Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Rzecznik Praw Obywatelskich i Rzeczniczka Praw Dziecka zwracają się do Prezesa Rady Ministrów w sprawie przedłużenia czasowego ograniczenia prawa do złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej
• Marcin Wiącek i Monika Horna-Cieślak postulują odpowiednią nowelizację przepisów. Szczególną uwagę zwracają na sytuację osób z grup wrażliwych oraz dzieci  
• AKTUALIZACJA 29.08.2025: Środek ten został wprowadzony zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Sejm RP już dwukrotnie wyraził zgodę na przedłużenie tego ograniczenia, co daje mu pełną legitymację ustawową. Ograniczenie to ma charakter wyłącznie czasowy, wprowadzony w reakcji na szczególną sytuację w rejonie granicy z Republiką Białorusi i obowiązuje jedynie przez okres niezbędny do zapewnienia bezpieczeństwa państwa i porządku publicznego - odpowiada MSWiA. 

27 marca 2025 r. weszło w życie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 marca 2025 r. w sprawie czasowego ograniczenia prawa do złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, przyjęte na podstawie art. 33a ust. 5 ustawy z 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium RP. Następnie, rozporządzeniem Rady Ministrów z 23 maja 2025 r. w sprawie przedłużenia czasowego ograniczenia prawa do złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, przedłużono obowiązywanie rozporządzenia z 27 marca 2025 r. o kolejne 60 dni. 24 lipca Rada Ministrów za zgodą Sejmu ponownie przedłużyła jego obowiązywanie o następne 60 dni.

Podstawa prawna wydania tego rozporządzenia została wprowadzona do ustawy o udzieleniu cudzoziemcom ochrony nowelizacją, co do której RPO i RPD przedstawili wyczerpujące opinie na etapie prac legislacyjnych. 

- Pragniemy zaznaczyć, iż w całości podtrzymujemy nasze krytyczne stanowiska na temat ww. nowelizacji przekazane w opiniach, to jednak przyjmujemy, iż od dnia 26 marca 2025 r. przepisy nią wprowadzone stanowią część powszechnie obowiązującego prawa, w związku z czym w tym miejscu nie zamierzamy powielać już wcześniej przytaczanych argumentów - głosi pismo. Rozporządzenie, akt wykonawczy do krytykowanej ustawy, samo w sobie budzi poważne zastrzeżenia, które RPO i RPD poddają premierowi pod rozwagę.

Interpretacja pojęcia „granicy państwowej"

Zgodnie z § 2 ust. 2 rozporządzenia ograniczenie prawa do złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej stosuje się „na granicy państwowej z Republiką Białorusi". Zarówno ze zgłoszeń kierowanych do RPO i RPD, jak również z ustaleń dokonanych przez przedstawicieli obydwu urzędów w trakcie wspólnej wizytacji Podlaskiego oraz Nadbużańskiego Oddziału Straży Granicznej wynika, że na etapie stosowania rozporządzenia pojawiła się istotna trudność interpretacyjna tego pojęcia.

Ustawa o udzielaniu cudzoziemcom ochrony odwołuje się do definicji „granicy państwowej"  zawartej w ustawie z  12 października 1990 r. o ochronie granicy państwowej. Zgodnie z jej art. 1, granica państwowa to powierzchnia pionowa przechodząca przez linię graniczną, oddzielająca terytorium RP od terytoriów innych państw. Oznacza to, że w sensie prawnym granica państwowa jest tożsama z linią graniczną, która sama w sobie nie posiada powierzchni płaskiej (obszaru). W związku z tym należy uznać, że osoby, które w jakikolwiek sposób przekroczyły linię graniczną, znajdują się już na terytorium RP, a nie na „granicy państwowej". Warto również podkreślić, że definicja „granicy państwowej" z ustawy o ochronie granicy państwowej, jest jedyną obowiązującą i stosowaną w polskim  prawie.

