Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• To kolejna odsłona walki Rzecznika Praw Obywatelskich o rzetelne przeprowadzenie postępowania w sprawie możliwego wpływu fermy drobiu na środowisko przyrodnicze i kulturowe Kruszynian
• Rzecznik i pozostałe strony postępowania, na skutek omyłki Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku, zostały pominięte w postępowaniach. Nie zawiadomiono ich ani o uzupełnieniu materiału dowodowego, ani o wydanej decyzji w II instancji
• Kolegium przyjęło jako dowód w sprawie opinię i wyjaśnienia biegłego, który otwarcie dyskredytował mieszkańców Kruszynian sprzeciwiających się fermom, a chwalił zamiary inwestora
• Zdaniem Rzecznika, jest to sytuacja niedopuszczalna w świetle prawa, a taki biegły nie może działać w sprawie
• AKTUALIZACJA: Wyrokiem z 27 lipca 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uchylił decyzję Burmistrz Krynek określającą warunki środowiskowe dla budowy fermy kurzej w Kruszynianach. Decyzja stwierdzała, że funkcjonowanie fermy nie zaszkodzi środowisku, chociaż ma być zlokalizowana na obszarze przyrodniczo chronionym.
• AKTUALIZACJA 13.06.2025: Naczelny Sąd Administracyjny (sygn. akt III OSK 3107/23) 27 maja 2025 r. oddalił skargę kasacyjną inwestora; wszystkie jej zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie.
• NSA podzielił stanowisko RPO, że postępowanie mające na celu ocenę wpływu inwestycji na środowisko w rzeczywistości miało charakter pozorowany.

Rzecznik Praw Obywatelskich złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na decyzję SKO z 3 października 2022 r.

Inwestycja w obszarze cennym przyrodniczo i kulturowo 

Kruszyniany są unikalnym miejscem – pod względem przyrodniczym i kulturowym. W tej maleńkiej, liczącej około 100 stałych mieszkańców wiosce, położonej w sercu Puszczy Knyszyńskiej znajdziemy meczet, mizar tatarski i cerkiew prawosławną.  To także siedziba gminy muzułmańskiej. Znana na całą Polskę Jurta przybliża turystom tatarską kulturę i dzieje samej wioski, założonej z nadania Jana III Sobieskiego. Nic dziwnego, że do Kruszynian ściągają turyści z całego świata - nawet tej rangi, co książe Karol.

Dziedzictwo kulturowe to jedno, ale drugim, nie mniej ważnym skarbem Kruszynian jest przyroda - w dużej mierze ciągle dziewicza, obfitująca w różnorodne gatunki zwierząt i roślin. To idealne miejsce do wypoczynku w ciszy i spokoju.

O tym, że fauna, flora i krajobraz tego miejsca mają swoją wyjątkową wartość, świadczy też to, że  Kruszyniany i okolice są objęte przepisami ochronnymi – Uchwałą XXIII/204/16 Sejmiku Województwa Podlaskiego z dnia 21 marca 2016 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu "Wzgórza Sokólskie" oraz zarządzeniami Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Białymstoku z dnia 30 czerwca 2014 r. w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 Ostoja Knyszyńska PLH200006 oraz z dnia 15 maja 2014 r. w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 Puszcza Knyszyńska PLB20000.

Okazuje się jednak, że rozległe tereny Kruszynian mogą się wydawać atrakcyjne także dla inwestorów z sektora rolnictwa hodowlanego, którzy są zdania, że jest to doskonałe miejsce dla lokalizacji ferm drobiu. A ponieważ w Kruszynianach nie ma planu przestrzennego, nie ma też przeszkód prawnych, aby planować takie przedsięwzięcie. Z zamiarem budowy ferm drobiu w Kruszynianach, w sumie czterech, nosili się dwaj inwestorzy. Z czasem, pozostał jeden, planujący hodowlę na 89 000 tys.  kurczaków.

