Uprzejmie informujemy, że w związku z pracami technicznymi, w niedzielę 23 lutego od godziny 14:45 do godziny 18:00 nie będzie dostępny serwis Biuletyn Informacji Publicznej Rzecznika Praw Obywatelskich. Przepraszamy za utrudnienia.
Do RPO wpłynęło kilka wniosków obywateli dotyczących odmowy wydania im kart do głosowania w wyborach do PE. Powodem było usunięcie ich ze spisu wyborców w związku z ujęciem na liście wyborców w innym państwie członkowskim Unii. Uwagę zwraca różny stopień związania wnioskodawców z państwem UE, w którym powinni głosować zgodnie z informacjami ze spisu wyborców. W dwóch sprawach problem dotyczył osób z podwójnym obywatelstwem. W innej wnioskodawca wskazał, że w państwie UE, w którym może wykonywać czynne prawo wyborcze, przebywał jedynie przez 4 miesiące i to ponad dekadę temu.
RPO poprosił MC o wyjaśnienia, ale odpowiedź nie rozwiała wątpliwości. Wskazano w niej, że "poszczególne kraje Unii Europejskiej, przed wyborami do Parlamentu Europejskiego, za pośrednictwem dedykowanej platformy przygotowanej przez Komisję Europejską S-CIRCABC, przekazały Polsce wykazy obywateli polskich, którzy zadeklarowali chęć głosowania w wyborach organizowanych w danym kraju członkowskim, przy czym dotyczy to tylko wyborów do Parlamentu Europejskiego. W oparciu o przekazane informacje, wyborcy wskazani na wykazach przekazanych przez poszczególne kraje UE zostali skreśleni ze spisów wyborców w Polsce, co oznacza, że mogli oddać głos tylko w kraju, który poinformował o tym, że osoba taka znajduje się na zagranicznym spisie wyborców. (…) strona polska nie posiada wiedzy na temat zasad przyjmowania deklaracji udziału w wyborach do Parlamentu Europejskiego przez pozostałe Państwa członkowskie. Strona Polska nie ma także żadnych mechanizmów i możliwości ich weryfikacji, a zwłaszcza kwestionowania przekazywanych danych. Wyborcy, którzy zostali usunięci ze spisu wyborców w Polsce wobec deklaracji glosowania w innym kraju UE, nie są informowani o podjętych czynnościach. Działania takie nie są przewidziane w przepisach prawa”.
Zgodnie z informacją Delegatury Krajowego Biura Wyborczego w Wałbrzychu urzędom gmin z tej delegatury wykreślenie ze spisu wyborców w związku z informacją o ujęciu na liście wyborców w innym państwie UE w 2024 r. mogło dotyczyć aż 51 tys. wyborców.
W tych samych wyborach do PE można głosować tylko raz. Gwarancją tej zasady jest art. 26 § 4 Kodeksu wyborczego, który stanowi, że wyborca może być ujęty tylko w jednym spisie wyborców. Do przekazania go przewodniczącemu obwodowej komisji wyborczej jest on aktualizowany poprzez wykreślenie ze spisu m.in. z powodu „zgłoszenia przez obywatela polskiego chęci głosowania w wyborach do PE przeprowadzanych przez inne państwo członkowskie UE”.
RPO wskazuje na dwa problemy. Pierwszy dotyczy wyborców z podwójnym obywatelstwem, którzy mogą być ujmowani w spisie wyborców w sposób automatyczny. W drugim chodzi o możliwość stosowania przez niektóre państwa UE przepisów krajowych, które nie odpowiadają wymogowi, o którym mowa w art. 9 ust. 1 dyrektywy 93/109/WE, i posługują się innymi mechanizmami ujmowania wyborcy na liście wyborców, niż na wyraźny wniosek wyborcy.
