Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Prezes UODO odmówił wszczęcia postępowania z wniosku RPO w sprawie upublicznienia wizerunku osoby wykorzystywanej i poniżanej przez patostreamerów
• Zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich błędem jest przyjęcie przez PUODO, że może prowadzić postępowanie wyłącznie na wniosek osoby, której dane dotyczą, a na wniosek RPO już nie
• PUODO powinien był zatem podjąć niezbędne czynności do ustalenia adresu ofiary patostreamingu i uzyskania jej zgody. Mógłby np. wystąpić do RPO o usunięcie braków wniosku
• Dlatego RPO skarży postanowienie PUODO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i wnosi o jego uchylenie
• AKTUALIZACJA: 20 marca 2023 r. WSA w Warszawie (sygn. akt II SA/Wa 108/23) oddalił skargę RPO
• AKTUALIZACJA2: RPO wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną od wyroku WSA
• AKTUALIZACJA 10.01.2025: NSA (sygn. akt III OSK 1376/230) 10 stycznia 2025 r. uwzględnił skargę kasacyjną RPO. Obowiązkiem PUODO będzie wszczęcie postępowania i przeprowadzenie czynności wskazanych w treści pisemnego uzasadnienia wyroku.

Po tym, jak Prezes Urzędu Ochrony Danych Osobowych odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego z wniosku RPO ws. naruszenia przepisów o ochronie danych osobowych, w związku z publicznym udostępnieniem wizerunku osoby w tzw. patostreamach, Marcin Wiącek skarży postanowienie PUODO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

O wszczęcie postępowania RPO wystąpił do PUODO w związku z poważnymi wątpliwościami co do zgodności z prawem upublicznienia wizerunku osoby wykorzystywanej i poniżanej w jej domu przez patostreamerów.

Zarzuty skargi RPO

Zaskarżonemu postanowieniu RPO zarzuca naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, ustawy o ochronie danych osobowych, a także rozporządzenia RODO oraz ustawy o RPO. Wnosi o uchylenie zaskarżonego postanowienia.

W skardze wskazuje, że PUODO nie wezwał RPO do usunięcia braków wniosku - czyli wskazania adresu ofiary patostreamingu - co powinien był uczynić. Nie podjął też niezbędnych czynności mających na celu ustalenie adresu zamieszkania i uzyskania zgody tej osoby.

RPO podkreśla, że PUODO błędnie przyjął, iż postępowanie ws. naruszenia przepisów o ochronie danych osobowych może prowadzić wyłącznie na żądanie osoby, której dane dotyczą, a prowadzenie postępowania na wniosek RPO jest niedopuszczalne.

Uzasadnienie skargi do WSA

Rzecznik zwrócił się do Prezesa UODO o podjęcie postępowania w związku z prowadzoną z urzędu sprawą dotyczącej emisji programu w TVP1 o patostreamingu. W sprawie pojawił się problem publicznego udostępniania wizerunku pana K. w formie nagrań w tzw. patostreamach i przedstawiania go w sposób bardzo niekorzystny, wprost pozbawiający ludzkiej godności, chronionej w sposób szczególny przez Konstytucję RP.

Sprawa jest związana z działalnością RPO, jako konstytucyjnego organu stojącego na straży praw i wolności jednostki, która ma na celu m. in. zwalczanie mowy nienawiści w przestrzeni publicznej.

Prezes PUODO, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 u.o.d.o., odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek RPO. Postanowienie uzasadnił tym, że co do zasady takie postępowanie może być wszczęte wyłącznie na żądanie tej osoby, której dane dotyczą. Zwrócił też uwagę, że nie może uzyskać zgody od tej osoby, ponieważ nie dysponuje adresem jej zamieszkania, gdyż RPO go nie wskazał. Zaznaczył też, że brak jest trybu postępowania, w którym Prezes UODO mógłby skutecznie wezwać RPO do uzupełnienia adresu zamieszkania tej osoby.

