Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Po niedawnym wyroku NSA dotyczącym naboru do Policji ujawnił się problem ograniczonego dostępu do służby w CBA, ABW, AW, SKW i SWW
• Postępowania kwalifikacyjne do tych formacji nie spełniają konstytucyjnych wymogów, gwarantujących jednakowy dostęp do służby publicznej
• RPO Marcin Wiącek pisze w tej sprawie do premiera i prosi o podjęcie inicjatywy ustawodawczej aby przepisy dostosować do standardów konstytucyjnych
• AKTUALIZACJA: Istnieją ważkie merytoryczne powody na rzecz utrzymania obecnych zasad postępowania kwalifikacyjnego w służbach specjalnych. W związku z tym nie przewiduje się przystąpienia do zmian legislacyjnych – brzmi odpowiedź KPRM

Naczelny Sąd Administracyjny wydał 18 stycznia 2023 r. wyrok w sprawie przerwania postępowania kwalifikacyjnego kandydata do służby w Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (sygn. akt III OSK 1793/21). Wybrzmiał w nim jednoznacznie problem równego dostępu do służby publicznej.

Dotyczy on ograniczonego dostępu do służby w Centralnym Biurze Antykorupcyjnym, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służby Wywiadu Wojskowego.

Problem ten już w 2010 r. był przedmiotem wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich do Trybunału Konstytucyjnego w odniesieniu do kandydatów do służby w Policji. Postępowanie przed TK zostało wówczas umorzone (postanowienie TK z 22.11.2011 r. sygn. akt K 10/10) z powodu skutecznej interwencji ustawodawcy. Problem nie został  jednak rozwiązany w tych służbach mundurowych.

W kontekście konstytucyjnego prawa dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach (art. 60 Konstytucji) Trybunał Konstytucyjny wyprowadził zasady sprawiedliwej i transparentnej procedury, w szczególności: wymóg precyzyjnego określenia obiektywnych kryteriów naboru do służby dla poszczególnych stanowisk; wymóg, aby kryteria materialne ograniczające dostęp do służby publicznej były racjonalnie uzasadnione i zgodne z zasadami proporcjonalności i równości; wymóg stworzenia gwarancji formalnych dla prawidłowości rekrutacji; wymóg stworzenia procedury weryfikacji podejmowanych decyzji o naborze do służby.

Stosując je na gruncie sprawy naboru do służby w CBA, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na daleko idące niedoskonałości postępowania kwalifikacyjnego. Zwrócił uwagę, że rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z  20 lipca 2006 r. w sprawie kwestionariusza osobowego oraz szczegółowego trybu przeprowadzania postępowania kwalifikacyjnego wobec kandydatów do służby w CBA wymienia powody dla których można odmówić poddania kandydata postępowaniu kwalifikacyjnemu albo postępowanie takie przerwać w każdym czasie bez podania przyczyn. Są to niespełnienie przez kandydata wymogów określonych w ustawie lub rozporządzeniu oraz w uznanie kwalifikacji lub predyspozycji kandydata za niewystarczające do pełnienia służby w CBA.

Już tylko z tego powodu, że przepis wymienia dwie przyczyny, które mogą prowadzić do pozbawienia kandydata dostępu do służby publicznej, a kandydat nie może nawet dowiedzieć się, o którą przyczynę chodzi ("bez podania przyczyn"), prowadzi to do wniosku, że takie rozwiązanie nie spełnia wymogu stworzenia gwarancji formalnych dla prawidłowości rekrutacji, precyzyjnego określenia obiektywnych kryteriów naboru i weryfikacji podejmowanych decyzji o naborze do służby.

Jeśli żadna z dwóch przyczyn mogących powodować przerwanie procedury naboru - zwłaszcza ta druga, o całkiem arbitralnym charakterze, ale obydwie skutkujące odmową dostępu do służby publicznej - nie podlega ujawnieniu ("bez poddania przyczyn"), to nie można mówić o spełnieniu konstytucyjnych reguł, gwarantujących jednakowy dostęp do służby publicznej. W konsekwencji nie gwarantuje to spełnienia równości szans kandydatów w postępowaniu rekrutacyjnym.

Z analizy przepisów dotyczących rekrutacji do wymienionych na wstępie służb mundurowych wynika, że wątpliwości konstytucyjne NSA pozostają aktualne wobec kandydatów do służby w ABW, AW, SKW i SWW.

