Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Rzecznik Praw Obywatelskich i Rzecznik Praw Dziecka zwracają uwagę premiera Donalda Tuska na problemy cudzoziemskich dzieci pozbawionych opieki, które w nieuregulowany sposób przekraczają granicę polsko-białoruską z zamiarem ubiegania się w Polsce o ochronę międzynarodową
• Nie jest im zapewniona należyta reprezentacja prawna. Zakres umocowania kuratora jest bardzo wąski, co wymaga powołania tzw. reprezentanta dziecka, który m.in. dbałby, aby procedury prowadzono w najlepszym interesie dziecka. Każde takie dziecko w Polsce powinno mieć zapewnioną reprezentację od pierwszych chwil po zatrzymaniu
• Często nie udaje się dla takich dzieci znaleźć miejsca w interwencyjnych placówkach pieczy zastępczej. Dlatego powinien powstać nowy typ placówki opiekuńczo-wychowawczej, przeznaczonej wyłącznie dla takich dzieci
• Ważny jest również prawidłowy tryb weryfikacji wieku tych dzieci, uwzględniający także czynniki psychologiczne, rozwojowe czy środowiskowe. Obecnie nie istnieje zaś metoda pozwalająca na określenie dokładnego wieku osoby
• Ponadto powinno się co najmniej wyłączyć możliwość umieszczania w detencji imigracyjnej tych dzieci, wobec których prowadzone jest postępowanie w sprawie zobowiązania ich do powrotu – niezależnie od ich wieku
• Marcin Wiącek i Monika Horna-Cieślak występują do Prezesa Rady Ministrów o zainicjowanie zmian legislacyjnych dla zniwelowania tych problemów, a tym samym skuteczniejszego zapewnienia praw małoletnich cudzoziemców przebywających w Polsce bez opieki
• AKTUALIZACJA 30.01.2025: Szanując pogląd dotyczący postulatu nieumieszczania małoletnich bez opieki w strzeżonych ośrodkach dla cudzoziemców, nie ma praktycznych możliwości jego wdrożenia bez ryzyka realnego zwiększenia zagrożenia nieuregulowaną migracją do Polski - głosi m.in. odpowiedź MSWiA
• Resort zauważa zaś potrzebę profesjonalizacji kuratorów dla małoletnich bez opieki w postępowaniu o międzynarodową ochronę
• W opinii MS wart rozważenia wydaje się postulat stworzenia nowej instytucji kuratora z rozszerzonymi kompetencjami na wzór reprezentanta dziecka
• Zdaniem MRPiPS, utworzone placówki opiekuńczo-wychowawcze typu interwencyjnego dla małoletnich cudzoziemców powinny mieć charakter wyłącznie tymczasowy. Byłoby to przejściowym sposobem rozwiązania kryzysowej sytuacji dzieci przebywających często zbyt długo w pomieszczeniach służb przygranicznych. 

W ostatnich miesiącach do Rzecznika Praw Obywatelskich i Rzecznika Praw Dziecka są zgłaszane liczne sprawy dzieci cudzoziemskich pozbawionych opieki, które w sposób nieuregulowany przekraczają granicę Polski z Białorusią. Dzieci te, m.in. z Somalii, Sudanu, Etiopii czy Jemenu, są zatrzymywane przez funkcjonariuszy Straży Granicznej, którzy podejmują wobec nich czynności służbowe kształtujące ich sytuację prawną.

Zważywszy na szczególnie trudną i obarczoną ryzykiem poważnych nadużyć sytuację tych dzieci - a także na wynikający z art. 72 Konstytucji RP i wiążących Polskę umów międzynarodowych, ciążący na władzach publicznych obowiązek ochrony praw dziecka - RPO i RPD przedstawiają premierowi zidentyfikowane wybrane problemy o charakterze systemowym. 

Sytuacja wymaga bowiem pilnych działań legislacyjnych w celu dostosowania polskiego prawa do standardów ochrony praw migrujących dzieci. Pozostają one we właściwości różnych resortów, dlatego też wystąpienie skierowano do premiera. 

Brak zapewnienia należytej reprezentacji prawnej każdemu małoletniemu cudzoziemcowi bez opieki

Sytuację prawną tych dzieci, zainteresowanych ubieganiem się w Polsce o ochronę międzynarodowej, określa ustawa o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium RP. Przewiduje ona szczególny tryb postępowania. Z uwagi na fakt, że takie dziecko nie może samodzielnie złożyć wniosku o ochronę międzynarodową, przewidziano, że – w jego imieniu – taki wniosek może złożyć kurator (ustanowiony przez sąd opiekuńczy na wniosek Straży Granicznej) lub przedstawiciel organizacji międzynarodowej lub pozarządowej. Wcześniej konieczne jest jednak wyrażenie przez dziecko chęci złożenia wniosku wobec funkcjonariuszy SG. 

Następnie organ, który przyjął deklarację, jest obowiązany wystąpić niezwłocznie do sądu opiekuńczego  o ustanowienie kuratora do reprezentowania małoletniego w postępowaniu w sprawie udzielenia ochrony międzynarodowej, przekazania dziecka do innego państwa członkowskiego na podstawie rozporządzenia 604/2013, udzielenia pomocy socjalnej oraz udzielenia pomocy w dobrowolnym powrocie do kraju pochodzenia.

RPO i RPD za jedną z najpoważniejszych wad obecnej konstrukcji reprezentacji prawnej małoletnich bez opieki uznają, że zakres przedmiotowy umocowania kuratora określono bardzo wąsko, poprzez odwołanie  do zamkniętego katalogu enumeratywnie wymienionych postępowań. Sąd może ustanowić kuratora jedynie do potrzeb postępowania o udzielenie ochrony międzynarodowej i postępowań pokrewnych.

Może to mieć bardzo poważne i niebezpieczne konsekwencje z punktu widzenia dobra dziecka i jego bezpieczeństwa prawnego. Tak ustanowiony kurator nie będzie bowiem uprawniony ani do zaskarżenia do sądu administracyjnego ewentualnej niekorzystnej dla dziecka decyzji kończącej postępowanie uchodźcze, ani też (wobec udzielenia ochrony międzynarodowej) do złożenia w imieniu dziecka wniosku o przyznanie mu indywidualnego programu integracji.

Nie mniej istotne jest nieustanowienie kryteriów wykształcenia czy doświadczenia zawodowego/pracy z dziećmi wobec kandydatów na kuratora. Jest to szczególnie niepokojące, zważywszy na stopień skomplikowania postępowania o udzielenie ochrony międzynarodowej, jego wagę oraz obiektywne trudności, jakie mogą pojawić się w reprezentowaniu dziecka z doświadczeniem uchodźczym, najczęściej z innego obszaru kulturowego. 

Co więcej obowiązek ustanowienia tego rodzaju reprezentacji prawnej nie aktualizuje się w przypadku tych dzieci, które nie mogą lub nie chcą ubiegać się o ochronę międzynarodową, którym jej odmówiono i które nie uzyskały zezwolenia na przekroczenie granicy. Rozróżnienie to nie jest uzasadnienia i pogarsza sytuację tych dzieci, które – z różnych przyczyn, także z braku zrozumienia obowiązujących w Polsce procedur – nie zadeklarowały woli ubiegania się o ochronę międzynarodową. Zapewnienie każdemu z nich należycie umocowanego przedstawiciela prawnego jest  konieczne dla ochrony ich praw i interesów.

Zgodnie ze standardami Rady Europy, dzieciom bez opieki i dzieciom oddzielonym od rodzin powinien być przydzielony opiekun lub przedstawiciel prawny bez zbędnej zwłoki, niezależnie od ich statusu imigracyjnego, w celu zapewnienia, że ich prawa i najlepsze interesy są odpowiednio chronione i należycie uwzględniane we wszystkich procesach i decyzjach ich dotyczących.

To nie rodzaj postępowania powinien determinować możliwość korzystania z pomocy przedstawiciela prawnego, lecz młody wiek cudzoziemca i wynikające z niego ograniczone możliwości kierowania swoimi sprawami w sposób dla niego najkorzystniejszy. Jak wynika z orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, w sprawach małoletnich cudzoziemców, niezależnie od tego, czy są oni pod opieką, czy nie, czynnikiem decydującym jest wyjątkowo trudna sytuacja dziecka. Czynnik ten ma pierwszeństwo przed względami związanymi z jego nieuregulowanym statusem prawnopobytowym.

Rzecznicy wyrażają zatem przekonanie, że – z uwagi na naczelną zasadę kierowania się przez organy państwa najlepszym interesem dziecka we wszystkich działaniach jego dotyczących – każde cudzoziemskie dziecko bez opieki w Polsce powinno mieć zapewnioną reprezentację od pierwszych chwil po zatrzymaniu. Reprezentant taki powinien aktywnie uczestniczyć we wszelkich czynnościach wobec dziecka, zwłaszcza gdy wiąże się to z ryzykiem naruszenia praw podstawowych lub też może prowadzić do pogorszenia sytuacji prawnej dziecka.

