Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Wiele powiatów nie oferuje osobom potrzebującym wsparcia w formie interwencji kryzysowej - już w 2021 r. Najwyższa Izba Kontroli wskazywała, że 55% powiatów nie powołało ośrodków takiej interwencji 
• Zaledwie 30% skontrolowanych przez NIK jednostek świadczyło wsparcie przez całą dobę, tymczasem ustawa nakłada obowiązek udzielania natychmiastowej pomocy, a ta jest możliwa tylko, gdy instytucja działa non stop każdego dnia
• Sytuacja wymaga pogłębionej analizy MRPiPS pod kątem rozważenia m.in. możliwości dofinansowania z budżetu tego zadania własnego samorządu powiatowego
• Zastępca Rzecznika Praw Obywatelskich Stanisław Trociuk prosi minister rodziny, pracy i polityki społecznej Agnieszkę Dziemianowicz-Bąk o stanowisko w sprawie
• AKTUALIZACJA 16.12.2024: Resort przypominał starostom o konieczności realizacji tego wsparcia. Podjął też prace nad opracowaniem standardów jego udzielania. Zespół roboczy MRPiPS analizuje zaś sprawy poruszone przez RPO pod kątem możliwych do wdrożenia pilnych zmian legislacyjnych oraz zmian systemowych.

Jednym z problemów sygnalizowanych Rzecznikowi przez uczestników spotkania w Zespole Ośrodków Wsparcia w Piastowie oraz przez Konwent Dyrektorów Ośrodków Interwencji Kryzysowej było funkcjonowanie ośrodków interwencji kryzysowej i niedostatki legislacyjne w tym obszarze.

Według art. 47 ustawy o pomocy społecznej interwencja kryzysowa to zespół interdyscyplinarnych działań na rzecz osób i rodzin będących w stanie kryzysu. Celem jest przywrócenie równowagi psychicznej i umiejętności samodzielnego radzenia sobie, a dzięki temu zapobieganie przejściu reakcji kryzysowej w stan chronicznej niewydolności psychospołecznej. W ramach interwencji udziela się natychmiastowej specjalistycznej pomocy psychologicznej, a w zależności od potrzeb - poradnictwa socjalnego lub prawnego, w sytuacjach uzasadnionych - schronienia do 3 miesięcy.

Interwencja kryzysowa zaliczana jest do świadczeń niepieniężnych z pomocy społecznej. W jej ramach udziela się wsparcia niezależnie od sytuacji dochodowej i bez wydawania decyzji. Istotą świadczenia jest udzielenie adekwatnej do potrzeb pomocy, która umożliwi osobie powrót do stanu sprzed kryzysu, ewentualnie do stanu umożliwiającego samodzielne funkcjonowanie.

Działania interwencyjne realizują ośrodki interwencji kryzysowej. Udzielają wsparcia osobom w trudnych emocjonalnie sytuacjach, wywołanych kryzysami rodzinnymi, trudnościami wychowawczymi, problemami psychospołecznymi (brak środków finansowych, bezrobocie, przemoc domowa, nadużywanie alkoholu), kłopotami emocjonalnymi (lęki, poczucie osamotnienia). Interwencje polegają zwłaszcza na udzieleniu interdyscyplinarnego wsparcia osobie lub rodzinie dotkniętej traumatycznym wydarzeniem, doświadczającej przemocy oraz czasowego schronienia w związku z sytuacją kryzysową.

Pomoc w formie interwencji kryzysowej jako zadanie własne powinny wykonywać powiaty, to one są zobowiązane do prowadzenia ośrodków interwencji kryzysowej. Szczegółowy status i standard funkcjonowania ośrodków interwencji kryzysowej nie został jednak unormowany ustawowo ani na poziomie aktów wykonawczych do u.p.s. Art. 47 u.p.s. w ust. 5 zawiera jedynie upoważnienie dla ministra ds. zabezpieczenia społecznego do określenia rozporządzeniem standardu obowiązujących podstawowych usług świadczonych przez domy dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży oraz tryb kierowania i przyjmowania do takich domów, uwzględniając możliwości odizolowania ubiegających się o pomoc od osoby stosującej przemoc domową i przezwyciężenia sytuacji kryzysowej.

W ocenie RPO przepisy ws. interwencji kryzysowej są niedoprecyzowane. Nie określają m.in. szczegółowych zasad i norm funkcjonowania jednostek realizujących to zadanie, minimalnego zakresu usług, kwalifikacji osób je wykonujących. Ośrodki interwencji często same określają reguły swej działalności, jak m.in. zasady przyjmowania osób potrzebujących do placówek w aktach wewnętrznych, statutach i regulaminach, korzystając z rozwiązań z innych jednostek. Powoduje to uzasadniony stan braku oparcia realizowanych zadań na wyraźnie określonej podstawie prawnej. Dlatego uregulowanie standardów i doprecyzowanie przepisów w zakresie interwencji kryzysowej jest w ocenie Rzecznika niezbędne.