Choć interpretacja § 10 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia w sprawie spisu wyborców w zgodzie z art. 9 ust. 1 i 2 dyrektywy 93/109/WE pozwala na twierdzenie, że gwarantem zgodności woli wyborcy ze stanem listy wyborców jest przede wszystkim państwo, w którym wyborca niebędący obywatelem wyraża chęć głosowania, to nie uzasadnia to jednak przyjęcia przez państwo obywatelstwa roli biernego obserwatora.
Akceptacja wykreślenia obywatela ze spisu wyborców jest uzasadniona wyłącznie wtedy, gdy jest to wyrazem woli danego obywatela. Fakt, że Polska nie ma żadnej możliwości weryfikacji, a zwłaszcza kwestionowania przekazywanych przez inne państwa członkowskie danych w tym zakresie, skłania do podjęcia innych środków zapewniających możliwość pełnego urzeczywistnienia woli wyborcy co do miejsca głosowania do PE. Takim środkiem powinno być co najmniej poinformowanie obywateli RP o wykreśleniu ich ze spisu wyborców w związku z otrzymaniem informacji o ich ujęciu na liście wyborców innego państwa UE.
Na rzecz takiego mechanizmu może zwłaszcza przemawiać sytuacja części osób z podwójnym obywatelstwem państw, które stosują system automatycznego ujmowania obywateli w rejestrach i spisach na listach wyborców. Takie osoby, nie będąc poinformowane o właściwym miejscu głosowania, nie mogą być pewne, w którym państwie mogą oddać głos. W niektórych przypadkach prowadzi to do błędów powodujących uniemożliwienie oddania głosu. Poinformowanie ze stosownym wyprzedzeniem obywateli o wykreśleniu ich ze spisu znacznie ułatwiłoby, a czasem nawet umożliwiło skorzystanie z uprawnienia do „złożenia wniosku o skreślenie z listy wyborców” w innym państwie członkowskim.
RPO z niepokojem odnotowuje, że w aplikacji mObywatel, za którą odpowiedzialny jest Minister Cyfryzacji, podawano błędne informacje co do ich miejsca głosowania. Zgodnie z informacjami z pisma MC „obecnie pobrane z aplikacji mObywatel dokumenty określają miejsce głosowania wskazane w oparciu o adres zameldowania lub o zarejestrowany w Centralnym Rejestrze Wyborców adres zamieszkania na pobyt stały. W przyszłości funkcjonalności związane z pobieraniem danych przetwarzanych w CRW zostaną zmodyfikowane i dane o akcjach wyborczych obywateli polskich polegających na zmianie kraju głosowania będą prezentowane”.
Należy z zadowoleniem przyjąć deklarację o pracach nad poprawą funkcjonalności tej aplikacji. Z drugiej strony trzeba dostrzec, że to niedopatrzenie w większości spraw badanych przez RPO doprowadziło do powstania bądź utrwalenia błędnego przekonania wnioskodawców co do właściwego miejsca głosowania. Uniemożliwiło to im skorzystanie z czynnego prawa wyborczego do PE.
Obywatele mogli przyjmować z zaufaniem informacje z aplikacji udostępnianej przez Ministerstwo Cyfryzacji i w oparciu o nie podejmować decyzję ws. miejsca głosowania, zwłaszcza, że w oficjalnych komunikatach nie wskazano, iż w przypadku osób, które mają bądź miały miejsce zamieszkania w innym państwie EE – usługa „Wybory” w aplikacji mObywatel nie powinna być stosowana.
Wprowadzające w błąd treści w aplikacji mObywatel skutkowały tym, że wobec wyborców, którzy chcieli w Polsce zagłosować w wyborach do PE, w zasadzie potwierdzono brak konieczności złożenia stosownego wniosku do organów innego państwa członkowskiego UE, co stanowiło warunek konieczny wykreślenia z listy w tym państwie i ubiegania się o ponowne ujęcie w spisie wyborczym w RP.
Przez wskazanie w aplikacji mObywatel niewłaściwego miejsca głosowania mogło także dojść do naruszenia prawa wyborczego obywateli UE do głosowania w państwie zamieszkania (art. 39 ust. 1 Karty Praw Podstawowych UE) przez potwierdzenie możliwości osobistego głosowania w RP, co, jeśli zostało podjęte, ze względów logistycznych uniemożliwiło bądź znacznie utrudniło głosowanie w innym państwie członkowskim.
