Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Przemysłowe fermy zwierzęce to istotny problem społeczny. RPO przedstawia Prezesowi Rady Ministrów najważniejsze problemy, na które wskazują organizacje społeczne oraz które wynikają ze spraw indywidualnych w BRPO
• Należy zapewnić udział społeczeństwa w postępowaniach ws. zezwoleń na fermy produkujące na znaczną skalę
• Powinny powstać przepisy określające zawartość substancji zapachowych w powietrzu i metody ich oceny
• Trzeba wyznaczyć minimalną odległość ferm od domów oraz obszarów cennych przyrodniczo lub kulturowo
• Nowo powstające fermy powinny być lokalizowane wyłącznie na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
• Obecne przepisy ochrony środowiska wymagają oceny pod kątem wysokości sankcji wykroczeniowych i administracyjnych wobec szkodliwych działań inwestorów

Rzecznik praw obywatelskich Marcin Wiącek prosi premiera Donalda Tuska o podjęcie inicjatywy legislacyjnej w celu prawnego uregulowania lokalizowania i funkcjonowania przemysłowych ferm zwierzęcych.

Podczas spotkania w BRPO w 2024  r. członkowie organizacji pozarządowych przedstawili zagrożenia intensyfikacji produkcji zwierzęcej. Problemy dotyczące funkcjonowania ferm przemysłowych, na jakie zwrócono uwagę, obejmują zagadnienia związane z ochroną środowiska, w tym uciążliwości zapachowe, zagospodarowanie odpadów poprodukcyjnych, zanieczyszczenia wody, a także związanych z tym zagrożeń sanitarno-epidemiologicznych. Podnoszono zastrzeżenia co do  stosowania antybiotyków w produkcji i ich wpływu na zdrowie konsumentów. Zwrócono uwagę na ryzyka związane z zużyciem wody przy wielkotowarowej produkcji zwierzęcej w kontekście dostępu do wody pitnej mieszkańców. Ważkie są także problemy ochrony własności nieruchomości sąsiadujących z fermami przemysłowymi i zagadnienia  konkurencyjności indywidualnych gospodarstw w kontekście funkcjonowania ferm. Na te problemy nakłada się brak zaufania obywateli do efektywności działań organów administracji publicznej – i w procesie tworzenia ferm przemysłowych, i podczas kontroli ich działalności.

Waga sygnalizowanych zagrożeń przemawia za odpowiednią reakcją ze strony Państwa.  Dlatego RPO przedstawia premierowi kwestie, które, także na podstawie skargi indywidualnych, uznaje za niezbędne dla priorytetowego rozwiązania legislacyjnego.

Uwzględnienie interesów mieszkańców w postępowaniach dot. ferm przemysłowych i ich reprezentacja 

RPO uznaje za uzasadnioną konieczność przyznania większej mocy lokalnej społeczności na etapie decydowania o dopuszczalności fermy na danym obszarze.  Od lat podnosi, że krajowe regulacje nie są zgodne z Konwencją z Aarhus z 25 czerwca 1998 r. o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska oraz dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (dyrektywa ocenowa).

Obecnie wszechstronne rozważenie zakresu ingerencji projektowanej inwestycji na środowisko, w tym wpływu na zdrowie ludzi, odbywa się w ramach postępowań przewidzianych w ustawie ocenowej. Oznacza to, że kluczowy dla dalszego postępowania dokument inicjujący realizację inwestycji przedkłada inwestor, i to na jego zlecenie (i koszt) dokument taki jest sporządzany. Może to rzutować na treść zezwolenia na inwestycję.

Osobnym problemem jest prawidłowe określenie stron postępowania przez organ je prowadzący. Skargi do BRPO potwierdzają przypadki, gdy jedyną stroną postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla fermy pozostaje inwestor, przy ustaleniu, że oddziaływanie inwestycji zamyka się w granicach nieruchomości nią objętej W efekcie rozstrzygnięcie jako zgodne z wnioskiem inwestora i treścią raportu, nie zostaje poddane kontroli organu II stopnia  i sądu administracyjnego.

Obecnie w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że stanowisko lokalnej społeczności oraz protesty mieszkańców przeciw planowanemu przedsięwzięciu nie mogą być odmową wydania decyzji środowiskowej. Tymczasem należy wskazać na szczególną ochronę – zarówno konwencyjną, jak i unijną – zainteresowanej społeczności. Ma ona prawo do aktywnego uczestniczenia w postępowaniu oraz do zaskarżania decyzji dotyczącej inwestycji.