Ze Sprawozdania z realizacji Krajowego Programu Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie za 2023 r. wynika, że funkcjonują 162 ośrodki interwencji kryzysowej, w tym z miejscami całodobowymi - 125. Punktów interwencji kryzysowej było 68, w tym z miejscami całodobowymi - 14. 

Mając na uwadze liczbę ośrodków, można stwierdzić, że wiele powiatów nie świadczy wsparcia w formie interwencji kryzysowej. Sytuacja taka pozostaje niezmienna. Już w 2021 r. Najwyższa Izba Kontroli w Informacji o wynikach kontroli interwencji kryzysowej wskazała, że 55% powiatów wbrew obowiązkowi ustawowemu nie powołało ośrodków interwencji. Zaledwie 30% skontrolowanych jednostek świadczyło wsparcie przez całą dobę, co wykluczało udzielanie natychmiastowej pomocy interwencyjnej. Ustawa nakłada obowiązek udzielania takiej pomocy, ale może być ona udzielana tylko, jeżeli instytucja pomagająca działa przez całą dobę we wszystkie dni roku.

W Sprawozdaniu z realizacji Krajowego Programu Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie za rok 2022 wskazano na funkcjonowanie w systemie interwencji kryzysowej 68 punktów interwencji (w tym 14 z miejscami całodobowymi) - instytucji wsparcia nieznanej ustawie. Na ten problem wskazywała też NIK. Podkreśliła, że prawie połowa zwracających się do punktów interwencji korzystała z ich wsparcia z innych powodów niż przemoc. To oznacza zaś, że punkty interwencji i ich wsparcie są poza sprawozdaniami. Ponadto istnieją istotne wątpliwości co do podstaw prawnych ich funkcjonowania.

Interwencja kryzysowa powinna być zatem przedmiotem wzmożonego nadzoru wojewodów i stanowić przedmiot prac legislacyjnych na gruncie u.p.s. Przepisy uprawniają do korzystania z miejsc całodobowego schronienia w ośrodkach interwencji do 3 miesięcy, nie dając możliwości wydłużenia pobytu. Trudno ocenić, czemu ma służyć tak rygorystycznie określony czas pobytu. Zdaniem przedstawicieli ośrodków interwencji czas na uporanie się z kryzysem jest zindywidualizowany i nierzadko przekracza 3 miesiące. Dyrektorzy muszą się mierzyć z dylematem, czy działać zgodnie z przepisami, czy wydłużać czasu korzystania z całodobowego schronienia, mając na względzie sytuację osoby wymagającej wsparcia. Według RPO zasadna byłaby zmiana ustawy i wprowadzenie możliwości przedłużenia tego trzymiesięcznego okresu.

Ważnym ogniwem jest wysokospecjalistyczna kadra. Wśród postulatów Konwentu Dyrektorów Ośrodków Interwencji Kryzysowej skierowanych do Rzecznika znalazły się m.in. takie kwestie:

Pozycja ośrodków w systemie pomocy społecznej. Niepokój budzi art. 112a u.p.s. dopuszczający możliwość włączania ośrodka interwencji kryzysowej w strukturę organizacyjną powiatowego centrum pomocy rodzinie. Spowoduje to niemożność realizacji zadań, gdyż powiatowe centrum nie pracuje całodobowo i nie jest w stanie świadczyć wsparcia zapewniającego intymność i poufność. W ten sposób zatraca się także wyjątkowość interwencji kryzysowej.

Wynagrodzenia oraz warunki pracy specjalistów. Wskazano na niski poziom wynagrodzeń i kłopoty z pozyskaniem wysokospecjalistycznej kadry, brak dodatkowego urlopu, superwizji, szkoleń, potrzebę uregulowania zawodu interwenta kryzysowego i określenia minimalnych kwalifikacji wykonywania zawodu, ustalenia stopni awansu zawodowego. Deficyty te powodują częste odejścia specjalistów, a wydatki na zatrudnienie stanowią nawet 55 % ogółu wydatków.

Finansowanie zadań. Stan finansów powiatów często uniemożliwia funkcjonowanie ośrodków. Dlatego wskazano, że zapewnienie dostępu do ośrodków poprzez rozwój infrastruktury i zagwarantowanie wysokiego poziomu usług wymaga stosownego finansowania. Niezbędne jest dofinansowanie powiatów w formie dotacji. 