RPO prosi min. Krzysztofa Gawkowskiego o rozważenie przygotowania stosowanej nowelizacji przepisów prawa wyborczego, która zakładałaby wprowadzenie obowiązku poinformowania obywateli polskich o wykreśleniu ich ze spisu wyborców w związku z otrzymaniem informacji o ujęciu ich na liście wyborców innego państwa członkowskiego UE.
Na wstępie należy zwrócić uwagę, że zagadnienia związane z zasadami tworzenia spisów wyborców na wybory do Parlamentu Europejskiego zostały uregulowane na poziomie unijnym w dyrektywie Rady 93/109/WE , zmienionej dyrektywą Rady 2013/1/UE . Przepisy te nie zawierają regulacji odnoszących się do sytuacji, w której dana osoba posiada podwójne obywatelstwo. Wydaje się zatem, że mamy tutaj do czynienia z ewentualną luką prawną, która nie może zostać naprawiona na poziomie regulacji krajowych, tylko na poziomie regulacji unijnych. Konieczne jest bowiem zapewnienie spójności przepisów na poziomie międzynarodowym. W innym przypadku mogłoby dojść do kolizji niespójnych przepisów krajowych i wywołać poważne konsekwencje.
Nie bez znaczenia pozostaje również problem pozyskania informacji o tym, że dany obywatel Unii Europejskiej (UE) posiada dodatkowo obywatelstwo innego kraju (kraju UE). Inicjatywa w tym zakresie powinna być podjęta przez właściwe organy Unii Europejskiej.
Kolejna kwestia dotyczy sytuacji „krótkotrwałego” pobytu danej osoby poza granicami Polski. Należy zauważyć, że poszczególne kraje UE samodzielnie podejmują decyzje w zakresie rozwiązań prawnych i organizacyjnych prowadzących do ujęcia danej osoby w spisie wyborców. Warunkiem koniecznym jest jedynie zapewnienie i to nie tylko na gruncie krajowym, ale także unijnym, że wyborca będzie ujęty tylko w jednym spisie wyborców. W Polsce dopisanie się obywatela UE do Centralnego Rejestru Wyborców (CRW), a tym samym zyskanie możliwości głosowania w wyborach organizowanych w Polsce, wymaga złożenia odpowiedniego wniosku, który pozostaje aktualny do czasu złożenia wniosku o wykreślenie z CRW. Tym samym regulacje Polskie w bardzo wyraźny i jednoznaczny sposób wskazują jakie działanie należy podjąć, aby znaleźć się w polskim rejestrze wyborców. Działania te, co jest bardzo istotne, zawsze uzależnione są od decyzji i świadomej woli osoby zainteresowanej ujęciem jej w polskim CRW. Strona Polska nie posiada wiedzy, jakiego rodzaju rozwiązania prawno-organizacyjne są stosowane w innych krajach UE, mając w szczególności na uwadze federacyjny charakter niektórych z nich.
W tym miejscu pragnę podkreślić, że podana przez Pana Rzecznika informacja, przekazana przez jedną z delegatur Krajowego Biura Wyborczego, sugerująca, że tylko w obszarze właściwości tej delegatury, ujętych na liście w innym państwie członkowskim UE, mogło być 51 000 wyborców, jest zdecydowanie przesadzona. Łączna liczba wszystkich przypadków, które zostały przekazane z krajów UE wyniosła bowiem około 54 000. Należy przy tym zaznaczyć, że Polska nie dysponuje możliwościami, ani technicznymi, ani prawnymi pozwalającymi na weryfikację danych otrzymywanych z innych krajów UE, pod kątem ich rzetelności, poprawności czy aktualności. Wykonanie takiej pracy byłoby również niemożliwe organizacyjnie, ponieważ dane z innych krajów UE mogą być przekazane zaledwie na kilka dni przed wyborami. Zgodnie z art. 23 § 1 Kodeksu wyborczego , Polska powinna przekazać dane o obywatelach innych krajów UE nie później niż na pięć dni przed wyborami. Proszę zwrócić uwagę, że ostatnie wybory do Parlamentu Europejskiego odbywały się w ciągu czterech dni, przy czym w Polsce był to dzień ostatni – niedziela. Należy zatem rozsądnie podejść do kwestii terminu wyborów tak, aby nie tracić z pola widzenia istoty regulacji UE, jaką jest zapewnienie figurowania jednego wyborcy tylko w jednym spisie wyborców.