W ocenie RPO zaskarżone postanowienie prowadzi do ograniczenia kompetencji RPO w postępowaniu administracyjnym. Sprawa została podjęta przez RPO z urzędu, w związku z podejrzeniem naruszenia prawa do ochrony danych osobowych i prawa do prywatności, a także godności człowieka. Działając w interesie publicznym Rzecznik zwrócił się do PUODO. RPO działał jednocześnie w celu ochrony interesu indywidualnego - osoby wykorzystywanej przez patostreamerów. Skierowane do organu administracji publicznej żądanie RPO wszczęcia postępowania jest dla niego wiążące, a adresat żądania wszczyna postępowanie administracyjne z urzędu.

W skardze Rzecznik przytacza orzecznictwo sądów administracyjnych, które wskazywały, że zadaniem RPO jest ochrona całokształtu praw i wolności człowieka i obywatela. Dlatego Rzecznik nigdy nie działa we własnym interesie, lecz realizuje swe kompetencje w celu ochrony praw i interesów obywateli. 

NSA w wyroku w sprawie - w której Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych odmawiał działania na wniosek RPO - podkreślił, że specyficzna samodzielna pozycja ustrojowa RPO odróżnia i wyróżnia go od innych organów. Przyznaje mu szerokie kompetencje, uprawnienia i wyklucza możliwość ingerencji innych organów w jego zakres działania (sygn. akt I OSK 1491/09).

Rozpatrując podobną sprawę podjętą przez RPO, w której PUODO odmówił postępowania administracyjnego ws. przetwarzania danych osobowych dot. zdrowia, WSA stwierdził, że „skoro wszczęcie postępowania na wniosek RPO wystosowany na podstawie art. 14 pkt 6 ustawy o RPO następuje z dniem doręczenia tego żądania, to brak było podstaw do zastosowania w tej sprawie art. 61a § 1 k.p.a”. Sąd uznał za błędną argumentację PUODO, opartą na tożsamych jak w zaskarżonym postanowieniu tezach.

W tej sprawie tryb działania RPO oznacza obowiązek podjęcia działań przez PUODO w celu zbadania, czy nie doszło do naruszenia przepisów o ochronie danych. Dopuszczenie do sytuacji, w której PUODO odmawia wszczęcia postępowania stanowiłoby znaczne ograniczenie kompetencji RPO, jako konstytucyjnego organu ochrony praw i wolności człowieka i obywatela, w postępowaniu administracyjnym.

Podjęcie czynności przez RPO z własnej inicjatywy następuje m.in. po zapoznaniu się z informacjami wskazującymi na naruszenie praw lub wolności, zamieszczonymi w mediach. Rzecznik często nie dysponuje wtedy szczegółowymi danymi osobowymi osób, których prawa są naruszane. Nie oznacza to jednak, że danych tych nie można ustalić, ani tym bardziej, że wniosek RPO nie może zostać rozpatrzony w trybie k.p.a. Gdy sprawa załatwiana jest w tym trybie, organ nie może odmówić wszczęcia postępowania na żądanie RPO. Jeśli przepis wymaga wniosku strony, organ zobowiązany jest wszcząć postępowanie i uzyskać zgodę strony, a w razie jej nieuzyskania – umorzyć postępowanie (art. 61 § 2 k.p.a.). Wynika z tego wprost, że uzyskanie zgody strony następuje po wcześniejszym wszczęciu postępowania.

Prezes UODO nie podjął żadnych czynności w celu ustalenia adresu osoby, której dane osobowe dotyczą. Nie zwrócił się do RPO, któremu przysługują prawa strony w postępowaniu administracyjnym, ani nie podjął samodzielnych działań.