Zgodnie jednak z informacjami przekazanymi RPO i RPD przez SG, przyjęto interpretację, zgodnie z którą za „granicę państwową" uznaje się cały obszar objęty terytorialnym zakresem działania tych placówek SG, którym powierzono ochronę poszczególnych odcinków granicy objętych rozporządzeniem. Interpretacja ta prowadzi do sytuacji, w której przepisy rozporządzenia są stosowane również w głębi terytorium RP - nawet w odległości kilkudziesięciu kilometrów od faktycznej linii granicznej z Republiką Białorusi. 

Jak wskazywał RPO w opinii dotyczącej nowelizacji ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony, zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wszelkie istotne kwestie związane z ograniczeniem wolności lub praw konstytucyjnych powinny być regulowane w ustawie. Tymczasem, w tym przypadku ustawodawca  nie określił m.in. na jakim terytorium to prawo, wyrażone w art. 56 ust. 2 Konstytucji, może zostać ograniczone.

Także i samo rozporządzenie nie zawiera precyzyjnego określenia terytorialnego zakresu obowiązywania ustanowionego ograniczenia, co należy uznać za szczególnie problematyczne. Jest to istotne zwłaszcza w kontekście faktu, że ustawa o ochronie granicy państwowej posługuje się również takimi pojęciami jak „pas drogi granicznej" czy „strefa nadgraniczna" - odnoszącymi się do konkretnie wyznaczonych obszarów, które, w przeciwieństwie do pojęcia „granicy państwowej", nie budzą wątpliwości.

W opinii RPO oraz RPD niedopuszczalne jest, aby tak istotna kwestia, jak terytorialny zakres obowiązywania ograniczenia konstytucyjnego prawa do ubiegania się o ochronę międzynarodową, pozostawiała jakiekolwiek wątpliwości interpretacyjne prowadzące do rozbieżności w stosowaniu przepisów omawianego rozporządzenia.

Dlatego RPO i RPD postulują doprecyzowanie terytorialnego zakresu zastosowania czasowego ograniczenia prawa do składania wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej, mając na uwadze zasadę wyłączności ustawy oraz konieczność minimalizacji ingerencji w prawa cudzoziemców zamierzających ubiegać się ochronę międzynarodową.

Obowiązywanie czasowego ograniczenia prawa do ubiegania się o ochronę międzynarodową na regularnym przejściu granicznym w Terespolu

Ponadto, z treści rozporządzenia (i praktyki stosowania przez SG) wynika, że czasowe ograniczenie prawa do ubiegania się o ochronę międzynarodową obowiązuje także na drogowym przejściu granicznym. Taka interpretacja budzi poważne wątpliwości co do jej zgodności zarówno z celem ustawodawcy, jak i konstytucyjnymi oraz międzynarodowymi gwarancjami ochrony praw człowieka, w tym praw dziecka. Materialne przesłanki warunkujące możliwość ustanowienia czasowego ograniczenia prawa do złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej zostały jednoznacznie określone wart. 33a ust. 1 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony. Zgodnie z nim, wprowadzenie tego ograniczenia może mieć miejsce wyłącznie w sytuacji wystąpienia tzw. instrumentalizacji migracji, której towarzyszy realne, poważne i bezpośrednie zagrożenie dla bezpieczeństwa państwa lub porządku publicznego. 

Ograniczenie to powinno być środkiem o charakterze wyjątkowym, stosowanym jedynie wówczas, gdy inne dostępne środki okazują się niewystarczające do przeciwdziałania zagrożeniom - a zatem musi ono spełniać konstytucyjne wymogi konieczności oraz proporcjonalności. Definicję pojęcia „instrumentalizacja migracji" zawarto w art. 2 pkt 6a ww. ustawy. Zgodnie z nim, przez instrumentalizację należy rozumieć działania podejmowane przez państwo graniczące z RP lub przez inny podmiot, mające na celu umożliwienie cudzoziemcom nielegalnego przekraczania zewnętrznej granicy Unii Europejskiej, w tym granicy RP.