Rozszerzenie kręgu stron postępowań zapewniłoby realną możliwość wpływu lokalnej społeczności na formę i zakres hodowli zwierzęcej - inne rozwiązania przewidziane przez ustawę ocenową nie są skuteczne. Jak wynika z rozpoznawanych w Biurze RPO skarg, mimo obowiązku nakazującego organowi ochrony środowiska wydanie tzw. decyzji środowiskowej przy uwzględnieniu „wyników postępowania z udziałem społeczeństwa”,  w prowadzonych postępowaniach kwestia konfliktów społecznych nie jest uznawana za istotną. 

Konieczność uzyskania kilku, niejednokrotnie odrębnie wydawanych „zgód” administracyjnych (na lokalizację, budowę, a w końcu prowadzenie ferm zwierzęcych) nie zabezpiecza środowiska i ludzi przed negatywnymi skutkami ich funkcjonowania. Organy niechętnie sięgają po takie instrumenty dowodowe, jak oględziny czy opinia biegłego. Nie bez znaczenia są tu także ograniczenia czasowe w zakresie określonych w prawie terminów załatwiania spraw, a co za tym idzie – obawy urzędników o zarzut przewlekłości postępowania. Obawy te jednak nie mogą pozbawiać prawa głosu członków zainteresowanej społeczności.

Brak właściwego nadzoru nad budową i funkcjonowaniem ferm przemysłowych

Niedoskonałości postępowania administracyjnego nie są rekompensowane poziomem kontroli i nadzoru  właściwych organów.
Cała problematyka  była objęta kontrolą NIK.  Wykazano nieprzestrzeganie przez wielu właścicieli ferm przepisów weterynaryjnych, sanitarnych i środowiskowych oraz przepisów prawa budowlanego i zagospodarowania przestrzennego – na które właściwe inspekcje i organy kontroli nie reagowały. 

Nawet legalnie działające obiekty hodowlane, funkcjonujące na podstawie niewadliwych  prawomocnych rozstrzygnięć, mogą powodować szkody w środowisku i wpływać negatywnie na zdrowie człowieka. Ochrony przed potencjalnymi zagrożeniami nie gwarantują warunki i obostrzenia co do sposobu prowadzenia produkcji, wskazane w decyzji środowiskowej.

RPO wskazuje też na nieskuteczność form nadzoru, nawet prawidłowo wykonywanego, i niemożność wyegzekwowania przestrzegania prawa: powodem  jest np. niewłaściwe określenie sankcji za naruszenie przepisów ochrony środowiska. W praktyce funkcjonowania ferm zwierzęcych występują, opisywane w raportach NIK, przypadki samowolnej rozbudowy instalacji i późniejszego występowania ze stosownymi wnioskami o legalizację przedsięwzięcia. 

NIK wskazywała także, że podmioty prowadzące fermy wymagające pozwoleń zintegrowanych, w świetle obowiązujących przepisów nadal mają możliwość unikania tych wymogów przez  podział fermy. Pomimo postulatów formułowanych w wystąpieniach pokontrolnych, nie doprowadzono do zmiany przepisów, a wyniki kolejnych kontroli potwierdziły, że nadal istnieje proceder zamierzonego podziału ferm prowadzący do unikania ograniczeń negatywnego oddziaływania na środowisko, zawartych w pozwoleniach zintegrowanych. Potrzebę zmiany prawa w tym zakresie NIK uznał za priorytetową.

Uciążliwości zapachowe

Od 2006 r. kolejni Rzecznicy sygnalizowali konieczność działań legislacyjnych na rzecz ochrony przed uciążliwościami zapachowymi. Nadal nie ma bowiem instrumentów prawnych, dzięki którym organy ochrony środowiska byłyby uprawnione do kontroli uciążliwości zapachowych, wydawania wystąpień pokontrolnych i decyzji nakazania redukcji lub eliminacji odoru. Długotrwałe narażenie na ich działanie ma degradujący wpływ na zdrowie człowieka.  

Ostatnio problem wpływu odorów dostrzeżono w orzecznictwie sądów administracyjnych. NSA podkreślił np., że odory mogą negatywnie wpływać nie tylko na zdrowie fizyczne, lecz także zdrowie psychiczne ludzi objętych oddziaływaniem danej instalacji.

Niejednokrotnie w odpowiedziach na wystąpienia RPO uzyskuje stanowisko, że w obecnym stanie prawnym nie ma możliwości przeprowadzenia kontroli w zakresie określenia uciążliwości zapachowych, w tym pomiarów kontrolnych emisji lub zapachowej jakości powietrza. Można zatem przyjąć, że to właśnie brak stosownej regulacji prawnej przekłada się na poważne problemy z badaniem uciążliwości odorowych – zarówno potencjalnych, jak i już istniejących. Stawia to pod znakiem zapytania realność i skuteczność ochrony społeczności lokalnej przed negatywnymi skutkami oddziaływania odorów.