Celem ustanowienia reprezentanta prawnego powinno być przede wszystkim zapewnienie wsparcia w czasie postępowań. Powinien on pomagać przejść przez procedury azylowe, dbając, by były prowadzone zgodnie z prawem i w najlepszym interesie dziecka. Powinien też odgrywać kluczową rolę w zapewnieniu dziecku bezpieczeństwa i wsparcia, pomagając mu w zrozumieniu sytuacji prawnej i adaptacji  do nowych warunków, monitorować sytuację i interweniować w przypadku jakichkolwiek zagrożeń, współpracując ściśle z organami prowadzącymi postępowania i rodziną zastępczą lub placówką pieczy zastępczej.

Zdaniem RPO i RPD cele te mogłyby zostać zrealizowane dzięki oparciu reprezentacji prawnej tych dzieci - niezależnie od podstawy prawnopobytowej - na instytucji reprezentanta dziecka, o której mowa w art. 99 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Zaproponowane rozwiązania dotyczące kształtu reprezentacji prawnej małoletnich cudzoziemców bez opieki powinny odpowiadać standardom międzynarodowym, a nade wszystko – najlepszemu interesowi dziecka.

Brak zapewnienia małoletnim cudzoziemcom bez opieki należytej pieczy zastępczej 

Dzieci te należą do grupy, co do której istnieje duże prawdopodobieństwo, że mogą być pokrzywdzone przestępstwem handlu ludźmi, że doświadczyły przemocy, wykorzystywania seksualnego i były pozbawione podczas podróży dostępu do opieki zdrowotnej i edukacji. Świadomość tego powinna wpływać na sposób regulacji i kształt form pieczy zastępczej im zapewnianej.  

Obecnie ustawa o udzielaniu ochrony przyznaje – co należy uznać za słuszne – prymat pieczy rodzinnej spokrewnionej, gdy dziecku towarzyszy dorosły krewny w linii prostej drugiego stopnia lub w linii bocznej drugiego lub trzeciego stopnia. W pozostałych przypadkach przepisy wskazują na obowiązek doprowadzenia małoletniego bez opieki, który ubiega się o udzielenie ochrony międzynarodowej, do rodziny zastępczej zawodowej pełniącej funkcję pogotowia rodzinnego lub placówki opiekuńczo-wychowawczej typu interwencyjnego. Koszty pobytu dziecka w tych formach pieczy zastępczej, do zakończenia postępowania o udzielenie małoletniemu ochrony międzynarodowej, finansowane są z budżetu państwa.

Niestety, jak sygnalizują RPO i RPD przedstawiciele Straży Granicznej, Wojewoda Podlaski i Wojewoda Mazowiecki, powiatowe centra pomocy rodzinie i placówki opiekuńczo-wychowawcze z woj. podlaskiego i mazowieckiego oraz przedstawiciele strony społecznej, uregulowania te okazują się obecnie wysoce niewystarczające.  Do rangi dramatu urastają sytuacje, zgłaszane przez SG, system pieczy zastępczej i wojewodów, gdy przez wiele dni instytucjom publicznym nie udaje się znaleźć miejsca w placówkach pieczy zastępczej typu interwencyjnego dla dzieci cudzoziemskich, które zadeklarowały zamiar ubiegania się o ochronę międzynarodową w Polsce. 

W takich sytuacjach czasowego schronienia udziela im SG, wykorzystując infrastrukturę placówek SG oraz współpracujące z tą formacją organizacje pozarządowe. Odbywa się to poza ustalonymi ramami prawnymi zarówno ustawy o udzielaniu ochrony, jak i ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Nie zapewnia to dzieciom odpowiedniego poziomu bezpieczeństwa i nie służy ich rehabilitacji psychicznej  i fizycznej po (być może) traumatycznych doświadczeniach z kraju pochodzenia lub z okresu podróży do Polski.

Głównym powodem tej sytuacji jest ogólnopolski kryzys pieczy zastępczej i związany z nim generalny brak miejsc, zwłaszcza w rodzinach zastępczych pełniących funkcję pogotowia rodzinnego i w placówkach opiekuńczo-wychowawczych typu interwencyjnego.  

W ocenie RPO i RPD jako pilne i konieczne jawi się wprowadzenie zmian do ustawy o wspieraniu rodziny, które umożliwiłyby utworzenie nowych form pieczy zastępczej, np. nowego typu placówki opiekuńczo-wychowawczej o charakterze interwencyjnym, przeznaczonego  wyłącznie dla małoletnich cudzoziemców bez opieki i dostosowanego do ich potrzeb. Jedynie takie rozwiązanie (zwłaszcza biorąc pod uwagę obecne obciążenie systemu pieczy zastępczej z jednej i sytuację na granicy polsko-białoruskiej – z drugiej strony) mogłoby doprowadzić do realnego zabezpieczenia miejsc w pieczy dla dzieci cudzoziemskich. 

Takie placówki powinny zapewniać kompleksową opiekę, bezpieczeństwo i warunki sprzyjające harmonijnemu rozwojowi każdego z podopiecznych. Powinny być prowadzone przez zespół osób doświadczonych – w miarę możliwości – w pracy z dziećmi cudzoziemskimi i przygotowanych do pracy w środowisku międzykulturowym, wspomaganych przez tłumaczy i psychologów. Pracownicy powinni być odpowiednio wykwalifikowani oraz ,mieć umiejętności interkulturowego porozumiewania się, aby zapewnić dzieciom poczucie bezpieczeństwa, akceptacji oraz należytej opieki. Każdy małoletni cudzoziemiec powinien być poddany kompleksowej ocenie, która pozwoli zidentyfikować jego indywidualne potrzeby, w tym zdrowotne, edukacyjne, psychologiczne i kulturowe. 

Na podstawie wyników tej oceny należałoby opracować indywidualny plan działania, który uwzględnia cele krótko i długoterminowe, jak również środki ich realizacji.

Okolicznością, którą obecnie najczęściej podnoszą w korespondencji placówki opiekuńczo-wychowawcze, do których finalnie trafiają małoletni cudzoziemcy bez opieki, jest właśnie ich nieprzygotowanie (językowe, międzykulturowe, psychologiczne i prawne) do pracy z dzieckiem uchodźczym. Wydaje się jednak, że ta kwestia – wobec całkowitej nieprzewidywalności, gdzie może się ostatecznie znaleźć wolne miejsce dla dziecka, które pozostawało wcześniej w dyspozycji SG - jest niemal niemożliwa do rozwiązania bez prawno-organizacyjnego wyodrębnienia placówek, które mogłyby się specjalizować w opiece nad dziećmi cudzoziemskimi, w tym nad dziećmi z doświadczeniem uchodźczym.

RPD konsultował możliwość wsparcia tego rodzaju placówek (typu interwencyjnego, ale przeznaczonego dla małoletnich cudzoziemców), gdyby zostały powołane do życia, z przedstawicielstwami UNHCR, IOM i UNICEF Refugee Response Office w Polsce, otrzymując zapewnienia o wsparciu samej idei specjalizacji pieczy zastępczej pod kątem potrzeb dzieci cudzoziemskich, jak i otwartości na ewentualne wsparcie finansowe oraz szkoleniowe przyszłych specjalistycznych placówek dla tej grupy dzieci. 

Nie zmienia to jednak  generalnej oceny, że dla powodzenia tego rodzaju rozwiązań, zwłaszcza zaś dla przekonania samorządów do podjęcia się trudnego zadania utworzenia tego rodzaju placówki, konieczne byłoby zapewnienie stabilnego (niezależnego od ewentualnych dotacji czy grantów zewnętrznych) mechanizmu jej finansowania. Biorąc zaś pod uwagę, że tego rodzaju instytucje powinny przyjmować dzieci z  całej Polski, a nie tylko z obszaru powiatu,  w którym zostałyby ulokowane, wydaje się, że ich finansowanie powinno być również w całości zagwarantowane z budżetu państwa. 

Ustalanie wieku chronologicznego cudzoziemców 

Ustalenie wieku chronologicznego jest kluczowe wobec cudzoziemców bez dokumentu tożsamości, którzy zgodnie z deklarowaną datą urodzenia nie ukończyli 18. roku życia. Wynik badania determinuje bowiem dalsze losy cudzoziemca, a zwłaszcza typ instytucji, w której zostanie umieszczony. 

Ze zgłaszanych RPO i RPD skarg indywidualnych wynika, że wielu cudzoziemców nie ma w momencie zatrzymania dokumentów potwierdzających tożsamość. Zdarza się jednak, że maja kserokopie lub zdjęcia dokumentów poświadczających ich małoletność. Jak pokazuje praktyka, osoby mające inne niż paszport dokumenty lub fotokopie paszportów są kierowane na badania lekarskie w celu oceny wieku. Kierowanie na nie mimo braku uzasadnionych wątpliwości co do małoletności danego cudzoziemca, jedynie dlatego, że nie ma on dokumentu podróży, jest wątpliwa w świetle standardów międzynarodowych. 

