynności prawnej.

Wskazana wyżej praktyka opiera się na literalnej wykładni powołanego przepisu zakładającej, że art. 15zzzr stanowi trwałe rozwiązanie upraszczające sposób składania oświadczeń przez członków organów osób prawnych oraz odbywania posiedzeń tych organów. Należy zauważyć, że w treści tego przepisu brak zastrzeżenia o jego stosowaniu jedynie w okresie stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii. Wydaje się jednak, że w celu określenia, czy rozwiązanie przewidziane w tym przepisie miało charakter epizodyczny, związany z obowiązywaniem w latach 2020-2023 stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii COVID-19, czy też trwały, z czym wiązałoby się przyjęcie poglądu o jego obowiązywaniu po uchyleniu stanów zagrożenia epidemicznego i stanu epidemii, należy posłużyć się również innymi metodami wykładni, w szczególności metodą wykładni celowościowej. Ministerstwo Sprawiedliwości konsekwentnie prezentowało pogląd, zgodnie z którym przepis nie powinien być obecnie stosowany, tj. po uchyleniu stanów zagrożenia epidemicznego oraz stanu epidemii związanego z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-Cov-2 i zachorowalnością na COVID-19, ponieważ powinien być on odczytywany w kontekście funkcjonowania wszystkich przepisów ustawy COVID-19. W szczególności wskazać należy, że tytuł tej ustawy wprost odwołuje się do szczególnych rozwiązań związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. W opinii Ministerstwa Sprawiedliwości przepis art. 15zzzr należy uznać za jedno ze szczególnych rozwiązań wprowadzonych do ustawy COVID-19, których celem było uproszczenie podejmowania decyzji i składania oświadczeń przez wieloosobowe organy osób prawnych w celu zapewnienia ciągłości ich działania oraz zapobieżenia konieczności kontaktu fizycznego pomiędzy osobami piastującymi funkcję w tych organach, którego skutkiem mogłoby być dalsze rozprzestrzenianie się wirusa SARS-Cov-2.

Biorąc pod uwagę negatywne skutki obowiązywania art. 15zzzr ustawy COVID-19, na które wskazuje Pan w swoim piśmie, oraz wątpliwości w zakresie wykładni i stosowania tego przepisu jako epizodycznego, powiązanego wyłącznie z epidemią COVID-19, wydaje się, że właściwym sposobem postępowania powinno być usunięcie art. 15zzzr z systemu prawnego. Skutkiem usunięcia tego przepisu będzie brak możliwości nie tylko dalszego podejmowania uchwał na piśmie, ale również brak możliwości podejmowania uchwał przy użyciu środków komunikacji elektronicznej zarówno przez spółdzielnie, jak i inne osoby prawne.
Analogiczne stanowisko w przedmiotowej sprawie zajęło Ministerstwo Rozwoju i Technologii w kierowanej do tutejszego resortu korespondencji.

Prace legislacyjne w zakresie uchylenia art. 15zzzr ustawy COVID-19 mogłyby stanowić asumpt do uporządkowania sygnalizowanych w niniejszym piśmie RPO oraz wskazanej wyżej korespondencji MRIT uwag dot. stosowania art. 35 § 43 Prawa spółdzielczego jako alternatywnych podstaw prawnych do podejmowania uchwał na piśmie albo przy wykorzystaniu środków bezpośredniego porozumiewania się na odległość.

Należy przy tym wskazać, że w Ministerstwie Sprawiedliwości znane są również postulaty wprowadzenia trwałego rozwiązania w zakresie możliwości odbywania posiedzeń organów niektórych osób prawnych z wykorzystaniem środków komunikacji elektronicznej. Formułowane w tym zakresie postulaty obejmują zmiany w Prawie o stowarzyszeniach (art. 10 ust. 1a-1e, w tym zakresie ze skutkiem również dla ustawy o fundacjach, vide: art. 5 ust. 1a tej ustawy) oraz w Prawie spółdzielczym (art. 36 § 9-11). Przepisy wskazanych ustaw przewidywały rozwiązania dopuszczające głosowanie przy użyciu środków komunikacji elektronicznej wyłącznie na okres obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii, o których mowa w ustawie z dnia 5 
grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Pracom legislacyjnym w zakresie uchylenia art. 15zzzr ustawy COVID-19 mogłoby zatem towarzyszyć kompleksowe uregulowanie i uporządkowanie problematyki podejmowania uchwał w sposób niestacjonarny przy użyciu rozwiązań, które mogłyby być wzorowane na rozwiązaniach, które już obowiązują w tym zakresie w Kodeksie spółek handlowych.

Ministerstwo Sprawiedliwości deklaruje podjęcie prac koncepcyjnych dotyczących sygnalizowanej problematyki odnoszącej się do art. 15zzzr ustawy COVID-19 oraz ewentualne wypracowanie alternatywnych rozwiązań w zakresie podejmowania uchwał przy użyciu środków komunikacji elektronicznej (środków bezpośredniego porozumiewania się na odległość) przy poszanowaniu zasad demokracji wewnątrzkorporacyjnej oraz interesów członków oraz praw i wolności obywatelskich w najszybszym możliwym terminie.

IV.7212.11.2024