Dzieje sprawy 

Burmistrz Krynek od 2018 r. prowadzi więc postępowanie w sprawie wydania pierwszego z serii zezwoleń na lokalizację – decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. To zezwolenie, które stwierdza, czy inwestycja nie wpłynie szkodliwie na zasoby środowiska naturalnego. 

Inwestycji nie chcą jednak mieszkańcy Kruszynian, którzy zwrócili się o pomoc do Rzecznika Praw Obywatelskich. Rzecznik włączył się do postępowania na prawach strony. W sprawie zostały już wydane trzy decyzje Burmistrz Krynek, za każdym razem jednak uchylane przez wyższą instancję z braków dowodowych. 
WSA w Białymstoku – Samorządowe Kolegium Odwoławcze powinno uzupełnić dowody własnym sumptem

Z ostatnim uchyleniem nie zgodził się jednak WSA w Białymstoku, nakazując Kolegium samodzielnie wyjaśnić nieścisłości w dowodach. Kolegium zwróciło się o uzupełnienie materiału dowodowego z powrotem do Burmistrz Krynek i wcześniej powołanego biegłego. Potem  wydało decyzję utrzymującą w mocy zezwolenie środowiskowe na inwestycję.

Kolegium popełniło tu jednak dwa błędy, które wytknął RPO w skardze.

Po pierwsze: Kolegium nie zawiadomiło w zgodny z prawem sposób stron postępowania (w tym Rzecznika) ani o „uzupełniającym postępowaniu dowodowym”, ani o wydanej w sprawie decyzji. Kolegium uznało, że skoro stron jest więcej niż 10, wystarczy zastosować tu formę publicznego zawiadomienia (49 k.p.a.), czyli zamieszczenie obwieszczenia na stronie internetowej o tych zdarzeniach.

Rzecznik sprawdził jednak, że Kolegium pomyliło przepisy – posłużyło się aktualnie obowiązującymi, podczas gdy do sprawy zastosowanie miały jeszcze stare. A te nakazywały zawiadamianie stron indywidualnie, w formie elektronicznej lub pocztą tradycyjną.

Ani Rzecznik, ani strony nie mogły więc uczestniczyć czynnie w postępowaniu dowodowym zleconym przez Kolegium. Odebrano im także szansę wypowiedzenia się o dowodach. To z kolei znaczy, że okoliczności, które miały być tymi dowodami wykazane, nie mogą być uznane za udowodnione (81 k.p.a.).

Po drugie: Kolegium zaaprobowało opinie biegłego, które zdaniem Rzecznika świadczą o stawianiu się w sprawie po stronie inwestora. A to niedopuszczalne w świetle prawa (art. 84 §2 k.p.a.)

Wątek opinii biegłego 

Postępowanie administracyjne musi być bezstronne. To ważne zwłaszcza w sprawach „ekologicznie wrażliwych”

RPO jest instytucją bezstronną – szanuje więc prawo przedsiębiorcy do realizacji swoich zamierzeń inwestycyjnych, w zgodzie z obowiązującymi przepisami, w tym zamierzeń kwalifikowanych przepisami jako „znacząco oddziaływujące na środowisko”.  

Równie mocno Rzecznik stoi jednak na stanowisku, że takie inwestycje muszą być bardzo dokładnie sprawdzone. Zdaje sobie sprawę z tego, że cenne zasoby środowiska łatwo utracić - zdegradować gospodarczą działalnością człowieka, a o wiele trudniej odbudować. Nieraz jest to w ogóle niemożliwe.

Rzetelna ocena wpływu inwestycji fermowej na środowisko ekologicznie chronione jest więc kwestią kluczową, aby uznać, że inwestycja jest bezpieczna i można na nią zezwolić.

Dlatego Rzecznik, działając w sprawie Kruszynian na prawach strony, domagał się w swoich wcześniejszych pismach procesowych, żeby w sprawie został zatrudniony biegły specjalizujący się w ochronie przyrody.  