Kolejną kwestią jest metoda badania weryfikacji wieku. Zgodnie ze standardami międzynarodowymi, ocenę należy przeprowadzać z wykorzystaniem metod naukowych, w sposób bezpieczny, z uwzględnieniem potrzeb dziecka i specyfiki danej płci, właściwy dla danej kultury i sprawiedliwy, unikając ryzyka naruszenia integralności fizycznej dziecka i z poszanowaniem godności ludzkiej. 

Tymczasem określony ustawą o cudzoziemcach tryb ustalania wieku chronologicznego cudzoziemca polega wyłącznie na badaniu lekarskim. Wykorzystuje się głównie badanie RTG nadgarstka, które w polskiej praktyce uważana jest za jedną z najbardziej uznanych i powszechnych metod. 

Europejski Komitet Praw Społecznych przeanalizował wykorzystanie badań kości w celu określenia wieku dzieci bez opieki we Francji i stwierdził naruszenie art. 17 ust. 1 Europejskiej Karty Społecznej. Stosowanie badań kości uznał za niewłaściwe i niewiarygodne. Również w Polsce nie zleca się dodatkowych opinii psychologicznych, odnoszących się do wieku rozwojowego dziecka. Oparcie oceny wyłącznie na wynikach badania wieku kostnego jest – w ocenie RPO i RPD – niepokojące z uwagi na podnoszony w literaturze pogląd, że rozwój szkieletu może być różny w zależności od pochodzenia.

Dlatego RPO i RPD stoją na stanowisku, że tryb weryfikacji wieku cudzoziemców powinien mieć charakter kompleksowy, uwzględniający także czynniki psychologiczne, rozwojowe czy środowiskowe.

Obecnie nie istnieje metoda pozwalająca na określenie dokładnego wieku osoby. Dlatego wyniki badań powinny informować o granicy błędu. Niewskazanie możliwej granicy błędu rodzi ryzyko, że wątpliwości nie zostaną wzięte pod uwagę w toku postępowania. A wątpliwości należy rozstrzygać na korzyść osoby twierdzącej, że jest dzieckiem.

Detencja małoletnich bez opieki

Mimo działań organizacji pozarządowych, instytucji międzynarodowych oraz RPO i RPD, ustawodawca nadal dopuszcza możliwość umieszczania małoletnich cudzoziemców w strzeżonych ośrodkach SG. Ustawa o udzielaniu ochrony wyłącza jedynie małoletnich cudzoziemców przebywających na terytorium RP bez opieki, a ustawa o cudzoziemcach – jedynie tych spośród małoletnich bez opieki, którzy nie ukończyli 15. roku życia. 

Rzecznicy uważają, że różnicowanie sytuacji prawnej dzieci przebywających bez opieki w zależności od rodzaju postępowania administracyjnego, które toczy się w ich sprawie (postępowanie o udzielenie ochrony międzynarodowej czy też postępowanie w sprawie o zobowiązanie cudzoziemca do powrotu) stoi w sprzeczności z wyrażonym w art. 2 Konwencji o prawach dziecka oraz w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP obowiązkiem równego traktowania przez władze publiczne podmiotów podobnych. 

Tymczasem w 2012 r. Komitet Praw Dziecka ONZ, badając zgodność detencji administracyjnej małoletnich cudzoziemców z art. 3 Konwencji o prawach dziecka, wskazał: „Detencja dzieci, z powodu ich statusu pobytowego lub statusu pobytowego ich rodziców stanowi naruszenie praw dziecka i zawsze przeczy zasadzie uwzględniania jego najlepszego interesu”. Stanowisko to ponowiono w 2017 r. w komentarzu generalnym Komitetu Praw Dziecka ONZ i Komitetu ds. ochrony praw wszystkich pracowników migrujących i członków ich rodzin. 

Analogiczne wnioski co do niedopuszczalności detencji imigracyjnej małoletnich cudzoziemców sformułowała Europejska Sieć Rzeczników Praw Dziecka, która wezwała państwa członkowskie do całkowitego odstąpienia od stosowania tego rodzaju środka wobec dzieci w zaleceniach z 2017 r. Jak wskazywał zaś w 2015 r. Specjalny Sprawozdawca ONZ ds. praw migrantów, którego stanowisko RPO i RPD podzielają, "detencja dzieci, stosowana nawet przez krótki czas, może powodować poważne, negatywne skutki psychologiczne [dop. dla dzieci]. […] detencja imigracyjna nigdy nie jest zgodna z najlepszym interesem dziecka”. 

W debacie publicznej wskazuje się na art. 37 lit. b Konwencji o prawach dziecka. Na jego mocy państwa-strony zobowiązały się do zapewnienia, aby "żadne dziecko nie zostało pozbawione wolności w sposób bezprawny lub arbitralny. Aresztowanie, zatrzymanie lub uwięzienie dziecka powinno być zgodne z prawem i może być zastosowane jedynie jako środek ostateczny i na możliwie najkrótszy czas". 

RPO i RPD zwracają uwagę na stanowisko Specjalnego Sprawozdawcy ONZ ds. tortur, innego okrutnego, nieludzkiego lub poniżającego traktowania lub karania. W raporcie z 2015 r., dotyczącym standardów ochrony praw dzieci pozbawionych wolności, wskazywał on, że zasada stosowania detencji jako środka ostatecznego z art. 37 lit. b Konwencji, powstała z myślą o nieletnich sprawcach czynów karalnych. Nie powinna być ona przenoszona na grunt postępowań imigracyjnych i nie może usprawiedliwiać pozbawiania dzieci wolności w celu zabezpieczenia prawidłowego toku tego rodzaju procedur.

RPO i RPD doceniają starania Straży Granicznej, dzięki którym strzeżone ośrodki dla cudzoziemców ostatnio znacząco się zmieniły. Niemniej jednak są to miejsca pozbawienia wolności, gdzie dzieci mogą spędzić wiele tygodni czy miesięcy. Poprawa infrastruktury i najlepsze starania funkcjonariuszy komórek edukacyjno-wychowawczych nigdy nie zastąpią dzieciom wolności, nieskrępowanego kontaktu z rówieśnikami i codziennego uczęszczania do szkoły.

W opinii RPO i RPD powinno się co najmniej wyłączyć prawnie możliwość stosowania detencji imigracyjnej wobec dzieci cudzoziemskich bez opieki, wobec których prowadzone jest postępowanie w sprawie zobowiązania ich do powrotu – niezależnie od ich wieku. 

Odpowiedź Macieja Duszczyka, podsekretarza stanu w MSWiA, ze stanowiskami MRPiPS, MS, UdSC i SG

W odpowiedzi na wspólne wystąpienie Pani Rzecznik oraz Pana Rzecznika z 28 października 2024 r., skierowane do Prezesa Rady Ministrów, a następnie przekazane Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji w celu udzielenia odpowiedzi we współpracy z Ministerstwem Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej (MRPiPS) oraz Ministerstwem Sprawiedliwości (MS), uprzejmie przedstawiam następujące informacje, w oparciu m.in. o stanowisko MRPiPS, MS, Urzędu do Spraw Cudzoziemców (UdSC) oraz Straży Granicznej (SG).

Kwestia poprawy sytuacji małoletnich cudzoziemców bez opieki jest zadaniem bardzo złożonym i wieloaspektowym, wymagającym wypracowania odpowiednich, spójnych rozwiązań systemowych, z uwzględnieniem m.in. aspektów legislacyjnych, ale także finansowych oraz biorących pod uwagę potencjał zasobów ludzkich.

Identyfikowana na przestrzeni ostatnich miesięcy na terytorium Polski wzmożona presja migracyjna, w szczególności na polsko-białoruskim odcinku granicy państwowej, implikuje znaczny wzrost liczby ujawnionych cudzoziemców, w tym osób małoletnich bez opieki, których pobyt na terytorium RP jest nieuregulowany (nielegalny). W kontekście powyższego identyfikowane są różnorodne trudności, w tym związane z umieszczaniem zatrzymanych przez SG osób (cudzoziemców) małoletnich bez opieki w placówkach opiekuńczo-wychowawczych typu interwencyjnego lub rodzinach zastępczych zawodowo pełniących funkcje pogotowia rodzinnego.

Powyższa kwestia była dotąd przedmiotem wymiany informacji oraz poglądów na temat możliwych rozwiązań pomiędzy Ministerstwem Spraw Wewnętrznych i Administracji (MSWiA) oraz Komendą Główną SG, UdSC, Wojewodą Podlaskim i Wojewodą Lubelskim. Przedmiotowe kwestie były także podnoszone w ostatnim czasie podczas spotkań Podsekretarza Stanu w MSWiA z przedstawicielami Rzecznika Praw Dziecka czy organizacji pozarządowych.

Zgodnie ze stanowiskiem Komendy Głównej SG, należy wskazać, że fundamentem wszystkich rozwiązań prawnych regulujących sytuację małoletnich cudzoziemców jest przede wszystkim dobro dziecka. Bez względu na ich status prawny, małoletni bez opieki mogą korzystać ze wszystkich praw zapisanych w Konwencji Organizacji Narodów Zjednoczonych o prawach dziecka z dnia 20 listopada 1989 r.  W art. 3 ust. 1 Konwencji wskazano, że we wszystkich działaniach dotyczących dzieci, podejmowanych przez publiczne lub prywatne instytucje opieki społecznej, sądy, władze administracyjne lub ciała ustawodawcze, sprawą nadrzędną będzie najlepsze zabezpieczenie interesów dziecka.