W Ministerstwie Klimatu i Środowiska prowadzone są prace w celu rozwiązania regulującego zjawisko uciążliwości odorowych. W założeniach ma to dotyczyć nie tylko uciążliwości zapachowych pochodzenia rolniczego, ale i produkcji przemysłowej. 

Regulacja jednoznacznie określająca wymogi jakości zapachowej pozwoliłaby też na stworzenie ram prawnych dla działań producentów rolnych, a w konsekwencji - mogłaby potencjalnie zmniejszyć liczbę wytaczanych przeciwko nim spraw z powództwa cywilnego w związku z uciążliwymi immisjami odorowymi.

W Biurze RPO badana jest głośna sprawa, w której producent rolny został zobowiązany przez sad do zapłaty kilkudziesięciu tys. zł zadośćuczynienia za naruszenie dóbr osobistych właścicieli nieruchomości bezpośrednio z nim sąsiadujących, z uwagi na immisje odorowe z jego hodowli tuczników. Określenie standardów jakości zapachowej powietrza – obecnie pozostawionej swobodnemu uznaniu sędziowskiemu – pozwoliłoby na obiektywne oddzielenie dopuszczalnych emisji odorowych od przekraczających normy. 

Lokalizacja ferm zwierzęcych. Potrzeba określenia norm mikrobiologicznych jakości powietrza

Ważny jest też  problem skażenia mikrobiologicznego otoczenia  ferm. Przegląd aktualnych badań dotyczących obecności bakterii na terenie i w sąsiedztwie ferm wskazuje, że lokalne społeczności są w najwyższym stopniu narażone na szkodliwe substancje związane z tą działalnością. 

Ministerstwo Zdrowia podkreśla, że chów zwierząt nie pozostaje bez wpływu na zdrowie zarówno dla osób pracujących na fermach przemysłowych, jak i mieszkających w ich sąsiedztwie. Są one narażone na bezpośredni kontakt z substancjami skażonymi mikrobiologicznie.

Pierwszoplanową potrzebą wydaje się ustalenie odległości budowy ferm przemysłowego chowu zwierząt od zabudowy mieszkalnej. Ustawodawca nie przewidział norm mikrobiologicznych, które mogłyby posłużyć jako punkt odniesienia dla oceny jakości powietrza w okolicy ferm zwierzęcych.  Aby możliwa była jakakolwiek standaryzacja norm jakości mikrobiologicznej powietrza i powiązanie ich z właściwym dystansem pomiędzy fermami i zabudową mieszkalną, konieczne są szeroko przeprowadzone badania naukowe. 

Skutki funkcjonowania przemysłowych ferm zwierząt dla środowiska naturalnego, kulturowego oraz walorów krajobrazowych

Do BRPO regularnie zwracają się grupy obywateli, często z wnioskami zawierającymi dziesiątki czy setki podpisów, o wsparcie w powstrzymaniu budowy fermy planowanej w ich najbliższym sąsiedztwie. Skarżąc się na uciążliwe oddziaływanie zapachowe ferm, wskazują też, że wartość nieruchomości w bezpośrednim sąsiedztwie fermy spada nawet o 80%. Przedstawiciele nauki wskazują, że odory mogą wpływać na kondycję zwierząt hodowlanych, ale także zwierząt dzikich w otoczeniu.

Mieszkańcy miejscowości, gdzie lokalizowane są fermy, zwracają uwagę na ich szkodliwy wpływ na tradycyjne i ekologiczne rolnictwo. Gospodarstwa przestają spełniać kryteria właściwe dla upraw ekologicznych, co ma przełożenie na możliwość pozyskania przez rolników odpowiednich dotacji.

Określone prawne ograniczenia na przemysłową hodowlę zwierząt – projektowane w celu ochrony wartości przyrodniczych i kulturowych – pozwoliłyby na pełniejszą realizację zasady z art.  23 Konstytucji RP, zgodnie z którym podstawą ustroju rolnego państwa jest gospodarstwo rodzinne.

Słuszny wydaje się postulat, aby oprócz ustaleń odległościowych wobec zabudowy mieszkalnej, wprowadzono  także obostrzenia dotyczące odległości ferm od obiektów, które prawodawca powinien objąć szczególną ochroną.

Jedną z nich jest np.  sprawa lokalizacji ferm drobiu w Kruszynianach, gm. Krynki). Dzięki zaskarżaniu wadliwie wydawanych decyzji środowiskowych udało się tymczasowo powstrzymać lokalizację ferm drobiu w Kruszynianach  na obszarach chronionych. Nie oznacza to jednak, że realizacja tej inwestycji jest w ogóle wykluczona – w dalszym ciągu bowiem w gminie Krynki nie wprowadzono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zawierającego zakaz lokalizowania dużych obiektów hodowli zwierząt, w zgodzie z deklaracją zawartą w obowiązującym studium.