W kontekście przytoczonych faktów postulat informowania obywateli o ujęciu ich w zagranicznym spisie wyborców uznać należy za co najmniej trudny do realizacji z kilku powodów. W pierwszej kolejności trudno byłoby zorganizować w bardzo ograniczonym czasie akcję informacyjną skierowaną do konkretnych osób, choćby ze względu na potrzebę pozyskania do nich danych kontaktowych. Nie jest wszak oczywiste, że dane wszystkich potencjalnie zainteresowanych obywateli polskich będą znajdowały się w Rejestrze Danych Kontaktowych (RDK), który jest w istocie jedynym realnym źródłem informacji o danych kontaktowych. Wskazać należy, że RDK zawiera numer telefonu lub adres poczty elektronicznej, nie zawiera jednak danych o adresie do korespondencji.
Należy przy tym mieć na uwadze, że kraje UE nie przekazują Polsce danych o numerach PESEL (ponieważ ich nie przetwarzają w swoich zbiorach danych). Oznacza to konieczność jednoznacznego powiązania kilkudziesięciu tysięcy rekordów z numerami PESEL, a następnie z danymi kontaktowymi. Nie bez znaczenia pozostaje w tym kontekście fakt, że zgodnie z przywołanymi na wstępie przepisami, wniosek o usunięcie z zagranicznego rejestru wyborców należy złożyć do kraju, w którym osoba została ujęta w spisie wyborców. Powyższe potwierdza także Krajowe Biuro Wyborcze, co oznacza, że nawet uzyskanie przez wyborcę informacji o głosowaniu za granicą nie przyczyni się do zmiany tej sytuacji, ponieważ zmiana nie będzie mogła być dokonana w Polskim urzędzie, lecz musi zostać przekazana przez inne państwo UE, które potwierdza tym samym skreślenie osoby ze spisu wyborców w tym kraju. Nawet przy założeniu, że jest to możliwe, działania podjęte zostaną w takim terminie, że niemożliwe będzie skuteczne powiadomienie zainteresowanego kraju członkowskiego UE o konieczności usunięcia wyborcy ze spisu wyborców, co skutkować będzie ujęciem wyborcy w dwóch spisach wyborców jednocześnie. Należy zauważyć, że osoba powinna zostać w takim przypadku dopisana do spisu wyborców w Polsce nie tylko na skutek powiadomienia (wysłania informacji) do innego kraju, ale na skutek potwierdzenia przez ten kraj faktu skreślenia jej ze spisu wyborców. Działania takie miałyby rację bytu wyłącznie wówczas, gdy stosowne informacje byłyby przekazywane pomiędzy krajami UE w terminie znacznie wyprzedzającym pierwszy możliwy dzień głosowania (z uwzględnieniem zasad obowiązujących w poszczególnych krajach związanych z przekazywaniem pakietów
do głosowania korespondencyjnego). Jednak nawet wówczas wyborca kwestionujący fakt przypisania go do zagranicznego spisu wyborców, musiałby podjąć działania polegające na przywróceniu mu głosowania w Polsce, przy czym działania te musiałyby być podjęte w odpowiednim urzędzie kraju członkowskiego UE w takim terminie, aby możliwe było powiadomienie Polski o usunięciu osoby ze spisu wyborców w tym kraju, celem przywrócenia wyborcy możliwości głosowania w Polsce.