W podobny sposób są skonstruowane przepisy art. 24 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej z dnia 30 marca 2010 r. , w których wskazano na konieczność uwzględnienia najlepszego interesu dziecka we wszystkich działaniach dotyczących dzieci, podejmowanych zarówno przez władze publiczne, jak i instytucje prywatne. Powyższa zasada, będąca integralną częścią norm prawnych, ma na celu zagwarantowanie, że wszelkie decyzje i postępowania związane z dziećmi uwzględniają przede wszystkim ich dobro i korzyść. Oznacza to, że pojęcie najlepszego interesu dziecka jest pojęciem na tyle kompleksowym, że powinno być stosowane w sposób zależny od indywidulanej sytuacji danego dziecka. Prawo do ustanowienia odpowiedniego zabezpieczenia praw przysługuje wszystkim małoletnim bez opieki, bez względu na przynależność państwową i ma chronić bez względu na jakiekolwiek cechy różnicujące od innych.

Odnosząc się do zagadnienia dotyczącego „braku zapewnienia należytej reprezentacji prawnej każdemu małoletniemu cudzoziemcowi bez opieki”, uprzejmie informuję, że resort spraw wewnętrznych i administracji zauważa potrzebę profesjonalizacji kuratorów dla małoletnich bez opieki w postępowaniu o międzynarodową ochronę. Problemy, jakie – z punktu widzenia UdSC – odnotowano w funkcjonowaniu obecnego systemu, to m.in.:

a)    brak osób chętnych do pełnienia roli kuratora;
b)    niska znajomość przez kuratorów ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej  i innych przepisów prawa związanych z ich rolą, co przejawia się m.in. w udzielaniu przez kuratorów
pełnomocnictw substytucyjnych do udziału w ich imieniu w składaniu wniosku o ochronę międzynarodową, czy udziału w przesłuchaniu;
c)    brak kontaktu kuratorów z małoletnimi, których reprezentują. Kurator często spotyka się z małoletnim jedynie podczas składania wniosku i przesłuchania; kuratorzy nie wiedzą, gdzie ich podopieczni przebywają, nie przekazują im informacji o tym, co dzieje się w ich sprawach;
d)    rezygnacje kuratorów z pełnienia swoich funkcji, gdyż nie są w stanie lub nie chcą z różnorakich powodów przyjeżdżać na przesłuchanie do placówki, w której jest umieszczony małoletni.

Dostrzegalna jest zatem potrzeba stworzenia grupy profesjonalnych kuratorów, którzy zostaną kompleksowo przeszkoleni w zakresie procedury o międzynarodową ochronę, kontaktów oraz pracy z dziećmi cudzoziemskimi. Resort spraw wewnętrznych i administracji nie jest jednakże, z uwagi na zakres właściwości, podmiotem wiodącym w przedmiotowych kwestiach.

Zgodnie ze stanowiskiem Komendy Głównej SG, dla zabezpieczenia najlepszego interesu dziecka konieczne jest podejmowanie decyzji eliminujących pozostawienie małoletniego dziecka w sytuacji zawieszenia i niepewności. Stąd też wszystkie czynności podejmowane wobec tej grupy osób powinny obejmować m.in. jak najszybsze zapewnienie dziecku odpowiedniej reprezentacji prawnej. Małoletni cudzoziemiec pozostający bez opieki na terytorium RP powinien mieć zapewnioną reprezentację od pierwszych chwil po jego zatrzymaniu.

W przypadku, gdy w konkretnej sprawie nie został ustanowiony kurator, np. w sprawie udzielenia ochrony międzynarodowej, przekazania do innego Państwa Członkowskiego na podstawie rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 604/2013 z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie ustanowienia kryteriów i mechanizmów ustalania Państwa Członkowskiego odpowiedzialnego za rozpatrzenie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej złożonego w jednym z Państw Członkowskich przez obywatela państwa trzeciego lub bezpaństwowca , udzielenia pomocy socjalnej oraz udzielenia pomocy w dobrowolnym powrocie do kraju pochodzenia, czy też na czas postępowania w sprawie o zobowiązanie cudzoziemca do powrotu – SG wnioskuje do sądu opiekuńczego o ustanowienie w sprawie kuratora.

Jeżeli nie został w konkretnej sprawie ustanowiony kurator, a zachodzi konieczność zapewnienia małoletniemu cudzoziemcowi pozostającemu pod władzą rodzicielską, którego żaden z rodziców nie może reprezentować, przedstawiciela do dokonywania wszelkich czynności łączących się ze sprawą, SG wnioskuje do sądu opiekuńczego o ustanowienie reprezentanta dziecka.

Nie występuje zatem sytuacja, że dziecko, np. po zakończeniu postępowania o zobowiązanie do powrotu lub postępowania o udzielenie ochrony międzynarodowej, pozostaje bez żadnej formy przedstawicielstwa, bowiem reprezentant dziecka może skutecznie złożyć stosowny środek zaskarżenia do sądu lub do sądu administracyjnego. Reprezentant dziecka jest bowiem uprawniony do dokonywania wszelkich czynności łączących się ze sprawą, również w zakresie zaskarżenia i wykonania orzeczenia.

Odnosząc się do kolejnej poruszonej w wystąpieniu Pani Rzecznik i Pana Rzecznika kwestii „braku zapewnienia małoletnim cudzoziemcom bez opieki należytej pieczy zastępczej”, uprzejmie informuję, że resort spraw wewnętrznych i administracji dostrzega potrzebę ulepszenia rozwiązań systemowych w zakresie dostępu do placówek instytucjonalnej pieczy zastępczej małoletnich cudzoziemców bez opieki, ubiegających się w Polsce o udzielenie ochrony międzynarodowej. Poszukując rozwiązania istniejących problemów nie należy tracić z pola widzenia funkcjonującej od wielu lat koncepcji, że małoletni cudzoziemcy bez opieki w pierwszej kolejności są traktowani jak dzieci, a dopiero w drugiej jak cudzoziemcy poszukujący w Polsce ochrony przed prześladowaniem. Kierując się tym założeniem, ustawodawca włączył małoletnich cudzoziemców ubiegających się o ochronę w Polsce do zakresu podmiotowego ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej  (art. 5 ust. 1 pkt 5).

W ocenie MSWiA, koncepcja stworzenia placówki lub placówek opiekuńczo-wychowawczych dedykowanych małoletnim cudzoziemcom bez opieki, ubiegającym się w Polsce o ochronę międzynarodową, jest pomysłem wartym rozważenia. Przedmiotowa idea, jak można sądzić, stanowi nawiązanie do działalności istniejącego przed laty Domu Dziecka przy ul. Korotyńskiego w Warszawie, który specjalizował się w opiece nad cudzoziemcami, w którym zatrudniona była adekwatnie przygotowana kadra pedagogiczna, jak również funkcjonowały zweryfikowane mechanizmy współpracy z placówkami edukacyjnymi i kulturalnymi. W MSWiA rozpoczęły się prace analityczne nad powstaniem takiego ośrodka.

Należy jednak stanowczo podkreślić, że taka placówka (bądź placówki), choć wyspecjalizowana, powinna funkcjonować w ramach istniejącego systemu pieczy zastępczej, na podstawie ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej i w żadnym razie nie powinna wyłączać małoletnich cudzoziemców spod właściwości, wyspecjalizowanego w omawianej tematyce, MRPiPS.

Na marginesie należy zaznaczyć, że Szef UdSC jest organem odpowiedzialnym za podejmowanie decyzji z zakresu szeroko rozumianego prawa migracyjnego, w tym także zabezpieczenia socjalnego i medycznego na czas trwania procedury o udzielenie ochrony międzynarodowej. Do zakresu jego kompetencji nie należy jednak sprawowanie pieczy zastępczej nad małoletnimi cudzoziemcami bez opieki. W ocenie MSWiA zasadne wydaje się wzmocnienie potencjału już istniejącego systemu pieczy zastępczej. Z całą pewnością modyfikacja istniejącego systemu pozwoli na rozwiązanie dostrzeżonych problemów w krótszym czasie i mniejszym kosztem, niż w przypadku budowy nowego systemu pieczy zastępczej dla małoletnich cudzoziemców bez opieki w ramach ministerstwa/urzędu innego niż MRPiPS. Nie bez znaczenia pozostaje fakt, że ewentualne stworzenie wyspecjalizowanych placówek w ramach już funkcjonującego systemu pieczy zastępczej pozwoli wykorzystać wiedzę i doświadczenie zatrudnionych już profesjonalistów, których należałoby jedynie doposażyć w dodatkowe kompetencje i umiejętności.

