Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Rzecznik Praw Obywatelskich i Rzeczniczka Praw Dziecka zwracają się do Prezesa Rady Ministrów w sprawie przedłużenia czasowego ograniczenia prawa do złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej
• Marcin Wiącek i Monika Horna-Cieślak postulują odpowiednią nowelizację przepisów. Szczególną uwagę zwracają na sytuację osób z grup wrażliwych oraz dzieci  

27 marca 2025 r. weszło w życie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 marca 2025 r. w sprawie czasowego ograniczenia prawa do złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, przyjęte na podstawie art. 33a ust. 5 ustawy z 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium RP. Następnie, rozporządzeniem Rady Ministrów z 23 maja 2025 r. w sprawie przedłużenia czasowego ograniczenia prawa do złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, przedłużono obowiązywanie rozporządzenia z 27 marca 2025 r. o kolejne 60 dni. 24 lipca Rada Ministrów za zgodą Sejmu ponownie przedłużyła jego obowiązywanie o następne 60 dni.

Podstawa prawna wydania tego rozporządzenia została wprowadzona do ustawy o udzieleniu cudzoziemcom ochrony nowelizacją, co do której RPO i RPD przedstawili wyczerpujące opinie na etapie prac legislacyjnych. 

- Pragniemy zaznaczyć, iż w całości podtrzymujemy nasze krytyczne stanowiska na temat ww. nowelizacji przekazane w opiniach, to jednak przyjmujemy, iż od dnia 26 marca 2025 r. przepisy nią wprowadzone stanowią część powszechnie obowiązującego prawa, w związku z czym w tym miejscu nie zamierzamy powielać już wcześniej przytaczanych argumentów - głosi pismo. Rozporządzenie, akt wykonawczy do krytykowanej ustawy, samo w sobie budzi poważne zastrzeżenia, które RPO i RPD poddają premierowi pod rozwagę.

Interpretacja pojęcia „granicy państwowej"

Zgodnie z § 2 ust. 2 rozporządzenia ograniczenie prawa do złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej stosuje się „na granicy państwowej z Republiką Białorusi". Zarówno ze zgłoszeń kierowanych do RPO i RPD, jak również z ustaleń dokonanych przez przedstawicieli obydwu urzędów w trakcie wspólnej wizytacji Podlaskiego oraz Nadbużańskiego Oddziału Straży Granicznej wynika, że na etapie stosowania rozporządzenia pojawiła się istotna trudność interpretacyjna tego pojęcia.

Ustawa o udzielaniu cudzoziemcom ochrony odwołuje się do definicji „granicy państwowej"  zawartej w ustawie z  12 października 1990 r. o ochronie granicy państwowej. Zgodnie z jej art. 1, granica państwowa to powierzchnia pionowa przechodząca przez linię graniczną, oddzielająca terytorium RP od terytoriów innych państw. Oznacza to, że w sensie prawnym granica państwowa jest tożsama z linią graniczną, która sama w sobie nie posiada powierzchni płaskiej (obszaru). W związku z tym należy uznać, że osoby, które w jakikolwiek sposób przekroczyły linię graniczną, znajdują się już na terytorium RP, a nie na „granicy państwowej". Warto również podkreślić, że definicja „granicy państwowej" z ustawy o ochronie granicy państwowej, jest jedyną obowiązującą i stosowaną w polskim  prawie.

Zgodnie jednak z informacjami przekazanymi RPO i RPD przez SG, przyjęto interpretację, zgodnie z którą za „granicę państwową" uznaje się cały obszar objęty terytorialnym zakresem działania tych placówek SG, którym powierzono ochronę poszczególnych odcinków granicy objętych rozporządzeniem. Interpretacja ta prowadzi do sytuacji, w której przepisy rozporządzenia są stosowane również w głębi terytorium RP - nawet w odległości kilkudziesięciu kilometrów od faktycznej linii granicznej z Republiką Białorusi. 

Jak wskazywał RPO w opinii dotyczącej nowelizacji ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony, zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wszelkie istotne kwestie związane z ograniczeniem wolności lub praw konstytucyjnych powinny być regulowane w ustawie. Tymczasem, w tym przypadku ustawodawca  nie określił m.in. na jakim terytorium to prawo, wyrażone w art. 56 ust. 2 Konstytucji, może zostać ograniczone.