Działania te mogą przybierać szczególnie niebezpieczną postać, obejmując m.in. stosowanie przemocy wobec funkcjonariuszy lub żołnierzy, jak również celowe niszczenie infrastruktury granicznej, co dodatkowo zwiększa skalę zagrożenia i destabilizacji w strefie.

W świetle tych ustaleń RPO i RPD wyrażają zdecydowany sprzeciw wobec praktyk polegających na stosowaniu środków ograniczających dostęp do procedury ubiegania się o ochronę międzynarodową wobec osób, które podejmują próbę przekroczenia granicy RP w sposób zgodny z prawem, tj. poprzez zgłoszenie się do odpowiednich miejsc i organów SG celem odprawy granicznej i złożenia deklaracji woli ubiegania się o ochronę międzynarodową. 

Takie działanie, polegające na uniemożliwieniu dostępu do procedury ochronnej osobom działającym w granicach prawa, nie znajduje żadnego oparcia w obowiązujących przepisach krajowych. Nie mieści się w hipotezie normy wynikającej z art. 33a ust. 1 ustawy, który przewiduje możliwość czasowego ograniczenia tego prawa wyłącznie w kontekście wystąpienia zjawiska instrumentalizacji migracji. Zjawisko to dotyczy działań o charakterze zorganizowanym, celowym i nielegalnym, mających na celu destabilizację porządku prawnego poprzez masowe, wymuszone przekraczanie granicy przy użyciu środków przemocy lub sabotażu. 

W konsekwencji, objęcie zakresem rozporządzenia również tych cudzoziemców, którzy działają w zgodzie z prawem międzynarodowym i krajowym, bez użycia przemocy i w sposób jawny zgłaszając chęć uzyskania ochrony, stanowi przekroczenie delegacji ustawowej oraz naruszenie zasady proporcjonalności, a także skutkuje naruszeniem podstawowych praw człowieka - w tym praw dziecka, które pozostaje szczególnie wrażliwym uczestnikiem procedur migracyjnych.

W związku z tym  RPO i RPD apelują o dokonanie odpowiednich zmian legislacyjnych lub interpretacyjnych, które jednoznacznie zagwarantują możliwość przyjmowania wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej na jedynym aktualnie działającym przejściu granicznym, nawet w sytuacji obowiązywania czasowego ograniczenia, o którym mowa w art. 33a ustawy.

Brak określonej procedury oceny przynależności danej osoby do tzw. grupy wrażliwej

Zgodnie z art, 33b ust. 2 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony, organ SG ma obowiązek przyjąć wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej na odcinku granicy, na którym jest stosowane ograniczenie prawa do złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, od cudzoziemca będącego członkiem jednej z tzw. grup wrażliwych wymienionych w tym przepisie.

Niezwykle istotna jest  kwestia procedury, w ramach której SG dokonuje oceny przynależności danej osoby do jednej z grup wrażliwych. Zgodnie z informacjami pozyskanymi przez RPD i RPO od SG podczas przeprowadzonej w kwietniu 2025 r. wizytacji, funkcjonariusze stosują specjalny wewnętrzny „formularz", który wypełniają z cudzoziemcem po wyrażeniu przez niego woli złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej. Choć tę wewnętrzną inicjatywę SG RPD i RPO uznają za pozytywne zjawisko (ogranicza to bowiem dowolność oceny funkcjonariuszy), to taka procedura powinna zostać uregulowana w drodze aktu prawa powszechnie obowiązującego. 

Należy bowiem zauważyć, że ten  formularz (lub jakakolwiek inna praktyka/procedura dokonywania oceny przynależności do grupy wrażliwej) i wynik jego wypełnienia, warunkują możliwość skorzystania przez cudzoziemca z konstytucyjnego prawa do ubiegania się o ochronę międzynarodową na terytorium RP.