Kolejną ważną kwestią, którą należy zasygnalizować, jest udział SG w procedurach związanych z umieszczaniem małoletnich bez opieki w placówkach pieczy zastępczej. Warto podkreślić, że tryb postępowania SG, jak i właściwych instytucji państwowych, wobec wyżej wymienionej grupy cudzoziemców oraz model zapewniania opieki tym osobom regulują akty prawa krajowego w postaci ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach  oraz ustawy o udzielaniu ochrony, czy też ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Jednakże, pomimo istniejących rozwiązań ustawowych, są diagnozowane poważne trudności ze znalezieniem miejsca dla małoletnich cudzoziemców bez opieki w placówkach opiekuńczo-wychowawczych typu interwencyjnego.

Pragnę dodać, że głównym powodem odmowy przyjęcia małoletniego cudzoziemca – jak wynika z informacji przekazywanych przez jednostki organizacyjne SG – są ograniczone możliwości infrastrukturalne danego obiektu (brak dostępnych miejsc).
Dodatkowo, kierownictwo wskazanych placówek zwraca uwagę na obecność w nich dzieci polskich w różnym wieku, w tym w wieku przedszkolnym i wczesnoszkolnym, wymagających szczególnego traktowania z uwagi na zaniedbania fizyczne i bardzo duży deficyt emocjonalny i rozwojowy, sygnalizując jednocześnie obawy o ich bezpieczeństwo. Nie bez znaczenia pozostają również problemy wynikające z istniejącej bariery językowej, różnic kulturowych oraz związanych z samowolnym opuszczaniem placówek przez małoletnich cudzoziemców.

Informuję ponadto, że na przestrzeni ostatnich miesięcy – z uwagi na rangę przedmiotowego problemu – ze strony SG zostało podjętych szereg intensywnych działań i inicjatyw ukierunkowanych na wypracowanie efektywnego i spójnego systemu opieki, pozwalającego na kompleksowe zabezpieczenie potrzeb małoletnich cudzoziemców bez opieki.

W lutym 2024 r. przedmiotowa problematyka została poruszona podczas spotkania kierownictwa SG z zastępcą Rzecznika Praw Dziecka, a w kolejnych tygodniach przedmiotowy obszar był wielokrotnie poruszany w korespondencji kierowanej do Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej czy też Wojewody Mazowieckiego, w której wskazywano na konieczność wprowadzenia pilnych, adekwatnych rozwiązań do występujących w omawianej sytuacji potrzeb i wyzwań.

Ponadto, tematyka związana z trudnościami z umieszczaniem zatrzymanych przez SG osób (cudzoziemców) małoletnich bez opieki w placówkach opiekuńczo-wychowawczych typu interwencyjnego oraz próby wypracowania optymalnego modelu działania wobec tej grupy osób, była również podnoszona przez SG podczas szeregu bezpośrednich spotkań, tj. z wicemarszałkiem Senatu RP, Wojewodą Podlaskim, wiceprezydentem miasta Białystok, a także kierownictwem Wydziału Rodziny i Polityki Społecznej Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego. Elementem uzupełniającym całokształt podejmowanych dotychczas przez SG – na poziomie centralnym – czynności w omawianej kwestii, jest szeroka aktywność formacji w zakresie prowadzenia rozmów z dotychczasowymi partnerami, współpracującymi organizacjami międzynarodowymi oraz pozarządowymi na rzecz wypracowania optymalnego modelu działania wobec cudzoziemców.

Uzupełniająco, pragnę także odnieść się do poruszonej w piśmie Pani Rzecznik i Pana Rzecznika problematyki handlu ludźmi.
Każda osoba małoletnia, bez względu na płeć, pochodzenie czy status pobytowy, może stać się ofiarą handlu ludźmi, który stanowi poważne naruszenie podstawowych praw człowieka, a w przypadku małoletnich – praw dziecka. Ryzyko to wzrasta w odniesieniu do małoletnich cudzoziemców przybywających do Polski bez opieki; stanowią oni bowiem grupę szczególnie wrażliwą – ze względu na swój wiek, sytuację migracyjną, jak też brak prawnego opiekuna.

W Polsce każdą ofiarę handlu ludźmi, również małoletnią, obejmuje Program wsparcia i ochrony ofiary/świadka handlu ludźmi realizowany przez Krajowe Centrum Interwencyjno-Konsultacyjne (KCIK). W przypadku osoby małoletniej przebywającej w Polsce bez opieki, wstępnie zidentyfikowanej jako ofiara handlu ludźmi, sąd opiekuńczy wydaje postanowienie o umieszczeniu jej w specjalnej placówce opiekuńczo-wychowawczej, przygotowanej do przyjęcia niepełnoletnich ofiar handlu ludźmi bądź w rodzinie zastępczej, a także o ustanowieniu przedstawiciela prawnego, czyli kuratora. Zazwyczaj tymczasowym opiekunem prawnym zostaje specjalista z KCIK. Przedmiotowe działania są podejmowane bez zbędnej zwłoki oraz z poszanowaniem zasady kierowania się dobrem dziecka. Tak ustanowiony kurator reprezentuje dziecko w postępowaniu przed sądem opiekuńczym oraz w innych postępowaniach, np. związanych z legalizacją pobytu w Polsce czy też organizacją jego powrotu do kraju pochodzenia (pod warunkiem, że przemawia za tym dobro dziecka i jeśli procedura umożliwi bezpieczny powrót do tego kraju).

Warto jednak podkreślić, że mimo stosunkowo niewielkiej liczby małoletnich identyfikowanych w Polsce jako ofiary handlu ludźmi , MSWiA otrzymuje sygnały m.in. z KCIK o trudnościach ze znalezieniem miejsca w placówce lub rodzinie zastępczej, która byłaby odpowiednio przygotowana na przyjęcie małoletniej ofiary handlu ludźmi.

Należy podkreślić, że osoby sprawujące pieczę zastępczą lub kadra placówki opiekuńczo-wychowawczej, do której trafiają małoletnie ofiary handlu ludźmi, powinny być właściwie przeszkolone w kwestii opieki i pracy z ofiarą przestępstwa; powinny również znać kontekst kulturowy kraju pochodzenia dziecka oraz posiadać narzędzia do komunikacji (znajomość wspólnego języka). Dzieci – ofiary handlu ludźmi, które były wykorzystywane w celach seksualnych, zmagające się z traumą, mogą przejawiać trudne, niekiedy agresywne, destrukcyjne i autodestrukcyjne zachowania. Opiekunowie powinni być na takie zachowania przygotowani; powinni także wiedzieć, jak reagować bez szkody dla dziecka i innych małoletnich obecnych w placówce/rodzinie zastępczej.

Innym odnotowywanym problem jest kilkukrotne przenoszenie dziecka, zanim trafi ono do właściwej placówki. W przypadku wszystkich małoletnich, w szczególności ofiar przestępstwa, ważne jest jak najszybsze zapewnienie – poprzez stabilizację i budowanie poczucia bezpieczeństwa – odpowiednich warunków do pracy z traumą. Zmiana opiekuna lub przenoszenie dziecka może powodować pogłębienie traumy i poczucia destabilizacji, a przez to negatywnie wpłynąć na proces zdrowienia i nawiązanie więzi z opiekunem.

Ponadto, o ile w dużych miastach istnieją większe możliwości zapewnienia małoletniej cudzoziemskiej ofierze handlu ludźmi dostępu do tłumacza i psychologa, o tyle w mniejszych miejscowościach stanowi to wyzwanie.

Odnosząc się do kwestii związanych z „określaniem wieku małoletnich cudzoziemców”, uprzejmie informuję, że właściwe oszacowanie wieku jest konieczne dla zagwarantowania odpowiednich praw cudzoziemca w trakcie prowadzenia postępowania w sprawie udzielenia ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz postępowania w sprawie zobowiązania do powrotu, którego istotnymi elementami są identyfikacja cudzoziemca, jak i zabezpieczenie na potrzeby realizacji decyzji o zobowiązaniu do powrotu poprzez umieszczenie osoby w strzeżonym ośrodku dla cudzoziemców.

Obecny kształt prawny, uregulowany w ustawie o cudzoziemcach, określa tryb postępowania w przedmiotowej materii, wskazując, że badania lekarskie mogą być przeprowadzone tylko i wyłącznie w przypadku, gdy ustalenie rzeczywistego wieku cudzoziemca nie jest możliwe na podstawie zgromadzonej w sprawie dokumentacji, dotyczącej jego identyfikacji. Przepisy prawa nie regulują katalogu dokumentów, które pozwalałyby na jednoznaczną identyfikację wieku osoby, ale powinny to być dokumenty umożliwiające powiązanie osoby okaziciela z tym dokumentem, np. poprzez umieszczoną na nim fotografię. Ponadto, przepisy prawa uzależniają dopuszczalność badania lekarskiego w celu ustalenia wieku małoletniego cudzoziemca przyjmowanego do strzeżonego ośrodka dla cudzoziemców lub przy przyjęciu wniosku o ochronę międzynarodową w Polsce od faktu powzięcia wątpliwości przez organ.

