Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Osoby z niepełnosprawnościami wciąż nie mogą składać skarg na nieprzestrzeganie przez Polskę Konwencji ONZ o prawach osób z niepełnosprawnościami
• Polska - która przystąpiła do Konwencji w 2012 r. - nadal bowiem nie ratyfikowała Protokołu Fakultatywnego do niej
• Rzecznik praw obywatelskich Marcin Wiącek zwraca się rozważenie zainicjowania procesu ratyfikacji Protokołu Fakultatywnego do Minister Rrodziny i Polityki społecznej
• 3 grudnia przypada Międzynarodowy Dzień Osób z Niepełnosprawnościami
• AKTUALIZACJA: 22.01.2025: Pragnę potwierdzić gotowość oraz chęć podjęcia działań zmierzających do podpisania i ratyfikacji Protokołu - odpisała ministra Agnieszka Dziemianowicz-Bąk

6 września 2024 r. minęła kolejna rocznica ratyfikacji przez Polskę Konwencji o prawach osób z niepełnosprawnościami, której głównym celem jest popieranie, ochrona i zapewnienie pełnego i równego korzystania ze wszystkich praw człowieka i podstawowych wolności przez wszystkie osoby z niepełnosprawnościami oraz popieranie poszanowania ich przyrodzonej godności. 

Choć przez te lata poczyniono postępy w zakresie podjęcia wszelkich właściwych środków ustawodawczych, administracyjnych i innych w celu wdrożenia praw uznanych w Konwencji, to wyzwaniem nadal jest zapewnienie skuteczności postanowieniom Konwencji. Jednym ze środków prawnych temu służących jest Protokół Fakultatywny. Przyznaje on Komitetowi ONZ ds. Praw Osób z Niepełnosprawnościami  kompetencje rozpoznawania indywidualnych zawiadomień osób lub ich grup, które wskazują, że są ofiarami naruszenia przez państwo-stronę Konwencji jej postanowień. Po rozpatrzeniu skargi Komitet może formułować rekomendacje i zalecenia wobec państwa. Z tego uprawnienia nie mogą skorzystać osoby pod jurysdykcją Polski, wobec nieratyfikowania Protokołu.

O jego ratyfikację RPO zabiega od związania się przez Polskę postanowieniami Konwencji. Postulaty te nie zostały dotychczas uwzględnione. W ostatniej odpowiedzi MRiPS z 11 października 2022 r. napisano, że stanowisko nie zmieniło się. Dodano, że w 2023 r. planowane jest podjęcie analiz skarg przedłożonych Komitetowi, zapadłych rozstrzygnięć oraz monitorowania realizacji uwag końcowych Komitetu. Jednocześnie przebieg spotkań roboczych przedstawicieli RPO z reprezentantami rządu prowadzi do wniosku, że aktualnie istnieje wola sprzyjająca ponownemu przeanalizowaniu kwestii przystąpienia Polski do Protokołu.

Dotychczas Komitet ds. Praw Osób z Niepełnosprawnościami rozpoznał 81 zawiadomień z Polski, z czego 45 uznał za uzasadnione, 19 za niedopuszczalne, a w przypadku 12 nie podjął dalszych działań z powodów formalnych. Można zatem wnioskować, że skala postępowań prowadzonych przez Komitet nie jest duża.

Warunki formalne zawiadomienia skutecznie chronią państwo-stronę przed nieuzasadnionymi zarzutami lub roszczeniami. Komitet nie rozpoznaje bowiem skarg anonimowych, wyraźnie bezpodstawnych lub niewystarczająco uzasadnionych. 

Ratyfikacja protokołu fakultatywnego może być istotnym czynnikiem motywacyjnym, by weryfikować i zmieniać polskie ustawodawstwo – tak, aby jak najpełniej odzwierciedlało postanowienia Konwencji. A ratyfikacja Protokołu Fakultatywnego nie tworzy po stronie państwa nowych zobowiązań. Jego mechanizmy stanowią zaś narzędzie zapewniające efektywność Konwencji. Orzeczenia Komitetu dotyczą ważkich i aktualnych tematów społecznych. Są wydawane na kanwie stanów faktycznych, które mogą znaleźć przełożenie na porządki prawne innych państw; 

Protokół ratyfikowało niemal 100 państw. Na 27 państw członkowskich UE tylko Polska i Holandia nie podjęły kroków w tym celu. Może to mieć negatywny wpływ na decyzję co do związania się Protokołem przez całą Unię.

Marcin Wiącek podkreśla, że ratyfikacja Protokołu jest jedną z rekomendacji Komitetu ONZ z 2018 r. W 2026 r. przypada zaś termin złożenia przez Polskę kolejnego raportu o wdrażaniu Konwencji, z informacją o sposobie wykonania zaleceń Komitetu.  

Na ratyfikację oczekują zwłaszcza same osoby z niepełnosprawnościami i ich organizacje.  Brak ratyfikacji oznacza brak efektywnych mechanizmów dochodzenia praw przyznanych Konwencją. RPO dostaje wnioski indywidualne w tej kwestii.

Rzecznik zwraca się zatem do Pani Minister o zainicjowanie procesu ratyfikacji. Prosi też o informację, czy przeprowadzono analizę skarg dla Komitetu i jego rozstrzygnięć, a jeśli tak – do jakich wniosków doprowadziła. Jeśli nie została przeprowadzona, pyta kiedy to nastąpi.