Zasadne jest zwrócenie szczególnej uwagi na kwestię zasygnalizowaną wyżej. Ostatnie wybory odbywały się w okresie czterech dni, tym samym zamknięcie spisu wyborców w jednym kraju nie oznacza zamknięcia go w Polsce. W niektórych krajach powszechne jest głosowane korespondencyjne, co z kolei oznacza, że pakiet z kartą do głosowania znajduje się w posiadaniu wyborcy nawet na kilka dni przed pierwszym możliwym terminem głosowania. Warto tutaj przytoczyć przykład wyborcy przekazany przez jedną z gmin, który z jednej strony kwestionował wykreślenie go ze spisu wyborców w Polsce, a z drugiej strony, prawdopodobnie nieopatrznie przyznał, że otrzymał pakiet do głosowania korespondencyjnego z jednego z krajów UE, co potencjalnie pozwoliłoby mu oddać dwa głosy w wyborach.
Analizowanie możliwości informowania wyborców o zmianie kraju głosowania musi uwzględniać powyższe argumenty. Ponadto warto zwrócić uwagę, że na 54 000 odnotowanych przypadków skreślania z listy wyborców w Polsce, wątpliwości w sprawie głosowania miało dwudziestu wyborców, którzy zgłosili się do Ministra Cyfryzacji, z prośbą o wyjaśnienie sytuacji. Niezależnie od tego, aktualnie opracowywany jest projekt nowelizacji Kodeksu wyborczego i nie można wykluczyć, że w toku prac i konsultacji z Krajowym Biurem Wyborczym pojawi się koncepcja rozwiązania tego problemu, aczkolwiek zmiana wyłącznie na poziomie przepisów krajowych może nie przynieść oczekiwanych rezultatów (projekt jest na roboczym etapie i jeszcze nie został skierowany do konsultacji).
W zakresie działań informacyjnych, bez wątpienia zasadne i konieczne jest podjęcie prac związanych z działaniem aplikacji mObywatel, która będzie przekazywała informację o ujęciu danej osoby w zagranicznym spisie wyborców. Prace te już zostały podjęte i na najbliższe wybory do PE aplikacja będzie funkcjonowała zgodnie z oczekiwaniami. Nie jest to jednak środek w pełni zabezpieczający przed niepożądanymi sytuacjami.
W niektórych przypadkach informacja ta może być bowiem dostępna zaledwie na kilka dni przed dniem głosowania w Polsce, co uzależnione jest od terminu przekazania informacji przez dany kraj Unii Europejskiej. Być może pewnym rozwiązaniem może być tutaj opublikowanie kalendarza wyborczego, z którego wynikają terminy wykonania przez poszczególne kraje UE różnego rodzaju działań, w tym m.in. przekazanie danych o wyborcach. Trudno przesądzić, czy taki kalendarz będzie przygotowany na najbliższe wybory do Parlamentu Europejskiego (jest to zadanie realizowane i koordynowane przez Komisję Europejską), jeśli jednak tak się stanie, można rozważyć opublikowanie zgromadzonych w nim informacji (w niezbędnym zakresie), aby obywatele mieli świadomość terminów, w jakich będą mogli spodziewać się ewentualnej zmiany w odniesieniu do miejsca głosowania. Działanie to nie wiąże się z potrzebą dokonywania zmian legislacyjnych.
Niezależnie od tego, zasadne jest, aby każdy wyborca, który podejrzewa możliwość wykonania przez siebie działania, skutkującego ujęciem go w spisie wyborców w innym kraju UE, podjął kroki prowadzące do uregulowania swojej własnej sytuacji. W myśl bowiem wskazanej na wstępie dyrektywy, wyborcy raz wpisani do spisu wyborców w innym państwie członkowskim UE pozostają na liście wyborców na takich samych warunkach jak obywatele danego państwa. Zostają usunięci z listy wyborców tylko wtedy, gdy złożą wniosek o skreślenie z tej listy lub gdy nie spełniają warunków prawnych, aby głosować.
VII.602.76.2024