Problem w tym, że powołany w sprawie biegły, zamiast skoncentrować się w pełni na analizie zasobów środowiska Kruszynian i prawdziwości danych zawartych w dokumentach złożonych przez inwestora, pozwolił sobie też na subiektywną ocenę przeciwników inwestycji i ruchów ekologicznych.

Biegły skrytykował postawę przeciwników ferm hodowlanych. Stwierdził m.in., że jest ona przejawem traktowania Podlasia jako  „skansenu przyrodniczego (pozbawionego rozwoju gospodarczego), opartego na turystyce”. Sam program NATURA 2000 biegły uznał za wykorzystywany jako narzędzie, „które w rękach osób niepowołanych, niekompetentnych wykorzystywany jest między innymi do załatwiania porachunków sąsiedzkich”

Samą inwestycję biegły wprost zaaprobował, uznając  że wybór miejsca na fermę w Kruszynianach jest trafny i dobry. Ze słów biegłego wynika, że sprzeciwianie się fermom drobiu przez mieszkańców Kruszynian uważa za sposób „torpedowania rozwoju gospodarczego”, a podnoszone przez nich argumenty za „emocjonalne i nieobiektywne”. Biegły przyrównywał mieszkańców do ekologów broniących doliny Rospudy, ubolewając, że ich działania miały „obciążyć Skarb Państwa olbrzymimi dodatkowymi wydatkami”

Rzecznik zauważył, że rolą biegłego w postępowaniu administracyjnym (jak i w innych) jest podzielenie się z uczestnikami postępowania wiadomościami specjalnymi z danego zakresu, nie zaś swoimi osobistymi, siłą rzeczy subiektywnymi, poglądami na sprawę. Treścią jego opinii mają być informacje, nie zaś poglądy. Biegły nie może też dyskredytować ani faworyzować żadnej ze stron postępowania – musi być bezstronny w swojej pracy. 

Wypowiedzi ocenne biegłego w stosunku stron postępowania sprzeciwiających się fermom a także  ruchów ekologicznych na Podlasiu w ogóle, zdaniem Rzecznika pozbawiają jego opinię jakichkolwiek walorów dowodowych. Zaaprobowanie tej opinii przez organy administracji publicznej świadczy z kolei o tym, że nie wywiązały się one ze swojego podstawowego zadania, jakim jest ustalenie prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) -  czyli po prostu tego, czy inwestycja nie pociąga za sobą zagrożeń dla środowiska Puszczy Knyszyńskiej a co za tym idzie, także zdrowia i dobrostanu mieszkańców Kruszynian.

Do postępowania przyłączył się białostocki prokurator rejonowy, który podzielił zarzuty Rzecznika co do braku rzetelnego zbadania przez organy możliwego wpływu ferm na środowisko. Zdaniem prokuratora obawy mieszkańców Kruszynian sprzeciwiających się inwestycji nie są bezpodstawne. Uciążliwości dla środowiska przyrodniczego i kulturowego, jakie może spowodować funkcjonowanie fermy drobiu w pobliżu zabytkowego układu przestrzennego wsi Kruszyniany,  którego najważniejszymi elementami są meczet i mizar, stanowią zdaniem prokuratora, „realne zagrożenie wartości kulturowych i estetycznych obszaru”.

Wyrok WSA

Rezultatem rozważań sądu było stwierdzenie, że organy administracji publicznej faktycznie podeszły do swych zadań nierzetelnie. Organy nie dostrzegły, że w raporcie inwestora brakuje szczegółowego opisu takiej opcji inwestycji, która w jak najmniejszym stopniu będzie ingerować w środowisko.

Sąd zauważył, że przepisy prawa wymagają, aby inwestor, wnioskując o decyzję środowiskową, przewidział 3 warianty swojego przedsięwzięcia –  wariant proponowany przez siebie, racjonalny wariant alternatywny oraz właśnie – „racjonalny wariant najkorzystniejszy dla środowiska” (art. 66 ust. 1 pkt 5b ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko).