Odpowiedź Agnieszki Dziemianowicz-Bąk, ministry rodziny, pracy i polityki społecznej

W związku z Pana wystąpieniem z 2 grudnia 2024 r. w sprawie ratyfikacji przez Polskę protokołu fakultatywnego do Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych, uprzejmie informuję, że dotychczasowe stanowisko Polski dotyczące możliwości ratyfikacji tego protokołu jest obecnie poddawane analizie, w celu jego ewentualnej rewizji. Możliwa rewizja stanowiska wynika z faktu, że obecnie w znacznie większym stopniu niż w roku 2012, gdy Polska ratyfikowała Konwencję, znany jest przebieg postępowań skargowych przed Komitetem do spraw Praw Osób Niepełnosprawnych. Jednocześnie fakt ten spotyka się ze zgoła odmiennym niż poprzednie dwa rządy, podejściem obecnego rządu do poszanowania praw człowieka oraz instytucji prawa międzynarodowego.

Obecnie przedmiotem pogłębionych analiz jest przebieg postępowań skargowych przed Komitetem do spraw Praw Osób Niepełnosprawnych i ich skutki prawno-finansowe dla państw, które ratyfikowały protokół fakultatywny. Ze wstępnych ocen wynika, że skala postępowań przed Komitetem jest stosunkowo niewielka - do tej pory Komitet rozpoznał ponad 80 zawiadomień, z czego tylko 45 uznał za uzasadnione. Należy mieć również na uwadze, że od roku 2012 dokonała się istotna zmiana sytuacji osób z niepełnosprawnościami w Polsce, a w konsekwencji zakres ewentualnych niezgodności z Konwencją, który mógłby być przesłanką skarg, uległ zmniejszeniu. Podkreślenia w tym kontekście wymaga fakt, że spośród krajów członkowskich UE tylko dwa państwa – Polska i Holandia – nie podjęły jeszcze kroków w celu podpisania i ratyfikacji protokołu. W ostatnim czasie, w roku 2021 protokół został ratyfikowany przez Czechy, zaś w roku 2024 – przez Irlandię, a jednym z ostatnich państw w Europie, które do tej pory nie podpisało, ani nie ratyfikowało protokołu jest Białoruś.

Warto jednocześnie zaznaczyć, że w obecnym stanie prawnym brak ratyfikacji protokołu przewidującego procedurę skargową nie jest jednoznaczny z brakiem możliwości dochodzenia i egzekwowania praw gwarantowanych przez Konwencję o prawach osób niepełnosprawnych. Co istotne, brak ratyfikacji protokołu w najmniejszym stopniu nie oznacza, że Polska może nie przestrzegać konwencji, bądź że może odstąpić od gwarantowania praw w niej zapisanych. Państwa mają, zgodnie z zasadą pacta sunt servanda, podstawową zasadą prawa międzynarodowego, obowiązek wykonywania umowy międzynarodowej, którą są związane, niezależnie od jakichkolwiek procedur kontrolnych.

Zasadę tę potwierdza art. 91 ust. 1 Konstytucji RP, który stanowi, że ratyfikowana umowa międzynarodowa, po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw, jest częścią krajowego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana, chyba że jej stosowanie jest uzależnione od wydania ustawy. Sam fakt nieprzystąpienia do procedury skargowej nie może stanowić podstawy stwierdzeń, że postanowienia umowy nie są przestrzegane, a wynikające z niej prawa osób indywidualnych nie są respektowane czy egzekwowane.

Procedura skargowa przewidziana przez protokół do konwencji nie byłaby jedyną dostępną osobom podlegającym jurysdykcji władz polskich w celu ochrony ich praw. Największe znaczenie dla ochrony praw człowieka, w tym praw osób z niepełnosprawnościami, ma procedura przewidziana przez Europejską konwencję o ochronie praw człowieka i wolności podstawowych. Europejski Trybunał Praw Człowieka rozpatruje skargi indywidualne na naruszenie praw człowieka, również w zakresie spraw będących przedmiotem wskazanych w Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych, w szczególności z zakresu dyskryminacji, ochrony życia rodzinnego, ochrony na wypadek przemocy, prawa rodzinnego, świadczeń społecznych. Procedura przed Europejskim Trybunałem Praw Człowieka jest istotnie efektywniejsza dla skarżącego niż przewidziana w protokole skargowym do Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych ponieważ:

•    decyzje Trybunału to wiążące wyroki sądowe,
•    realizacja wyroków monitorowana jest przez Komitet Ministrów Rady Europy,
•    skarżący ma możliwość uzyskania odszkodowania (w kwocie określonej przez Trybunał) oraz zwrotu kosztów złożenia skargi.

Dalsze upowszechnianie wiedzy o tej drodze dochodzenia realizacji praw wydaje się pożądane.

Konkludując, biorąc pod uwagę wspomniane na wstępie pisma okoliczności, pragnę potwierdzić gotowość oraz chęć podjęcia działań zmierzających do podpisania i ratyfikacji wspomnianego protokołu. Równocześnie zapewniam, że kwestia realizacji praw osób z niepełnosprawnościami, w tym proceduralnych gwarancji ich realizacji, jest przedmiotem stałej uwagi mojej oraz Pełnomocnika Rządu do spraw Osób Niepełnosprawnych.

XI.516.1.2015