Także i samo rozporządzenie nie zawiera precyzyjnego określenia terytorialnego zakresu obowiązywania ustanowionego ograniczenia, co należy uznać za szczególnie problematyczne. Jest to istotne zwłaszcza w kontekście faktu, że ustawa o ochronie granicy państwowej posługuje się również takimi pojęciami jak „pas drogi granicznej" czy „strefa nadgraniczna" - odnoszącymi się do konkretnie wyznaczonych obszarów, które, w przeciwieństwie do pojęcia „granicy państwowej", nie budzą wątpliwości.

W opinii RPO oraz RPD niedopuszczalne jest, aby tak istotna kwestia, jak terytorialny zakres obowiązywania ograniczenia konstytucyjnego prawa do ubiegania się o ochronę międzynarodową, pozostawiała jakiekolwiek wątpliwości interpretacyjne prowadzące do rozbieżności w stosowaniu przepisów omawianego rozporządzenia.

Dlatego RPO i RPD postulują doprecyzowanie terytorialnego zakresu zastosowania czasowego ograniczenia prawa do składania wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej, mając na uwadze zasadę wyłączności ustawy oraz konieczność minimalizacji ingerencji w prawa cudzoziemców zamierzających ubiegać się ochronę międzynarodową.

Obowiązywanie czasowego ograniczenia prawa do ubiegania się o ochronę międzynarodową na regularnym przejściu granicznym w Terespolu

Ponadto, z treści rozporządzenia (i praktyki stosowania przez SG) wynika, że czasowe ograniczenie prawa do ubiegania się o ochronę międzynarodową obowiązuje także na drogowym przejściu granicznym. Taka interpretacja budzi poważne wątpliwości co do jej zgodności zarówno z celem ustawodawcy, jak i konstytucyjnymi oraz międzynarodowymi gwarancjami ochrony praw człowieka, w tym praw dziecka. Materialne przesłanki warunkujące możliwość ustanowienia czasowego ograniczenia prawa do złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej zostały jednoznacznie określone wart. 33a ust. 1 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony. Zgodnie z nim, wprowadzenie tego ograniczenia może mieć miejsce wyłącznie w sytuacji wystąpienia tzw. instrumentalizacji migracji, której towarzyszy realne, poważne i bezpośrednie zagrożenie dla bezpieczeństwa państwa lub porządku publicznego. 

Ograniczenie to powinno być środkiem o charakterze wyjątkowym, stosowanym jedynie wówczas, gdy inne dostępne środki okazują się niewystarczające do przeciwdziałania zagrożeniom - a zatem musi ono spełniać konstytucyjne wymogi konieczności oraz proporcjonalności. Definicję pojęcia „instrumentalizacja migracji" zawarto w art. 2 pkt 6a ww. ustawy. Zgodnie z nim, przez instrumentalizację należy rozumieć działania podejmowane przez państwo graniczące z RP lub przez inny podmiot, mające na celu umożliwienie cudzoziemcom nielegalnego przekraczania zewnętrznej granicy Unii Europejskiej, w tym granicy RP.

Działania te mogą przybierać szczególnie niebezpieczną postać, obejmując m.in. stosowanie przemocy wobec funkcjonariuszy lub żołnierzy, jak również celowe niszczenie infrastruktury granicznej, co dodatkowo zwiększa skalę zagrożenia i destabilizacji w strefie.

W świetle tych ustaleń RPO i RPD wyrażają zdecydowany sprzeciw wobec praktyk polegających na stosowaniu środków ograniczających dostęp do procedury ubiegania się o ochronę międzynarodową wobec osób, które podejmują próbę przekroczenia granicy RP w sposób zgodny z prawem, tj. poprzez zgłoszenie się do odpowiednich miejsc i organów SG celem odprawy granicznej i złożenia deklaracji woli ubiegania się o ochronę międzynarodową. 

Takie działanie, polegające na uniemożliwieniu dostępu do procedury ochronnej osobom działającym w granicach prawa, nie znajduje żadnego oparcia w obowiązujących przepisach krajowych. Nie mieści się w hipotezie normy wynikającej z art. 33a ust. 1 ustawy, który przewiduje możliwość czasowego ograniczenia tego prawa wyłącznie w kontekście wystąpienia zjawiska instrumentalizacji migracji. Zjawisko to dotyczy działań o charakterze zorganizowanym, celowym i nielegalnym, mających na celu destabilizację porządku prawnego poprzez masowe, wymuszone przekraczanie granicy przy użyciu środków przemocy lub sabotażu. 