Chodzi o to, żeby organ wydający decyzję, był w stanie ocenić, który z przedstawionych przez inwestora rozwiązań inwestycyjnych pozwoli ochronić środowisko w jak najpełniejszym wymiarze. Każde z nich musi być  więc przez inwestora przedstawione w raporcie równie drobiazgowo, a następnie – przeanalizowane przez organ administracji publicznej.

Zarówno inwestor, jak i organy w sprawie z Kruszynian wariant ekologiczny potraktowali „po macoszemu”. Zdaniem sądu jest on zbyt ogólny i nieprecyzyjny, w porównaniu z wariantami inwestorskimi. Dlatego sprawa fermy w Kruszynianach musi trafić z powrotem na biurko Burmistrz Krynek.

Najważniejsze fragmenty pisemnego uzasadnienia wyroku NSA

(...) Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że ani w raporcie, ani w jego uzupełnieniach nie zostało prawidłowo zrealizowane wariantowanie przedsięwzięcia. Ma rację Sąd I instancji, że organy I i II instancji nie dostrzegły tej nieprawidłowości akceptując jako prawidłowy, a w istocie niedostateczny sposób przedstawienia wariantów przedsięwzięcia przez inwestora.

W trafnej ocenie Sądu I instancji, zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś. raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać opis co najmniej trzech wariantów realizacji przedsięwzięcia: wariantu proponowanego przez wnioskodawcę, racjonalnego wariantu alternatywnego, wariantu najkorzystniejszego dla środowiska, a także uzasadnienie ich wyboru. Raport musi także określać przewidywane oddziaływanie na środowisko każdego z analizowanych wariantów (art. 66 ust. 1 pkt 6 u.u.i.ś.) oraz zawierać opis przewidywanych skutków dla środowiska, jeżeli dane przedsięwzięcie w ogóle nie zostanie zrealizowane (art. 66 § 1 pkt 4 u.u.i.ś.). Niepodejmowanie przedsięwzięcia nie jest przy tym wariantem realizacji przedsięwzięcia, o którym mowa w art. 66 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tym składzie podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie NSA, według którego „Warianty realizacji przedsięwzięcia stanowią jeden z instrumentów stosowania zasady prewencji uregulowanej w art. 6 ust. 1 p.o.ś. Zasada prewencji w procedurze ocen oddziaływania na środowisko zakłada obowiązek podejmowania pewnych działań dla zapobiegania negatywnemu oddziaływaniu na środowisko przedsięwzięcia, zanim jeszcze ono powstanie. Chodzi tu o podejmowanie czynności poprzedzających moment podjęcia działalności mogącej negatywnie oddziaływać na środowisko. W tym celu ustawodawca przewidział obowiązek przedstawienia przez inwestora w raporcie 3 wariantów realizacji przedsięwzięcia, które powinny różnić się od siebie. Celem przedstawienia w raporcie wariantów realizacji przedsięwzięcia jest niedopuszczenie do powstania przedsięwzięcia w wariancie mogącym negatywnie oddziaływać na środowisko. Skuteczność działań prewencyjnych w indywidualnej ocenie konkretnego przedsięwzięcia uzależniona jest w dużej mierze od jakości opracowanych w raporcie wariantów oraz prawidłowej ich oceny przez organ wydający decyzję środowiskową. Zasada prewencji w ocenie oddziaływania na środowisko wymaga od inwestora  stosowania także odpowiednich rozwiązań technicznych i technologicznych, które powinny znaleźć się w opisie wariantów.

Tym samym oceniając warianty realizacji przedsięwzięcia, organ powinien dążyć do przeciwdziałania negatywnemu oddziaływaniu przedsięwzięcia w celu jego eliminacji oraz ograniczenia zakresu jego skutków teraz i w przyszłości. Zapobieganie negatywnemu oddziaływaniu poprzez wybór właściwego wariantu wykonania przedsięwzięcia wymaga od organu oceniającego raport nie tylko wiedzy statycznej dotyczącej tego, co jest, ale również wiedzy niejako dynamicznej, dotyczącej tego, co nastąpi w przypadku realizacji przedsięwzięcia zgodnie z danym wariantem.