RPO i RPD  apelują o uregulowanie przez prawodawcę procedury, w ramach której organ SG  będzie dokonywać oceny przynależności przez daną osobę do jednej z grup wyszczególnionych w art. 33b ust. 2 ustawy.

Brak ujęcia w katalogu wyjątków osób małoletnich przekraczających granicę państwową w towarzystwie opiekuna/opiekunów

W kontekście art. 33b ust. 2 ustawy, RPD i RPO wyrażają poważne zaniepokojenie brakiem ujęcia w katalogu wyjątków sytuacji, w której małoletni cudzoziemiec przekracza granicę państwową w towarzystwie najbliższych członków rodziny, w szczególności rodziców lub opiekunów prawnych. Zgodnie z literalnym brzmieniem przepisu, możliwość przyjęcia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej przez SG - pomimo obowiązującego czasowego ograniczenia - przewidziana została wyłącznie dla ściśle określonych kategorii cudzoziemców, m.in. dla małoletnich pozostających bez opieki.

Uregulowanie to w sposób nieuzasadniony pomija jednak przypadki, w których dziecko, choć znajduje się pod opieką najbliższej rodziny, może być tak samo - a niekiedy nawet bardziej - narażone na ryzyko naruszenia jego podstawowych praw i wolności, w szczególności prawa do życia, bezpieczeństwa i ochrony przed prześladowaniem.

Z perspektywy standardów prawa międzynarodowego oraz Konwencji o prawach dziecka, niedopuszczalne jest różnicowanie sytuacji prawnej małoletnich wyłącznie ze względu na okoliczność pozostawania pod opieką rodziców lub jej braku, bez jednoczesnego uwzględnienia ich rzeczywistych potrzeb ochronnych oraz ryzyka wynikającego z sytuacji, w jakiej się znajdują. Tego rodzaju luka legislacyjna może prowadzić do naruszenia zasady nadrzędnego interesu dziecka, która winna stanowić podstawową dyrektywę interpretacyjną i stosowaną przez wszystkie organy publiczne w sytuacjach dotyczących dzieci.

Dzieci przebywające na granicy wraz z rodziną nie tracą swojego statusu jako osoby wymagające szczególnej troski i ochrony. Rodzinny kontekst ich obecności nie niweluje ich szczególnej wrażliwości, a wręcz przeciwnie - wymaga stworzenia rozwiązań gwarantujących im pełną ochronę w duchu zasady poszanowania życia rodzinnego oraz dobra dziecka.

Dlatego RPO i RPD postulują nowelizację art. 33b ust. 2 ustawy poprzez rozszerzenie katalogu o postanowienie umożliwiające przyjęcie wniosku również od małoletnich cudzoziemców przebywających na granicy w towarzystwie rodziców lub opiekunów prawnych.

Uwagi dodatkowe dotyczące sposobu interpretacji przesłanek uzasadniających wydanie rozporządzenia

Znaczne wątpliwości interpretacyjne budzą również przesłanki uzasadniające złożenie wniosku o wprowadzenie czasowego ograniczenia prawa do złożenia wniosku o ochronę międzynarodową oraz samo wydanie omawianego rozporządzenia sformułowane w art. 2 pkt 6a oraz w art. 33a ust. 1 i ust. 5 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony - szczególnie w świetle treści uzasadnień przedstawionych przez MSWiA do projektów rozporządzeń Rady Ministrów z  27 marca 2025 r., 23 maja 2025 r. oraz 24 lipca 2025 r. W opinii RPO i RPD sama treść ustawy oraz treść uzasadnienia nie pozwalają na jednoznaczne określenie dokładnego zakresu znaczeniowego tych  przesłanek, a co za tym idzie, ich wypełnienia, które jest warunkiem legalności wprowadzenia czasowego ograniczenia prawa do złożenia wniosku o ochronę międzynarodową.