Stąd też, w przypadku wątpliwości dotyczących wieku cudzoziemca, który podaje się za osobę małoletnią i nie dysponuje dokumentami tożsamości, poddaje się go – za jego zgodą lub za zgodą jego przedstawiciela ustawowego – odpowiednim badaniom lekarskim, ukierunkowanym na ocenę biologicznego wieku. Wyniki badań lekarskich wskazują szacowany wiek biologiczny tej osoby, wraz ze wskazaniem granicy błędu. Należy zaznaczyć, że do chwili ustalenia rzeczywistego wieku cudzoziemca, osobę podającą swój wiek poniżej 18 lat traktuje się jako małoletnią – zgodnie z zasadą domniemania małoletności. W przypadku, gdy po przeprowadzeniu badania lekarskiego nadal istnieją wątpliwości odnośnie do rzeczywistego wieku cudzoziemca, również traktuje się go jako małoletniego.

Jednocześnie należy wskazać, że badanie lekarskie w sposób obiektywny stwierdza rzeczywisty wiek osoby badanej z minimalną granicą błędu. Takie badanie ma charakter jednorazowej wizyty u lekarza, nie powodując zbędnych dolegliwości lub stresu u osoby badanej.

Przywołane w wystąpieniu Pani Rzecznik oraz Pana Rzecznika alternatywne metody ustalania wieku z udziałem pracowników socjalnych czy psychologów bądź „innych wykwalifikowanych specjalistów z doświadczeniem w zakresie badania rozwoju dziecięcego”, sprowadzające się do badania wieku cudzoziemca w oparciu o czynniki psychologiczne i rozwojowe lub środowiskowe, biorąc pod uwagę doświadczenia nie tylko polskiej SG, ale również obowiązujące standardy i praktykę w innych Państwach Członkowskich Unii Europejskiej, nie są w stanie zapewnić tak wysokiej dokładności rezultatu.

Dodatkowo metody alternatywne w stosunku do badania lekarskiego wiążą się ze znacznie wyższą granicą błędu odnośnie do wieku, co potencjalnie może prowadzić do umieszczania w placówkach interwencyjnych dorosłych ludzi z zaburzeniami rozwoju, narażając małoletnich na krzywdę.

Proponowane metody alternatywne wiążą się również z narażeniem cudzoziemca na liczne rozmowy z przywołanymi specjalistami różnych dyscyplin naukowych czy z zakresu pomocy socjalnej oraz koniecznością wielokrotnej ingerencji w życie prywatne cudzoziemca. W skrajnych przypadkach takie alternatywne metody badawcze mogłyby narażać organy na zarzut naruszenia zakazu tortur.

W kontekście argumentów stawianych w korespondencji należy podnieść, że dotychczas stosowana metodologia badań lekarskich odpowiada przyjętym standardom, stosowanym w innych państwach europejskich. Zatem, w opinii MSWiA nie ma zasadności zmian regulacji prawnych w tym obszarze.

Odnosząc się do poruszonego w piśmie Pani Rzecznik i Pana Rzecznika zagadnienia „detencji małoletnich bez opieki”, uprzejmie informuję, że kwestie związane z detencją osób małoletnich były już wielokrotnie przedmiotem korespondencji prowadzonej przez Komendę Główną SG zarówno z Rzecznikiem Praw Dziecka, jak również z Rzecznikiem Praw Obywatelskich w latach ubiegłych.

Szanując pogląd zawarty w przesłanym stanowisku, dotyczący postulatu nieumieszczania małoletnich bez opieki w strzeżonych ośrodkach dla cudzoziemców, uprzejmie informuję, że nie ma praktycznych możliwości jego wdrożenia bez ryzyka realnego zwiększenia zagrożenia nieuregulowaną migracją do Polski.

Całkowity zakaz umieszczania małoletnich cudzoziemców bez opieki w strzeżonych ośrodkach w wielu przypadkach mógłby powodować negatywne skutki dla tych osób. Należy mieć na uwadze ryzyko wykorzystywania osób małoletnich nie tylko w celach migracyjnych, ale również w obszarze działalności przestępczej, w tym również – podkreślanego w stanowisku – handlu ludźmi. W konsekwencji, w odniesieniu do tej grupy osób, pośrednim efektem umieszczania ich w strzeżonych ośrodkach jest ich zabezpieczenie przed zagrożeniami wynikającymi z dalszej nieuregulowanej migracji.

Analizy struktury i charakteru migracji obecnie występujących w Polsce, w szczególności na polsko-białoruskim odcinku granicy państwowej, pokazały, że małoletni cudzoziemcy często wbrew przepisom starają się migrować poprzez Polskę, jako pierwszego kraju na granicy zewnętrznej Unii Europejskiej do innych państw obszaru Schengen. Brak jakichkolwiek mechanizmów zapobiegających tego typu zjawiskom powodowałoby realne i wysokie ryzyko zwielokrotnienia tego typu zjawisk. Nie bez znaczenia pozostaje fakt, że to w szczególności małoletnie osoby podróżujące bez opieki są wyjątkowo narażone na przemoc i stanie się ofiarami działań o charakterze przestępczym, w tym handlu ludźmi.

Należy również podkreślić, że obecnie obowiązujące przepisy prawa w sposób adekwatny i proporcjonalny regulują status rodzin z małoletnimi, jak również małoletnich bez opieki w kontekście detencji administracyjnej. Ustawa o cudzoziemcach, mając na uwadze dobro cudzoziemców, a w szczególności – małoletnich dzieci, uregulowała kwestie związane z nielegalną migracją, wprowadzając rozwiązania pozwalające na stosowanie szeregu alternatywnych do detencji środków zabezpieczających, tj.: obowiązek zdeponowania dokumentu podróży, zgłaszania się do organu SG w określonych odstępach czasu, wpłaty zabezpieczenia pieniężnego, zamieszkiwania w wyznaczonym miejscu, tym samym traktując detencję jako środek ostateczny i stosowany na jak najkrótszy okres.

Mechanizm podejmowania decyzji o umieszczeniu cudzoziemca w strzeżonym ośrodku lub o zastosowaniu środków alternatywnych jest dwupłaszczyznowy. W pierwszej kolejności organ SG ocenia możliwość wydania postanowienia o zastosowaniu środków alternatywnych i dopiero w przypadku uznania braku zasadności – składa wniosek do sądu o umieszczenie cudzoziemca w strzeżonym ośrodku. Następnie sąd ocenia słuszność złożonego wniosku, mając możliwość wydania postanowienia o umieszczeniu cudzoziemca w strzeżonym ośrodku lub też o zastosowaniu środków alternatywnych.

Odnosząc się do małoletnich cudzoziemców pozostających bez opieki – zgodnie z regulacjami tejże ustawy – w przypadku zatrzymania małoletniego cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej bez opieki, SG występuje do sądu właściwego ze względu na miejsce zatrzymania małoletniego cudzoziemca z wnioskiem o umieszczenie go w placówce opiekuńczo-wychowawczej lub w strzeżonym ośrodku. Sąd natomiast, rozpatrując wniosek o umieszczenie w strzeżonym ośrodku małoletniego cudzoziemca przebywającego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej bez opieki, kierując się jego dobrem, uwzględnia w szczególności stopień rozwoju fizycznego i psychicznego małoletniego cudzoziemca, jego cechy osobowości, okoliczności zatrzymania oraz warunki osobiste przemawiające za umieszczeniem go w strzeżonym ośrodku. W takim ośrodku może być umieszczony małoletni cudzoziemiec przebywający na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej bez opieki, który ukończył 15 rok życia.

Straż Graniczna dokłada jednakże wszelkich starań, by pobyt małoletniego w strzeżonym ośrodku był dla niego jak najmniej dotkliwy i aby warunki tam panujące były przyjazne dziecku. Małoletni cudzoziemcy posiadają swobodę poruszania się po obiekcie strzeżonego ośrodka, z wyłączeniem części administracyjnych, w tym korzystania z infrastruktury wewnętrznej i zewnętrznej ośrodka optymalnie dostosowanej do ich potrzeb.

Wskazywane w korespondencji zróżnicowanie sytuacji prawnej małoletnich przebywających w Polsce bez opieki w zależności od toczącego się w ich sprawie postępowania administracyjnego poprzez wyłączenie detencji małoletnich bez opieki korzystających z przepisów ustawy o udzielaniu ochrony wynika z harmonizacji prawa krajowego z prawem Unii Europejskiej, w tym przede wszystkim w zakresie unormowań wynikających z dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/32/UE z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie wspólnych procedur udzielania i cofania ochrony międzynarodowej (wersja przekształcona) , a także dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/33/UE z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie ustanowienia norm dotyczących przyjmowania wnioskodawców ubiegających się o ochronę międzynarodową (wersja przekształcona) , w kierunku wykorzystania w prawie krajowym dopuszczonych dyrektywami rozwiązań o charakterze fakultatywnym, znajdujących swoje odzwierciedlenie we wskazanym akcie prawnym.

Regulacje zawarte w przywołanej powyżej ustawie, dotyczące całokształtu procedur realizowanych z udziałem małoletnich cudzoziemców bez opieki oraz innych osób o szczególnych potrzebach, w tym kwestia stosowania wobec tej grupy osób środka w postaci strzeżonego ośrodka, są, co do zasady, zgodne ze standardami zawartymi w ww. dyrektywach Parlamentu Europejskiego i Rady. Szczególną troską objęci zostali w szczególności małoletni cudzoziemcy bez opieki, wobec których – w myśl art. 24 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/33/UE – został określony tryb postępowania uniemożliwiający stosowanie detencji administracyjnej.