W takim przypadku organ przeprowadzający procedurę oceny oddziaływania na środowisko powinien wezwać wnioskodawcę do przedstawienia pełnej analizy wariantowej planowanego przedsięwzięcia. Jeżeli analiza taka okaże się niewystarczająca, organ powinien wezwać wnioskodawcę do przedstawienia analizy porównawczej wariantu wybranego do realizacji z racjonalnym wariantem alternatywnym, w tym określenia przewidywanego oddziaływania na środowisko.

Opis wariantów przedsięwzięcia musi znajdować swoje odzwierciedlenie w materiale dowodowym postępowania w ten sposób, aby spełniał wymagania określone w art. 66 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś. W opisach wariantów powinno znaleźć się jednoznaczne wskazanie sposobu funkcjonowania przedsięwzięcia, zgodnie z parametrami technicznymi opisującymi przedsięwzięcie. Ilość wymaganych do przedstawienia w raporcie wariantów realizacji przedsięwzięcia nie zależy zatem od woli i uznania, a także od oceny inwestora, ale została ściśle określona przez ustawodawcę w art. 66 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś.” (zob. wyrok NSA z 17 stycznia 2018 r„ sygn. akt II OSK 813/16, LEX nr 2461229).

W orzecznictwie NSA wyrażono także pogląd, że „Racjonalny wariant alternatywny i racjonalny wariant najkorzystniejszy dla środowiska nie mogą mieć więc charakteru abstrakcyjnego czy też teoretycznego. Nie należy więc przedstawiać wariantu, którego faktyczna realizacja jest technicznie lub faktycznie niemożliwa albo jego realizacja jest skazana na niepowodzenie (np. ze względów finansowych czy środowiskowych lub społecznych). Z kolei »alternatywność» oznacza, że wariant ten musi się różnić od wariantu proponowanego przez inwestora w zakresie oddziaływania na środowisko. »Alternatywność» wymaga, co do zasady, zaproponowania wariantu różnego pod względem kryteriów przestrzennych (jak np. lokalizacja, skala i rozmiar inwestycji drogowej) lub technologicznych (jak np. rodzaj użytych materiałów, urządzeń, czy instalacji). Nie jest też wykluczone odwoływanie się do innych różnic, wynikających np. z kryteriów ekonomicznych i społecznych. Bezsprzecznie wariant racjonalny nie może mieć charakteru pozornego, tj. nie może się sprowadzać do zaproponowania realizacji przedsięwzięcia w tej samej lokalizacji przy niewielkich różnicach technologicznych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1871/17 oraz z 9 kwietnia 2024 r., sygn. akt III OSK 3036/23).

W trafnej ocenie Sądu I instancji, zaproponowane w sporządzonym raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko racjonalne warianty alternatywne nie mogą zostać uznane za spełniające kryteria art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. a, u.u.i.ś. Jak również nie spełniają standardów tego przepisu, wypracowanych przez cytowane wyżej orzecznictwo NSA dotyczące, uzupełnienia wariantowania zawarte w uściśleniach raportu.

Sąd I instancji dokonał wnikliwej analizy wariantów realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia przedstawionych w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko i wyprowadził z niej racjonalne i uzasadnione wnioski, które zasługują w pełni na akceptacje Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w tym składzie. Sąd I instancji wykazał pozorowanie przedstawienia wariantów realizacji przedsięwzięcia.

Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że między wariantem inwestorskim a proponowanymi wariantami alternatywnymi nie istnieje znacząca różnica technologiczna w sposobie oddziaływania na środowisko przedmiotowego przedsięwzięcia. 

V.7203.21.2019