Według RPO uwagi te wymagają pogłębionej analizy Ministerstwa pod kątem rozważenia zasadności ich uwzględnienia oraz możliwości dofinansowania z budżetu państwa zadania własnego samorządu powiatowego. Przeglądu wymaga współdziałanie instytucji systemu wsparcia. A ośrodki interwencji kryzysowej stanowią ważne ogniwo systemu wobec licznych przypadków kryzysów zdrowia psychicznego, bezdomności, doświadczania przemocy, klęsk żywiołowych, problemów uchodźców wojennych.

Rzecznik ma nadzieję na uwzględnienie tych uwag w pracach powołanego w MRPiPS Zespołu ds. Reformy Systemu Pomocy Społecznej.

Monika Wiszyńska-Rakowska: Przepisy o interwencji kryzysowej trzeba doprecyzować

Ponad połowa powiatów nie oferuje wsparcia w ośrodkach interwencji kryzysowej.

Tymczasem potrzebują go osoby i rodziny znajdujące się w kryzysie, czyli sytuacji dla nich trudnej, z którą same nie potrafią sobie poradzić.

Narzędziem do udzielenia takiej pomocy jest właśnie interwencja kryzysowa świadczona przez ośrodki interwencji kryzysowej.

Co ważne udzielenie takiego wsparcia nie wymaga żadnej decyzji i nie zależy od dochodu.

Ośrodki interwencji kryzysowej udzielają wsparcia osobom będącym w trudnych emocjonalnie sytuacjach, wywołanych kryzysami rodzinnymi, trudnościami wychowawczymi, odczuwaniem lęku i osamotnienia. Ale też problemami psychospołecznymi, jak brak środków finansowych, bezrobocie, przemoc domowa czy nadużywanie alkoholu.

Działania interwencyjne mają służyć przywróceniu równowagi psychicznej i co za tym idzie umożliwić osobom w kryzysie samodzielne radzenie sobie w trudnych sytuacjach. Mają zapobiec trwałym skutkom kryzysu.

Niestety przepisy dotyczące interwencji kryzysowej są nieprecyzyjne. Nie określają na przykład szczegółowych zasad funkcjonowania ośrodków, minimalnego zakresu pomocy czy też kwalifikacji osób jej udzielających.

Ustawa o pomocy społecznej, w ramach interwencji kryzysowej, nakłada obowiązek udzielania pomocy natychmiastowej. Jednak taka pomoc może być udzielona tylko wtedy, gdy instytucja pomagająca działa w systemie ciągłym, to znaczy przez całą dobę we wszystkie dni w roku.

Niestety w wielu powiatach brakuje takiego całodobowego wsparcia. Dodatkowo, przepisy w wielu sytuacjach utrudniają udzielanie wsparcia zgodnie z potrzebami konkretnej osoby.

Ośrodki interwencji kryzysowej są ważnym ogniwem systemu pomocy społecznej. Aby były skutecznym wsparciem dla osób w kryzysie zdrowia psychicznego, bezdomności, z doświadczaniem przemocy, klęsk żywiołowych, czy dla uchodźców wojennych potrzebne jest doprecyzowanie przepisów.

Dlatego Rzecznik Praw Obywatelskich zwrócił się do Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z apelem o doprecyzowanie istniejących regulacji.

Tak aby pracownicy ośrodków mogli w pełni realizować swoje obowiązki, a każdy kto potrzebuje wsparcia mógł je otrzymać.

Odpowiedź Katarzyny Nowakowskiej, podsekretarz stanu w MRPiPS

Zgodnie z art. 19 pkt 11 i 12 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2024, poz. 1283 z późn. zm.) do realizacji działań w zakresie interwencji kryzysowej wyznaczone zostały powiaty, do zadań których należy prowadzenie ośrodków interwencji kryzysowej. Decyzja w zakresie sposobu realizacji tego zadania należy do samorządu.

Jeżeli powiat nie prowadzi samodzielnie tego typu placówek, może zlecić ich prowadzenie podmiotowi niepublicznemu, który działa w tym zakresie na jego terenie lub podpisać porozumienie z inną jednostką samorządu terytorialnego w celu zabezpieczenia realizacji tego zadania.

Z danych ze sprawozdań MRPiPS-06 wynika, że w roku 2023 w całej Polsce funkcjonowało 170 ośrodków interwencji kryzysowej. Występujące na terenie poszczególnych powiatów potrzeby w zakresie zapewnienia schronienia i specjalistycznego wsparcia w ośrodkach interwencji kryzysowej mogą być różne. Niemniej jednak w opinii Ministerstwa samorządy powinny być organizacyjnie przygotowane na wystąpienie potrzeb w tym zakresie, bowiem osobom znajdującym się w stanie kryzysu przysługuje prawo do uzyskania schronienia w wyspecjalizowanej placówce.