Należy również zwrócić uwagę, że przepisy Konwencji o prawach dziecka dopuszczają możliwość stosowania detencji małoletnich, zastrzegając jedynie, że powinna być ona zgodna z prawem, jako środek ostateczny i na możliwie najkrótszy czas, co jest zgodne z polskim ustawodawstwem i praktyką działania organów państwa. W kontekście powyższego, w opinii MSWiA, należy pozostawić obecny kształt uregulowań prawnych w omawianej kwestii.

Ministerstwo Sprawiedliwości, odnosząc się do wystąpienia Państwa Rzeczników w pkt 1, tj. braku zapewnienia należytej reprezentacji prawnej każdemu małoletniemu cudzoziemcowi bez opieki oraz w pkt ., tj. detencji małoletnich bez opieki, wskazało, że przedmiotowa problematyka została uregulowana w ustawie o udzielaniu ochrony oraz ustawie o cudzoziemcach, które pozostają poza zakresem właściwości MS. Niezależnie od powyższego, mając na uwadze, że Państwo Rzecznicy wskazali MS w swoim wystąpieniu do udzielenia odpowiedzi w zakresie pkt 1 i 4, przywołany resort przekazał stanowisko w przedmiotowym zakresie.

Jak wskazało MS, przepisy ustawy o udzielaniu ochrony przewidują szczególną procedurę azylową dla małoletniego cudzoziemca bez opieki, pozwalającą objąć go jedną z ustawowych form ochrony już od momentu przybycia na terytorium Polski, w tym głównie poprzez nadanie mu statusu uchodźcy. Charakterystyczną cechą tej procedury jest jej wnioskowy charakter. Wniosek w imieniu małoletniego, może złożyć kurator (ustanowiony przez sąd opiekuńczy) lub przedstawiciel organizacji międzynarodowej lub pozarządowej, która zajmuje się udzielaniem pomocy prawnej cudzoziemcom (art. 26 ust. 2 ustawy o udzielaniu ochrony).

Procedura ta w praktyce determinowana jest pierwszymi czynnościami wykonywanymi z udziałem małoletniego bez opieki, który powinien wyrazić chęć złożenia wniosku funkcjonariuszom SG. Organ ten występuje wówczas niezwłocznie do sądu opiekuńczego właściwego ze względu na miejsce pobytu małoletniego z wnioskiem o:

a)    ustanowienie kuratora do reprezentowania małoletniego w postępowaniu w sprawie udzielenia ochrony międzynarodowej, a także, jeżeli będzie to konieczne, z wnioskiem dotyczącym przekazania do innego Państwa Członkowskiego na podstawie rozporządzenia 604/2013, udzielenia pomocy socjalnej oraz udzielenia pomocy w dobrowolnym powrocie do kraju pochodzenia (art. 61 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy o udzielaniu ochrony),
b)    umieszczenie go w pieczy zastępczej.

Sąd opiekuńczy ustanawia kuratora niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 3 dni od dnia otrzymania wniosku (art. 61 ust. 2 ustawy o udzielaniu ochrony).

Wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej złożony w imieniu małoletniego bez opieki przez kuratora przyjmuje i rejestruje niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 3 dni roboczych od dnia ustanowienia przez sąd kuratora, organ SG właściwy ze względu na miejsce pobytu małoletniego bez opieki.

Przepisy ustawy nie określają, kto może być ustanowiony kuratorem małoletniego cudzoziemca, wobec czego zasadnym wydaje się odniesienie do stosownych przepisów ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy . Z treści art. 178 § 2 k.r.o. w związku z art. 148 § 1, § 1a, § 2 k.r.o. wynika, że kuratorem powinna być osoba mająca pełną zdolność do czynności prawnych, niepozbawiona praw publicznych bądź taka, w stosunku do której nie zachodzi prawdopodobieństwo, że nie będzie się wywiązywała należycie z nałożonych na nią obowiązków. Podkreślenia wymaga, że jest to kurator procesowy, ustanowiony jedynie do reprezentowania małoletniego w toku postępowania o udzielenie ochrony międzynarodowej, a także, jeżeli będzie to konieczne, z wnioskiem dotyczącym przekazania do innego Państwa Członkowskiego na podstawie rozporządzenia 604/2013, udzielenia pomocy socjalnej oraz udzielenia pomocy w dobrowolnym powrocie do kraju pochodzenia (art. 61 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy o udzielaniu ochrony). Zatem wybór osoby kuratora będzie zależał od okoliczności konkretnej sprawy, jej stopnia skomplikowania i kompetencji kandydata.

Ustawodawca w art. 99 § 1 k.r.o. wskazał wymagania wobec reprezentanta dziecka, co także winno zostać uwzględnione przy ustanawianiu ww. kuratora. Małoletni bez opieki, zaraz po złożeniu deklaracji o zamiarze złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, jest kierowany do placówki opiekuńczo-wychowawczej typu interwencyjnego lub do zawodowej rodziny zastępczej, pełniącej funkcję pogotowia rodzinnego. Ustawodawca, dostrzegając okoliczność, że niejednokrotnie małoletni cudzoziemiec przybywa na terytorium Polski wraz z osobą dorosłą, przewidział, że jeżeli małoletniemu bez opieki towarzyszy dorosły krewny w linii prostej drugiego stopnia lub w linii bocznej drugiego lub trzeciego stopnia, organ SG we wniosku o umieszczeniu małoletniego w pieczy zastępczej może wskazać powierzenie pełnienia funkcji rodziny zastępczej temu krewnemu, jeżeli wyrazi on na to zgodę. Sąd orzeka w przedmiocie wniosku o umieszczenie małoletniego w pieczy zastępczej niezwłocznie, jednak nie później niż w terminie 10 dni od dnia złożenia wniosku.

Istotne jest również, że wraz z wnioskiem o umieszczenie w pieczy zastępczej, organ SG może ponadto wystąpić do sądu o udzielenie zabezpieczenia, o którym mowa w art. 755 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego  w postaci roztoczenia pieczy nad małoletnim bez opieki przez krewnego na czas prowadzenia postępowania o umieszczenie małoletniego bez opieki w pieczy zastępczej.

Odrębną kwestią jest natomiast legalizacja pobytu na terytorium Polski cudzoziemskich dzieci nieposiadających uregulowanego statusu pobytowego w Polsce, które na mocy orzeczenia sądu zostały umieszczone w pieczy zastępczej albo w zakładzie opiekuńczo-leczniczym, w zakładzie pielęgnacyjno-opiekuńczym lub w zakładzie rehabilitacji leczniczej. Należy zauważyć, że wszyscy obywatele krajów trzecich, w tym małoletni cudzoziemcy, przebywający nielegalnie na terytorium Polski, podlegają potencjalnie procedurze zobowiązania cudzoziemca do powrotu, uregulowanej w ustawie o cudzoziemcach. W zależności od ujawnienia okoliczności nielegalnego pobytu cudzoziemca na terytorium Polski organom SG, organy te wszczynają procedurę zobowiązania cudzoziemca do powrotu.

Umieszczenie małoletniego cudzoziemca w pieczy zastępczej, np. w placówce opiekuńczo-wychowawczej, wobec którego, z uwagi na nielegalny pobyt jest prowadzone postępowanie w sprawie zobowiązania do powrotu lub może zostać wszczęte takie postępowanie, może mieć charakter tymczasowy, tj. w celu zabezpieczenia aktualnych potrzeb małoletniego dziecka. Okoliczność taka sama w sobie co do zasady nie powinna zatem, jak się wydaje, stanowić podstawy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy małoletniemu cudzoziemcowi przebywającemu w Polsce nielegalnie.

Problematyka dotycząca reprezentacji prawnej małoletnich cudzoziemców bez opieki, zainteresowanych ubieganiem się w Polsce o udzielenie ochrony międzynarodowej, jest zatem zagadnieniem szczególnie wrażliwym, wielopłaszczyznowym oraz wymagającym transparentnej współpracy przedstawicieli różnych resortów oraz instytucji zaangażowanych w ich realizację. Propozycja przedstawiona w piśmie Pani Rzecznik i Pana Rzecznika w zakresie stworzenia nowej instytucji kuratora posiadającego rozszerzone kompetencje na wzór reprezentanta dziecka, w opinii MS wydaje się warta rozważenia, przy jednoczesnym podjęciu prac analitycznych, mających na celu ocenę funkcjonowania obowiązujących regulacji, jak również prognozowanych skutków opracowania nowych rozwiązań, przy zachowaniu naczelnej zasady dobra dziecka.

Niezależnie od powyższego, MS zaznaczyło, że ocena sytuacji prawnej małoletniego cudzoziemca powinna każdorazowo nastąpić w odniesieniu do zaistniałego stanu faktycznego w świetle obowiązujących regulacji prawnych, a także w kontekście procedury akceptacji w polskim porządku prawnym decyzji i orzeczeń wydanych w innym państwie. Działania sądu mają charakter prewencyjny i powinny prowadzić do usunięcia stanu zagrożenia dla dziecka oraz kompleksowo zabezpieczyć jego interes i ukształtować jego sytuację poprzez zapewnienie mu należytej opieki i warunków rozwoju zgodnie z zasadą jego dobra.