RPO i RPD zwracają się do Pana Premiera  o następujące informacje:

Zgodnie z definicją pojęcia instrumentalizacji umieszczoną w art. 2 pkt 6a ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony, ma ona miejsce, gdy państwo graniczące z RP lub inny podmiot prowadzi działania zmierzające do umożliwienia przekroczenia przez cudzoziemców wbrew przepisom prawa granicy zewnętrznej mogących skutkować destabilizacją sytuacji wewnętrznej na terytorium RP. RPO i RPD zwracają się do Pana Premiera o wyjaśnienie, w jaki sposób należy rozumieć pojęcie „destabilizacji sytuacji wewnętrznej na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej" w  kontekście instrumentalizacji.

Jedną z przesłanek wprowadzenia czasowego ograniczenia prawa do składania wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, jest jego niezbędność do wyeliminowania zagrożenia dla bezpieczeństwa państwa lub społeczeństwa powodowanego przez instrumentalizację, podczas gdy inne środki nie są do tego wystarczające. RPO i RPD proszą premiera o wyjaśnienie, jak oceniana jest niezbędność wprowadzenia ww. ograniczenia do wyeliminowania zagrożenia dla bezpieczeństwa państwa lub społeczeństwa spowodowanego przez instrumentalizację. Pytają też, czy Rada Ministrów rozważa wprowadzenie innych środków związanych z sytuacją na granicy, które nie są związane z ograniczaniem prawa do ochrony międzynarodowej na terytorium RP oraz z zawracaniem cudzoziemców do granicy państwowej/niewpuszczaniem cudzoziemców.

Zgodnie z art. 33a ust. 5 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony, Rada Ministrów podczas wprowadzania/przedłużania/znoszenia czasowego ograniczenia prawa do składania wniosków o ochronę międzynarodową na terytorium RP powinna mieć na celu jak najmniejsze ograniczenie praw cudzoziemców zamierzających ubiegać się o udzielenie ochrony międzynarodowej. W związku z tym RPO i RPD zwracają  się o wyjaśnienie, czy - a jeśli tak, to w jaki sposób - Rada Ministrów na bieżąco dokonuje oceny skutków wprowadzonego ograniczenia na prawa cudzoziemców chcących ubiegać się o udzielenie ochrony międzynarodowej na terytorium RP.

Uzasadnienie projektów rozporządzeń Rady Ministrów posługuje się pojęciem „prób nielegalnych przekroczeń" granicy RP podejmowanych przez cudzoziemców. Ze względu na niejasność tego pojęcia RPO i RPD zwracają się o wyjaśnienie, w jaki sposób należy je rozumieć. Proszą też  o informację, czy obejmuje ono wszystkie próby nieregularnego przekroczenia granicy RP (tj. poza regularnym przejściem granicznym), czy też wyłącznie te charakteryzujące się użyciem przemocy wobec funkcjonariuszy SG oraz żołnierzy, a także o informację, jakie sytuacje faktyczne zostały zakwalifikowane jako próby nielegalnego przekroczenia granicy RP.

RPO i RPD proszą premiera Donalda Tuska o stanowiska odnośnie do przedstawionych zagadnień.

Kancelaria Prezesa Rady Ministrów przekazała pismo MSWIA z prośbą o analizę spraw poruszonych w wystąpieniu RPO i RPD oraz udzielenie odpowiedzi Rzecznikom.

Odpowiedź Macieja Duszczyka, podsekretarza stanu w MSWiA

W odpowiedzi na wspólne wystąpienie Pani Rzecznik oraz Pana Rzecznika dotyczące czasowego ograniczenia prawa do złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej na granicy z Republiką Białorusi, uprzejmie przedstawiam co następuje.

Powodem wprowadzenia czasowego ograniczenia prawa do złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, określonego w art. 33a ust. 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej , była utrzymująca się na odcinku granicy z Republiką Białorusi instrumentalizacja migracji (w rozumieniu art. 2 pkt 6a ustawy).