W konsekwencji, objęcie zakresem rozporządzenia również tych cudzoziemców, którzy działają w zgodzie z prawem międzynarodowym i krajowym, bez użycia przemocy i w sposób jawny zgłaszając chęć uzyskania ochrony, stanowi przekroczenie delegacji ustawowej oraz naruszenie zasady proporcjonalności, a także skutkuje naruszeniem podstawowych praw człowieka - w tym praw dziecka, które pozostaje szczególnie wrażliwym uczestnikiem procedur migracyjnych.

W związku z tym  RPO i RPD apelują o dokonanie odpowiednich zmian legislacyjnych lub interpretacyjnych, które jednoznacznie zagwarantują możliwość przyjmowania wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej na jedynym aktualnie działającym przejściu granicznym, nawet w sytuacji obowiązywania czasowego ograniczenia, o którym mowa w art. 33a ustawy.

Brak określonej procedury oceny przynależności danej osoby do tzw. grupy wrażliwej

Zgodnie z art, 33b ust. 2 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony, organ SG ma obowiązek przyjąć wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej na odcinku granicy, na którym jest stosowane ograniczenie prawa do złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, od cudzoziemca będącego członkiem jednej z tzw. grup wrażliwych wymienionych w tym przepisie.

Niezwykle istotna jest  kwestia procedury, w ramach której SG dokonuje oceny przynależności danej osoby do jednej z grup wrażliwych. Zgodnie z informacjami pozyskanymi przez RPD i RPO od SG podczas przeprowadzonej w kwietniu 2025 r. wizytacji, funkcjonariusze stosują specjalny wewnętrzny „formularz", który wypełniają z cudzoziemcem po wyrażeniu przez niego woli złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej. Choć tę wewnętrzną inicjatywę SG RPD i RPO uznają za pozytywne zjawisko (ogranicza to bowiem dowolność oceny funkcjonariuszy), to taka procedura powinna zostać uregulowana w drodze aktu prawa powszechnie obowiązującego. 

Należy bowiem zauważyć, że ten  formularz (lub jakakolwiek inna praktyka/procedura dokonywania oceny przynależności do grupy wrażliwej) i wynik jego wypełnienia, warunkują możliwość skorzystania przez cudzoziemca z konstytucyjnego prawa do ubiegania się o ochronę międzynarodową na terytorium RP.

RPO i RPD  apelują o uregulowanie przez prawodawcę procedury, w ramach której organ SG  będzie dokonywać oceny przynależności przez daną osobę do jednej z grup wyszczególnionych w art. 33b ust. 2 ustawy.

Brak ujęcia w katalogu wyjątków osób małoletnich przekraczających granicę państwową w towarzystwie opiekuna/opiekunów

W kontekście art. 33b ust. 2 ustawy, RPD i RPO wyrażają poważne zaniepokojenie brakiem ujęcia w katalogu wyjątków sytuacji, w której małoletni cudzoziemiec przekracza granicę państwową w towarzystwie najbliższych członków rodziny, w szczególności rodziców lub opiekunów prawnych. Zgodnie z literalnym brzmieniem przepisu, możliwość przyjęcia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej przez SG - pomimo obowiązującego czasowego ograniczenia - przewidziana została wyłącznie dla ściśle określonych kategorii cudzoziemców, m.in. dla małoletnich pozostających bez opieki.

Uregulowanie to w sposób nieuzasadniony pomija jednak przypadki, w których dziecko, choć znajduje się pod opieką najbliższej rodziny, może być tak samo - a niekiedy nawet bardziej - narażone na ryzyko naruszenia jego podstawowych praw i wolności, w szczególności prawa do życia, bezpieczeństwa i ochrony przed prześladowaniem.

Z perspektywy standardów prawa międzynarodowego oraz Konwencji o prawach dziecka, niedopuszczalne jest różnicowanie sytuacji prawnej małoletnich wyłącznie ze względu na okoliczność pozostawania pod opieką rodziców lub jej braku, bez jednoczesnego uwzględnienia ich rzeczywistych potrzeb ochronnych oraz ryzyka wynikającego z sytuacji, w jakiej się znajdują. Tego rodzaju luka legislacyjna może prowadzić do naruszenia zasady nadrzędnego interesu dziecka, która winna stanowić podstawową dyrektywę interpretacyjną i stosowaną przez wszystkie organy publiczne w sytuacjach dotyczących dzieci.

Dzieci przebywające na granicy wraz z rodziną nie tracą swojego statusu jako osoby wymagające szczególnej troski i ochrony. Rodzinny kontekst ich obecności nie niweluje ich szczególnej wrażliwości, a wręcz przeciwnie - wymaga stworzenia rozwiązań gwarantujących im pełną ochronę w duchu zasady poszanowania życia rodzinnego oraz dobra dziecka.