W tej sprawie istotne było podjęcie działań przez organ nadzorczy w celu zbadania legalności przetwarzania danych osobowych przez konkretnego administratora prowadzącego kanał YouTube. Przedmiotem oceny PUODO powinna być właśnie przesłanka zgody na przetwarzanie danych osobowych osoby wykorzystywanej przez patostreamerów. Z dostępnych publicznie informacji wynikało bowiem, że ta osoba nie jest świadoma swej sytuacji. Podkreśla się jej zależność od osoby zarządzającej kanałem i portalami społecznościowymi z wykorzystaniem jego osoby, a także nieświadomość zysków, jakie uzyskują osoby udostępniające wizerunek. Media zwracają uwagę, że jest to osoba o ograniczonej poczytalności.

Również RODO nie stoi na przeszkodzie przeprowadzenia przez PUODO postępowania na wniosek konstytucyjnego organu ochrony praw i wolności (RPO)  w sprawie podjętej z urzędu w celu ochrony praw obywatela.

Istotnym elementem RODO jest założenie współistnienia instrumentów prawnych, chroniących prawa człowieka, pochodzących z różnych ośrodków prawodawczych. Prawodawca unijny, szanując autonomię proceduralną państw członkowskich Unii Europejskiej oraz ich tradycje konstytucyjne, przyjmuje ich istotną rolę w kształtowaniu środków ochrony danych osobowych. Jest to spójne z założeniami Karty Praw Podstawowych UE, której postanowienia nie mogą być interpretowane jako ograniczające lub naruszające prawa człowieka i podstawowe wolności. Jest to istotne, bo KPP UE ma zastosowanie do państw członkowskich w zakresie zastosowania prawa Unii (w tym przepisów RODO). PUODO powinien interpretować kwestię wszczęcia postępowania w tym kontekście, uwzględniając rolę RPO w polskim systemie.

RODO nie wyklucza też prowadzenia postępowania w sprawie stosowania tego rozporządzenia na podstawie informacji otrzymanych od innego organu publicznego. Zgodnie z jego art. 57 ust. 1, organ nadzorczy nie tylko rozpatruje skargi wniesione przez osobę, której dane dotyczą, ale także m. in. prowadzi postępowania w sprawie stosowania RODO, w tym na podstawie informacji otrzymanych od innego organu nadzorczego lub innego organu publicznego.

Jednym z podstawowych zadań PUODO, jako niezależnego organu do ochrony danych osobowych, jest monitorowanie i egzekwowanie stosowania RODO. Tym samym, w związku z wszczęciem postępowania w szczególnym trybie, na wniosek RPO, w tej sprawie dopuszczalne i jednocześnie konieczne jest podjęcie działań przez PUODO. Przyjęcie, że o ochronę, może zwrócić się wyłącznie osoba, której dane zostały naruszone, stanowiłoby nie tylko pogwałcenie tego przepisu, ale także zasady skutecznej ochrony prawnej określonej w art. 19 ust. 1 akapit 2 Traktatu o UE.

Naruszenie takie byłoby zatem uszczerbkiem dla skutecznej ochrony praw osób, których dane dotyczą, ustanowionej w art. 208 Konstytucji RP, regulującym instytucję RPO jako konstytucyjnego organu ochrony praw i wolności.

Najważniejsze motywy pisemne rozstrzygnięcia NSA

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. (...) Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty oparte o obie podstawy kasacyjne rozpoznane zostaną łącznie, gdyż pozostają ze sobą w integralnym treściowym związku i sprowadzają się do jednej kwestii myślowej. Istota zarzutów skargi kasacyjnej podniesionych na podstawach, o których mowa w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., sprowadza się do rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego, czy żądanie RPO złożone do Prezesa UODO w sprawie z zakresu ochrony danych osobowych jednostki, tj. w sprawie, w której przepis prawa wymaga wniosku strony, wiąże organ i obliguje go do wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego, w sytuacji, gdy brak jest załączonej do wniosku RPO zgody strony, a z załączonego wniosku RPO nie wynika, by był mu znany jej adres zamieszkania.