Podejmowane w ramach instrumentalizacji działania przez służby białoruskie nadal stanowią poważne i rzeczywiste zagrożenie dla bezpieczeństwa państwa oraz porządku publicznego. Wprowadzone ograniczenie jest niezbędne do zapobieżenia przedmiotowemu zagrożeniu. Stale dochodzi do niebezpiecznych sytuacji, podczas których agresywni cudzoziemcy podejmują próby grupowego sforsowania granicy oraz atakują w różny sposób polskie patrole. Dodatkowo białoruscy funkcjonariusze prowadzą ciągłą obserwację działań polskich służb, niejednokrotnie odwracając ich uwagę od miejsc, w których w danym momencie jest realizowana próba nielegalnego przerzutu osób.

Z uwagi na powyższe utrzymanie ograniczeń jest niezbędne dla zapewnienia skutecznej ochrony granicy Rzeczypospolitej Polskiej i minimalizacji zagrożeń dla bezpieczeństwa wewnętrznego.

Powyższe okoliczności występujące na odcinku granicy Rzeczypospolitej Polskiej z Białorusią, wymagają adekwatnej odpowiedzi, z uwzględnieniem szczególnego charakteru presji migracyjnej powstałej na skutek instrumentalizacji migracji, której celem jest wywołanie destabilizacji sytuacji wewnętrznej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Natomiast stosowanie czasowego ograniczenia prawa do złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, w sposób pozwalający na wyłączenie spod tego ograniczenia osób nielegalnie przekraczających odcinek granicy państwowej, na której występuje instrumentalizacja, zaraz po jej przekroczeniu, byłoby niewystarczające z punktu widzenia realizacji podstawowych celów tego ograniczenia, jakimi są ochrona bezpieczeństwa wewnętrznego i porządku publicznego oraz zniwelowanie okoliczności, w których zjawisko instrumentalizacji może być podtrzymywane. Okolicznością taką jest przede wszystkim możliwość złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, która to czynność legalizuje pobyt na terytorium RP i zasadniczo umożliwia dalszą migrację do innych Państw Członkowskich Unii Europejskiej.

Przedmiotowe ograniczenie powinno mieć charakter bezwzględny z wyjątkiem cudzoziemców uwzględnionych przez ustawodawcę w grupach wrażliwych (art. 33b ust. 2 ustawy ), w przypadku których brak objęcia szczególną ochroną skutkowałby zagrożeniem ich zdrowia i życia.

Podkreślenia wymaga fakt, że organy Straży Granicznej realizują swoje zadania z poszanowaniem prawa krajowego i międzynarodowego, w tym regulacji dotyczących ochrony cudzoziemców należących do grup szczególnie wrażliwych oraz małoletnich. Każdy przypadek jest rozpatrywany indywidualnie, a wnioski o udzielenie ochrony od osób spełniających ustawowe przesłanki są przyjmowane niezależnie od obowiązywania ograniczeń. Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji, we współpracy z właściwymi służbami, prowadzi bieżący monitoring sytuacji na granicy oraz ocenia zasadność utrzymania wprowadzonych środków.

Odnosząc się do kwestii legalności wydania rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2025 r. w sprawie przedłużenia czasowego ograniczenia prawa do złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, uprzejmie informuję, że środek ten został wprowadzony zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Ponadto Sejm RP już dwukrotnie wyraził zgodę na przedłużenie przedmiotowego ograniczenia, co daje mu pełną legitymację ustawową. Należy podkreślić, że ograniczenie to ma charakter wyłącznie czasowy, wprowadzony w reakcji na szczególną sytuację w rejonie granicy z Republiką Białorusi i obowiązuje jedynie przez okres niezbędny do zapewnienia bezpieczeństwa państwa i porządku publicznego. W sytuacji gdy przesłanki stosowania ww. ograniczenia ustaną, rozwiązanie utraci moc, a procedury składania wniosków o ochronę międzynarodową będą realizowane w standardowym trybie.

XI.540.413.2024