Biorąc pod uwagę powyższe, Ministerstwo występowało do starostów powiatów zwracając uwagę na potrzebę zabezpieczenia w wystarczającym stopniu realizacji przedmiotowych zadań publicznych, przypominając o konieczności realizacji wsparcia w formie interwencji kryzysowej w takim wymiarze i zakresie, aby każda osoba dotknięta zdarzeniem losowym lub inną sytuacją kryzysową miała możliwość wsparcia w formie schronienia, świadczonego przez dedykowane do tych zadań specjalistyczne placówki, jakimi są ośrodki interwencji kryzysowej, a tym samym wywiązywanie się przez samorządy powiatowe z realizacji ustawowo im przypisanych zadań.

Ministerstwo zwracało się również do wszystkich wojewodów, aby w planach kontroli jednostek pomocy społecznej szczebla powiatowego uwzględniano zagadnienia dotyczące sposobu zapewnienia usług dla osób w kryzysie.

Wyjaśniam również, że obecne przepisy ustawy o pomocy społecznej nie delegują na Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej obowiązku wydania rozporządzenia w zakresie standardów funkcjonowania ośrodków interwencji kryzysowej. Prowadzenie ośrodków jest zadaniem własnym samorządów powiatowych i w opinii resortu dotychczasowe pozostawienie jednostkom samorządu terytorialnego swobody w zakresie określenia sposobu realizacji przedmiotowego zadania wydawało się zasadne.

Niemniej jednak Ministerstwo zdecydowało się na podjęcie prac nad opracowaniem standardów udzielania wsparcia w formie interwencji kryzysowej w ramach jednego z projektów niekonkurencyjnych realizowanych przez Ministerstwo w perspektywie finansowej UE na lata 2021-2027. Jednym z zadań projektu realizowanego w ramach FERS pod nazwą: „Wsparcie instytucji zajmujących się pomocą i integracją społeczną” będzie opracowanie standardu kształcenia kadr udzielających wsparcia w ramach interwencji kryzysowej, w tym: wypracowanie modelowych procedur wsparcia osób w kryzysie oraz wypracowanie procedur funkcjonowania ośrodków interwencji kryzysowej w zakresie standardu usług świadczonych przez te ośrodki. Wypracowane w ramach projektu standardy posłużą do dalszych analiz regulacji prawnych w tym obszarze.

Odnosząc się do poruszanej w piśmie kwestii wynagrodzeń pracowników ośrodków interwencji kryzysowej wyjaśniam, że ustawą z dnia 26 kwietnia 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz niektórych innych ustaw, wprowadzono zmiany zakładające możliwość przyjmowania programów rządowych, które umożliwiają dofinansowanie samorządom wynagrodzeń pracowników zatrudnionych na umowę o pracę w jednostkach organizacyjnych pomocy społecznej.

Na tej podstawie Uchwałą Rady Ministrów nr 62 z dnia 19 czerwca 2024 r. przyjęto rządowy program „Dofinansowania wynagrodzeń pracowników jednostek organizacyjnych pomocy społecznej w postaci dodatku motywacyjnego na lata 2024–2027”. W ramach Programu zatrudnieni na podstawie umowy o pracę pracownicy ośrodków interwencji kryzysowej nabyli prawo do dodatku motywacyjnego w wysokości 1000 zł brutto miesięcznie w okresie od dnia 1 lipca 2024 r. do dnia 31 grudnia 2027 r.

Informuję również, iż zarządzeniem nr 24 Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 czerwca 2024 r. powołany został Zespół do spraw reformy systemu pomocy społecznej jako organ opiniodawczo-doradczy Ministra Rodziny.

Do zadań Zespołu, w skład którego weszli zarówno eksperci jak i praktycy, będzie należało dokonanie analizy i oceny skuteczności i adekwatności istniejących rozwiązań w ramach systemu pomocy społecznej w Polsce, dostępności świadczeń, usług i innych form wsparcia w ramach systemu pomocy społecznej oraz sytuacji pracowników systemu pomocy społecznej i na tej podstawie opracowanie propozycji rozwiązań systemowych i prawnych reformujących system pomocy społecznej.

Jednym ze szczególnych obszarów pracy Zespołu jest interwencja kryzysowa. Członkowie ww. zespołu wraz z departamentem merytorycznym analizują w ramach swojej pracy poruszone przez RPO sprawy pod kątem możliwych do wdrożenia pilnych zmian legislacyjnych oraz zmian systemowych.

III.7065.375.2024