Punktem wyjścia dla udzielenia odpowiedzi na tak postawione pytanie winno być określenie pozycji prawnej RPO w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z art. 14 pkt 6 ustawy o RPO Rzecznik po zbadaniu sprawy może zwrócić się o wszczęcie postępowania administracyjnego, wnosić skargi do sądu administracyjnego, a także uczestniczyć w tych postępowaniach - na prawach przysługujących prokuratorowi. Oznacza to, że do RPO znajdują zastosowanie przepisy art. 182-189 k.p.a., a zatem RPO posiada w postępowaniu administracyjnym pozycje prawną prokuratora. Żądanie RPO wszczęcia postępowania administracyjnego wiąże zatem bezwzględnie organ administracji publicznej, do którego zostało skierowane. Dotyczy to zarówno spraw, w których postępowanie wszczynane jest z urzędu, jak i postępowań, które są wszczynane na wniosek zainteresowanej strony. W przypadku tych ostatnich na właściwym organie spoczywają wówczas obowiązki uregulowane w przepisach art. 61 § 2 k.p.a. Zdanie pierwsze odnosi się wyłącznie do przypadku, gdy właściwy organ wszczyna postępowanie z urzędu, bez udziału prokuratora, czy RPO.

Wówczas to wszczęcie takiego postępowania będzie uzależnione od jego oceny i stwierdzenia występowania szczególnie ważnego interesu strony. W przypadku zaś złożenia wniosku do właściwego organu przez RPO (lub prokuratora) ocena takowa jest dokonywana przez RPO (lub prokuratora), a kierowanie wniosku do kompetentnego organu jest prawnym wyrazem uprzedniego stwierdzenia szczególnie ważnego interesu strony. Ocena ta nie podlega kontroli właściwego organu, a organ wnioskiem prokuratora jest związany (por. wyrok WSAz6 listopada 2012 r., II SA/Kr1597/11).

Zdanie drugie art. 61 § 2 k.p.a. jest adresowane bezpośrednio i wyłącznie do właściwego organu, do którego RPO (lub prokurator) złożył wniosek o wszczęcie postępowania z urzędu, i określa obowiązki organu po wszczęciu postępowania. Wykładania warstwy językowej tego przepisu przeprowadzona na poziomie dalszych konsekwencji regulacji pozytywnej, tj. tego co zostało wyraźnie uregulowane w treści zdania drugiego, uprawnia do wywiedzenia wniosku, iż właściwy w sprawie organ administracyjny obowiązany jest wszcząć postępowanie w sprawie wnioskowej, w przypadku gdy takiej zgody jest brak, jeśli szczególnie ważny interes strony przemawia za wszczęciem postępowania z urzędu. W przypadku sprawy inicjowanej żądaniem RPO kwestia oceny występowania szczególnie ważnego interesu strony zastrzeżona została do wyłącznej oceny RPO (ewentualnie prokuratora). Z tego płynie konkluzja, że w sprawach wnioskowych, w których RPO (lub prokurator), działając na podstawie art. 14 pkt 6 ustawy RPO w związku z art. 182-188 k.p.a., kieruje żądanie do właściwego organu wszczęcia postępowania z urzędu, niedopuszczalne jest, aby organ odmówił wszczęcia postępowania, którego żąda RPO. Jeśli zatem w sprawie administracyjnej, w której przepis prawa wymaga wniosku strony, w sytuacji gdy brak jest załączonej do wniosku RPO zgody strony, a z załączonego wniosku RPO nie wynika, by był mu znany jej adres zamieszkania, nie jest możliwe wydanie przez właściwy organ postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Wniesienie żądania przez RPO obliguje właściwy organ do wszczęcia postępowania i przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego obejmującego złożony zakres działań, wśród których jest ustalenie z urzędu w sposób prawnie dopuszczalny adresu zamieszkania strony, której interesu prawnego dotyczy postępowanie, a następnie powiadomienie jej o wszczęciu postępowania, udostępnienie akt, zawiadomienie o wszystkich czynnościach podjętych w sprawie itd. Wypowiadanie się na etapie przed wszczęciem postępowania w przedmiocie niemożności jego ustalenia jest nieuprawnione i przedwczesne.