Dlatego RPO i RPD postulują nowelizację art. 33b ust. 2 ustawy poprzez rozszerzenie katalogu o postanowienie umożliwiające przyjęcie wniosku również od małoletnich cudzoziemców przebywających na granicy w towarzystwie rodziców lub opiekunów prawnych.

Uwagi dodatkowe dotyczące sposobu interpretacji przesłanek uzasadniających wydanie rozporządzenia

Znaczne wątpliwości interpretacyjne budzą również przesłanki uzasadniające złożenie wniosku o wprowadzenie czasowego ograniczenia prawa do złożenia wniosku o ochronę międzynarodową oraz samo wydanie omawianego rozporządzenia sformułowane w art. 2 pkt 6a oraz w art. 33a ust. 1 i ust. 5 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony - szczególnie w świetle treści uzasadnień przedstawionych przez MSWiA do projektów rozporządzeń Rady Ministrów z  27 marca 2025 r., 23 maja 2025 r. oraz 24 lipca 2025 r. W opinii RPO i RPD sama treść ustawy oraz treść uzasadnienia nie pozwalają na jednoznaczne określenie dokładnego zakresu znaczeniowego tych  przesłanek, a co za tym idzie, ich wypełnienia, które jest warunkiem legalności wprowadzenia czasowego ograniczenia prawa do złożenia wniosku o ochronę międzynarodową.

RPO i RPD zwracają się do Pana Premiera  o następujące informacje:

Zgodnie z definicją pojęcia instrumentalizacji umieszczoną w art. 2 pkt 6a ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony, ma ona miejsce, gdy państwo graniczące z RP lub inny podmiot prowadzi działania zmierzające do umożliwienia przekroczenia przez cudzoziemców wbrew przepisom prawa granicy zewnętrznej mogących skutkować destabilizacją sytuacji wewnętrznej na terytorium RP. RPO i RPD zwracają się do Pana Premiera o wyjaśnienie, w jaki sposób należy rozumieć pojęcie „destabilizacji sytuacji wewnętrznej na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej" w  kontekście instrumentalizacji.

Jedną z przesłanek wprowadzenia czasowego ograniczenia prawa do składania wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, jest jego niezbędność do wyeliminowania zagrożenia dla bezpieczeństwa państwa lub społeczeństwa powodowanego przez instrumentalizację, podczas gdy inne środki nie są do tego wystarczające. RPO i RPD proszą premiera o wyjaśnienie, jak oceniana jest niezbędność wprowadzenia ww. ograniczenia do wyeliminowania zagrożenia dla bezpieczeństwa państwa lub społeczeństwa spowodowanego przez instrumentalizację. Pytają też, czy Rada Ministrów rozważa wprowadzenie innych środków związanych z sytuacją na granicy, które nie są związane z ograniczaniem prawa do ochrony międzynarodowej na terytorium RP oraz z zawracaniem cudzoziemców do granicy państwowej/niewpuszczaniem cudzoziemców.

Zgodnie z art. 33a ust. 5 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony, Rada Ministrów podczas wprowadzania/przedłużania/znoszenia czasowego ograniczenia prawa do składania wniosków o ochronę międzynarodową na terytorium RP powinna mieć na celu jak najmniejsze ograniczenie praw cudzoziemców zamierzających ubiegać się o udzielenie ochrony międzynarodowej. W związku z tym RPO i RPD zwracają  się o wyjaśnienie, czy - a jeśli tak, to w jaki sposób - Rada Ministrów na bieżąco dokonuje oceny skutków wprowadzonego ograniczenia na prawa cudzoziemców chcących ubiegać się o udzielenie ochrony międzynarodowej na terytorium RP.

Uzasadnienie projektów rozporządzeń Rady Ministrów posługuje się pojęciem „prób nielegalnych przekroczeń" granicy RP podejmowanych przez cudzoziemców. Ze względu na niejasność tego pojęcia RPO i RPD zwracają się o wyjaśnienie, w jaki sposób należy je rozumieć. Proszą też  o informację, czy obejmuje ono wszystkie próby nieregularnego przekroczenia granicy RP (tj. poza regularnym przejściem granicznym), czy też wyłącznie te charakteryzujące się użyciem przemocy wobec funkcjonariuszy SG oraz żołnierzy, a także o informację, jakie sytuacje faktyczne zostały zakwalifikowane jako próby nielegalnego przekroczenia granicy RP.

RPO i RPD proszą premiera Donalda Tuska o stanowiska odnośnie do przedstawionych zagadnień.

XI.540.413.2024