Fermy przemysłowe w kontekście planowania przestrzennego

Sprawy takie  obrazują, w jak nieprzemyślany sposób lokalizowane są fermy przemysłowe, zawłaszczające tereny wiejskie i podmiejskie w całym kraju. Jest to element szerszego problemu, z którym RPO styka się od lat, związanego z brakiem starannego prowadzenia polityki przestrzennej. Brak planów miejscowych na znacznym obszarze kraju (zbyt powolne ich uchwalanie) prowadzi do dalszych nieprawidłowości.

Trudnym i czasochłonnym okazuje się bowiem skuteczne uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który wykluczałby lokalizowanie na danym terenie nowych ferm przemysłowych. Niejednokrotnie działanie takie stanowi „walkę z czasem”, w sytuacji, gdy złożony jest już wniosek przez inwestora o udzielenie zgody na planowaną inwestycję, polegającą na prowadzeniu fermy zwierząt.  Uchwały zakazujące lokalizowania fermy na danym obszarze podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego.

Jako przykład przywołać należy sprawę z Kawęczyna (gm. Września), w której RPO przyłączył się do skargi na postanowienie w przedmiocie odmowy uzgodnienia przez zarząd powiatu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przewidującego zakaz lokalizacji nowych ferm. Negatywne stanowisko zarządu powiatu argumentowano wskazaniem, że do zadań powiatu należy przeciwdziałanie bezrobociu oraz aktywizacja lokalnego rynku pracy, a zakaz lokalizacji nowych ferm doprowadzi do wzrostu bezrobocia i pogorszenia sytuacji.

Liczba protestów związana z budową ferm zwierzęcych jest obecnie bardzo duża. W związku z tym pod rozwagę ustawodawcy należy poddać postulat, aby nowo powstające fermy mogły być lokalizowane jedynie na podstawie postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, analogicznie do obiektów handlu wielkopowierzchniowego oraz instalacji odnawialnych źródeł energii.  

Plan taki pozostaje podstawowym instrumentem dla wyznaczania kierunków rozwoju danego terenu i uzgadniania interesów wielu podmiotów, w tym mieszkańców oraz przedsiębiorców i producentów rolnych. Procedura powstawiania planu, aczkolwiek długotrwała i złożona, zapewnia partycypację lokalnej społeczności poprzez składanie uwag do projektu planu czy samą okoliczność uchwalania planu przez kolegialny organ samorządu terytorialnego. Natomiast decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu – wydawana w sytuacji braku planu miejscowego – ani nie zapewnia uczestnictwa w postępowaniu zainteresowanej lokalnej społeczności, ani nie pozwala na wyważenie wielu konkurujących interesów różnych podmiotów. 

Jednoznaczne wskazanie terenów, na których dopuszczone byłoby powstawanie nowych ferm zwierzęcych, w akcie prawa miejscowego, przyczyniłoby się do ograniczenia konfliktów społecznych, jak też mogłoby być korzystne nie tylko dla okolicznych mieszkańców, ale i samych inwestorów.

Podsumowanie

Podsumowując główne postulaty, RPO poddaję pod rozwagę Pana Premiera:

• konieczność wypełnienia obowiązków nakładanych na Rzeczpospolitą Polską przez Konwencję sporządzoną w Aarhus 25 czerwca 1998 r., poprzez zapewnienie udziału społeczeństwa w postępowaniach dotyczących zezwoleń na powstanie inwestycji ingerującej w lokalne środowisko, jaką jest ferma prowadząca produkcję zwierzęcą na znaczną skalę,
• opracowanie przepisów dotyczących określenia zawartości substancji zapachowych w powietrzu i metod oceny zapachowej jakości powietrza,
• opracowanie przepisów zawierających limity (normy) dla bakterii alarmowych obecnych w powietrzu w sąsiedztwie ferm,
• opracowanie przepisów wyznaczających minimalną odległość ferm przemysłowych od zabudowań mieszkalnych oraz obszarów cennych przyrodniczo lub kulturowo,
• zapewnienie realnego udziału społeczności lokalnej w sprawie inwestycji rolnictwa przemysłowego, takich jak fermy zwierząt, poprzez przyjęcie zasady, że nowopowstające fermy mogą być lokalizowane wyłącznie na podstawie postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,
• ocenę obowiązujących przepisów ochrony środowiska pod kątem skuteczności zwalczania szkodliwych działań inwestorów, w szczególności wysokości sankcji wykroczeniowych i administracyjnych.

IV.7200.9.2024