Prowadzenie postępowania wyjaśniającego związanego z istotą danej sprawy może otworzyć nieznane aktualnie źródła informacyjne, z których możliwe będzie jego ustalenia, co umożliwi zawiadomienie strony i uzyskanie jej zgody na prowadzenie postępowania. Organ może także dokonać analizy własnych baz danych i posiadanych informacji celem ustalenia, czy nie jest mu znany adres strony z urzędu. Tym samym wszczęcie postępowania z urzędu, a następnie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w niezbędnym zakresie oraz uzyskanie zgody strony na prowadzenie postępowania stanowią podstawowe obowiązki organu w sprawie wnioskowej, w której RPO kieruje żądanie wszczęcia postępowania z urzędu. Tylko brak zgody strony, które może być związany z niemożnością nawiązania z nim kontaktu uprawnia do umorzenia postępowania, o czym mowa w art. 61 § 2 k.p.a.

Przepis ten nie może być zatem interpretowany w sposób zaprezentowany przez organ i sąd I instancji. Podmioty te z faktu braku znajomości adresu strony przez RPO na etapie kierowania żądania do Prezesa UODO wywiedli zupełnie nieuprawniony wniosek o dopuszczalności odmowy wszczęcia postępowania w takiej sytuacji i skorzystania z regulacji art. 61a § 1 k.p.a. Wniosek ten prowadzi do zaprzeczenia pozycji ustrojowej RPO, którą konstytuuje przepis art. 208 ust. 1 Konstytucji oraz jego roli w postępowaniu administracyjnym określonej m.in. przez przepis art. 14 pkt 6 ustawy o RPO w zw. z przepisami art. 182-188 k.p.a.

Brak zgody strony w sprawie, która może być wszczęta na jej wniosek, nie jest „inną uzasadnioną przyczyną, z powodu której postępowanie nie może być wszczęte”, o której mowa w przepisie art. 61 a § 1 k.p.a., w przypadku, gdy żądanie wszczęcia postępowania kieruje do właściwego organu RPO, a brak jest załączonej do wniosku RPO zgody strony i z załączonego wniosku RPO nie wynika, by był mu znany jej adres zamieszkania. Z przywołanych przepisów art. 61 § 2 k.p.a oraz art. 14 pkt 6 ustawy o RPO w zw. z przepisami art. 182- 188 k.p.a. wywieść bowiem należy obowiązek organu nie tylko wszczęcia postępowania z urzędu, lecz również przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i samodzielnego ustalenia adres zamieszkania strony, jak i zwrócenia się do niej w przedmiocie wyrażenia zgody (i stosownie do treści zapewnienia jej dalszych uprawnień procesowych).

Wskazać należy dalej, iż odniesienie się do powyższych przepisów podniesionych we wszystkich zarzutach było wystarczające do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej. Nie jest zatem konieczne przeprowadzanie analizy podniesionych w skardze kasacyjne zarzutów naruszenia określonych przepisów RODO. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż przedmiotem postępowania administracyjnego jest sprawa wszczynana na wniosek strony.

Konieczne jest również wskazanie na zasadność zarzutu 1.b. Rację ma RPO, iż błędne uzasadnienie prawne orzeczenia administracyjnego jest podstawą jego eliminacji z obrotu prawnego w trybie kontroli sądowoadministracyjnej. Uzasadnienie prawne orzeczenia jest podstawowym wymogiem prawidłowości orzeczenia, do którego odnosi się przepis art. 107 § 3 k.p.a.

Z tych względów uwzględniając zarzuty skargi kasacyjnej działając na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok WSA w Warszawie oraz rozpoznał skargę uznając ją za uzasadnioną i uchylił poddane kontroli postanowienie Prezesa UODO z 16 listopada 2022 r. Obowiązkiem organu będzie zatem wszczęcie postępowania i przeprowadzenie czynności wskazanych w treści pisemnego uzasadnienia wyroku.

VII.712.3.2022