Różnicowanie sytuacji prawnej dzieci przebywających w Polsce bez opieki w zależności od rodzaju postępowania administracyjnego, które toczy się w ich sprawie, w opinii MS nie wydaje się uzasadnione.

Ministerstwo Sprawiedliwości podkreśliło, że jak wskazują liczne badania i opracowania naukowe, detencja, ze względu na izolacyjną specyfikę, jest niezgodna z interesem dziecka, a pobyt w strzeżonym ośrodku wywiera traumatyczny wpływ na jego ogólny dobrostan i zdrowie psychiczne. Dodatkowo jest sprzeczna z potencjalnym procesem integracji społecznej w naszym kraju. Biorąc pod uwagę potrzeby dzieci cudzoziemskich związane z ich wiekiem, wrażliwością czy niemożliwością samodzielnego funkcjonowania – decyzje o stosowaniu wobec nich detencji powinny stanowić środek ekstraordynaryjny, wykorzystywany wyłącznie w przypadkach, gdy niemożliwe jest zastosowanie środków wolnościowych oraz w najkrótszym możliwym okresie.

Pragnę wskazać, że w stanowisku przekazanym przez MRPiPS poinformowano, iż do ww. resortu dociera wiele sygnałów o rosnącej liczbie małoletnich cudzoziemców bez opieki, których pobyt na terenie Rzeczypospolitej Polskiej jest nieuregulowany. Resort rodziny ma na uwadze konieczność zabezpieczenia wszystkich małoletnich oraz wypracowania rozwiązań, które zapewniłyby umieszczanie w pieczy zastępczej dzieci cudzoziemskich przybywających do Polski bez opieki przedstawiciela ustawowego. Z uwagi na powyższe MRPiPS uważnie analizuje zaistniałą sytuację, a także pracuje nad rozwiązaniem pojawiających się trudności z umieszczaniem małoletnich cudzoziemców bez opieki w placówkach opiekuńczo-wychowawczych typu interwencyjnego lub rodzinach zastępczych zawodowych, pełniących funkcję pogotowia rodzinnego.

Niestety możliwości obecnego systemu, prowadzonego jako zadanie powiatów, są niewystarczające i nie zaspokajają potrzeb zabezpieczenia wszystkich małoletnich. Dotychczas nie wypracowano rozwiązania, które zapewniłoby natychmiastowe i bezproblemowe umieszczanie w pieczy zastępczej dzieci cudzoziemskich przybywających na teren Rzeczypospolitej Polskiej bez opieki przedstawiciela ustawowego.

Zgodnie z art. 186 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej do zadań wojewody należy kontrola nad realizacją zadań z zakresu wspierania rodziny, pieczy zastępczej, usamodzielnień pełnoletnich wychowanków i adopcji, wykonywanych przez jednostki samorządu terytorialnego oraz jednostki organizacyjne wspierania rodziny i systemu pieczy zastępczej. W ramach analizy skali i natężenia problemu, MRPiPS zwróciło się do przygranicznych urzędów wojewódzkich z prośbą o wskazanie skali przedmiotowego zjawiska w poszczególnych województwach, sposobu i efektywności współpracy z SG, możliwości skutecznego wykorzystania miejsc interwencyjnych w podmiotach pieczy zastępczej, jak również o wyrażenie opinii odnośnie zasadności tymczasowego rozwiązania sytuacji przez utworzenie dedykowanych małoletnim cudzoziemcom interwencyjnych placówek opiekuńczo-wychowawczych. Wojewodowie w udzielonych odpowiedziach wskazali na problemy, których skala i charakter wymaga szczegółowego przeanalizowania, celem podjęcia odpowiednich działań. W opinii urzędów wojewódzkich zasadne byłoby utworzenie placówek opiekuńczo-wychowawczych przygotowanych do pracy z cudzoziemcami bez opieki, których pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest nieuregulowany.

Niemniej, w opinii MRPiPS, jakkolwiek przemawiają za utworzeniem ww. placówek względy organizacyjne (szybkie umieszczenie, specjalnie przygotowana i przeszkolona kadra), rozwiązanie proponowane przez urzędy wojewódzkie jest dyskusyjne z punktu widzenia społecznego, z uwagi na problemy adaptacyjne i potencjalne trudności z późniejszym usamodzielnianiem wychowanków i włączaniem ich w środowisko lokalne.

Zdaniem MRPiPS, utworzone placówki opiekuńczo-wychowawcze typu interwencyjnego, dedykowane małoletnim cudzoziemcom, powinny mieć charakter wyłącznie tymczasowy. Takie działanie byłoby przejściowym sposobem rozwiązania kryzysowej sytuacji dzieci przebywających często zbyt długo w pomieszczeniach służb przygranicznych. Finansowanie tego rodzaju placówek powinno być zagwarantowane ze środków budżetu państwa (przeznaczonych na dzieci cudzoziemskie bez opieki). Właściwym rozwiązaniem wydaje się także, w opinii MRPiPS, powierzenie przez powiaty tworzenia takich placówek organizacjom pozarządowym, wyspecjalizowanym i doświadczonym w pracy z cudzoziemcami.

W stanowisku MRPiPS podkreślono także, że dla małoletnich przybywających z krajów afrykańskich i azjatyckich, Polska jest często tylko przystankiem w drodze do Europy Zachodniej. Stąd częste ucieczki i wynikająca z nich duża rotacja. Jednak niektórzy z podopiecznych będą pozostawać w Polsce, dlatego tak ważne byłoby tworzenie równolegle do placówek – indywidualnych planów pobytu małoletnich, zakładających możliwość pobytu takich osób w rodzinach zastępczych rekrutowanych ze środowisk imigrantów, którzy osiedli w Polsce. Co więcej, elementem kontraktu z organizacjami pozarządowymi prowadzącymi placówki, powinna być również pomoc w organizowaniu i rekrutowaniu rodzin zastępczych dla wychowanków, którzy mają zamiar pozostać w Polsce, co po uzyskaniu przez małoletniego statusu pobytowego pozwoli także na przeprowadzenie procesu usamodzielnienia, ukierunkowanego na adaptację do miejscowych warunków.

Skalę tego typu potrzeb obrazuje liczba małoletnich cudzoziemców doprowadzonych do placówek przez SG – w 2023 r. było to 68 osób. W opinii MRPiPS oznacza to, że początkowo należałoby rozważyć znalezienie trzech powiatów, w których powstałyby tego rodzaju placówki, zakładając przy tym obserwowaną dużą rotację wychowanków (liczne ucieczki).

W przypadku woli podjęcia takich działań, kolejnymi krokami zdaniem MRPiPS byłoby:

1)    ustalenie czy istnieją inne niż budżet państwa możliwości finansowania tego typu zadania;
2)    wspólne ustalenie pomiędzy MRPiPS a MSWiA trybu przekazania środków do powiatów (orientacyjny koszt kontraktu dla jednej organizacji pozarządowej na prowadzenie placówki oraz rekrutację i wsparcie rodzin zastępczych to 2,5-3 mln zł rocznie). Powyższe oznacza łączną skalę potrzeb zbliżoną do 10 mln zł na rok;
3)    ustalenie przez wojewodów, które powiaty byłyby gotowe zlecić prowadzenie takich placówek w ramach konkursu;
4)    uzgodnienie z Rzecznikiem Praw Dziecka przedmiotowej kwestii, tak by wnioski w tym obszarze traktował jako sytuację szczególną w procesie wydawania opinii o zasadności utworzenia placówki opiekuńczo- wychowawczej;
5)    przygotowanie przez MRPiPS wytycznych określających warunki konkursów, które ogłoszą powiaty.

Niezależnie od podejmowanych działań, w opinii MRPiPS należy rozważyć długofalowe rozwiązanie ustawowe, pozwalające na tworzenie takich placówek bez przypisania ich do powiatu i określenia dla nich innych reguł działania niż obowiązujące obecnie dla placówek opiekuńczo-wychowawczych typu interwencyjnego. W takim przypadku, zdaniem MRPiPS, zasadne byłoby również prawne ujednolicenie zasad finansowania dzieci bez opieki w pieczy zastępczej. Obecnie pobyt małoletnich bez opieki w pieczy zastępczej jest finansowany z rezerwy celowej budżetu państwa, ale dysponentem jest w zależności od etapu procedury – MSWiA (UdSC) albo MRPiPS. Ponadto, istotne byłoby, zdaniem MRPiPS, wprowadzenie rozwiązania prawnego, które daje podstawę do wykreślenia z listy wychowanków w przypadku długotrwałych ucieczek.

Powyższe rozwiązania, jak zaznaczyło MRPiPS, wymagają jednak w pierwszej kolejności konsultacji międzyresortowych, a następnie wprowadzenia zmian systemowych i prawnych, które umożliwiłyby realizację wskazanych wyżej propozycji.

XI.543.559.2024