Zdaniem Rzecznika określenie zasad przerwania postępowania kwalifikacyjnego bez podania przyczyny w aktach wykonawczych do pragmatyk służbowych narusza także wyrażoną w art. 31 ust. 3 w zwiazku z art. 60 Konstytucji zasadę wyłączności ustawy.

W związku z tym Marcin Wiącek prosi premiera Mateusza Morawieckiego, aby rozważył dostosowanie obowiązujących w służbach zasad postępowania kwalifikacyjnego do standardów konstytucyjnych.

Odpowiedź Stanisława Żaryna, sekretarza stanu w KPRM

Prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach nie ma charakteru absolutnego i podlega ograniczeniom na zasadach określonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W doktrynie podkreśla się, że dostęp na jednakowych zasadach należy interpretować w powiązaniu z treścią art. 32 i art. 33 Konstytucji RP. Konstytucyjna zasada równości zapisana w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP determinuje sposób wykładni jej art. 60. Prawo do równego traktowania oraz prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach nie są jednak tożsame. Dostęp „na jednakowych zasadach” - jak to ujęto w art. 60 Konstytucji RP - nie jest w pełni tożsamy z dostępem na zasadach równych. W odpowiednich przepisach ustaw pragmatycznych (art. 44 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu, art. 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o służbie funkcjonariuszy Służby Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służby Wywiadu Wojskowego, art. 48 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym) wskazano jakie wymagania są stawiane wobec kandydata do służby w każdej z tych formacji. Wymagania te czynią zadość kryteriom określonym w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w efekcie pozwalając na ograniczenie równego dostępu do służby wszystkim obywatelom.

Dodatkowo, o ile argumentacja równego dostępu do służby mogłaby znaleźć zastosowanie do służby publicznej rozumianej w szerokim zakresie, tj. do pracowników i urzędników służby cywilnej oraz pracowników urzędów państwowych, a nawet funkcjonariuszy formacji mundurowych porządku publicznego (Policja, Straż Graniczna), o tyle jednak w odniesieniu do formacji mundurowych bezpieczeństwa państwa (służby specjalne) nie może ona mieć przełożenia z uwagi na specyfikę i tajność działań tych formacji.

Wskazane uzasadnienie odnosi się zatem do sposobu interpretacji art. 60 Konstytucji RP. Zwraca się uwagę, że art. 60 Konstytucji RP nie ma charakteru absolutnego, a winien on być interpretowany łącznie z innymi przepisami Konstytucji, w szczególności w związku z jej art. 31 ust. 3, który umożliwia ograniczenia konstytucyjnych wolności i praw m.in. gdy jest to konieczne z uwagi na bezpieczeństwo państwa.

Ponadto należy podkreślić rozróżnienie pomiędzy dostępem „na zasadach równych” a dostępem „na zasadach jednakowych”. Zasady te są jednoznacznie określone w przepisach ustaw pragmatycznych poszczególnych służb, w których wskazane są kryteria oceny stosowane jednakowo wobec każdego kandydata, który ubiega się o przyjęcie do służby.

Postulat zaproponowany przez Pana Rzecznika koliduje także z rolą i zadaniami służb specjalnych. Ze względu na specyfikę zadania, jakim jest m. in. ochrona i utrzymanie istniejącego w państwie porządku konstytucyjnego i w ten sposób przyczynianie się do zapewnienia bezpieczeństwa państwa, osobie ubiegającej się o przyjęcie do służby nie przysługuje „roszczenie o przyjęcie do służby”, ani „roszczenie o podanie przyczyn odmowy przyjęcia do służby.”

Należy zaznaczyć, że informacje gromadzone i przetwarzane w toku prowadzonego postępowania kwalifikacyjnego mają na celu taki dobór kandydatów do służby, który pozwoli zapewnić przede wszystkim prawidłową realizację zadań ustawowych służb specjalnych. Ponadto służby specjalne są także zobowiązane ustawowo do ochrony środków, form i metod realizacji zadań oraz zgromadzonych informacji.

Specyfika procesu rekrutacyjnego w służbie specjalnej charakteryzuje się tym, że znaczna część czynności oraz ustaleń wykonywanych w toku postępowania kwalifikacyjnego ma charakter niejawny. Oznacza to, że w toku tego procesu odpowiednia służba może uzyskać informacje dot. kandydata, które uzasadniać będą jego przerwanie, a które najczęściej opatrzone są klauzulą tajności. Nie można zatem informować osoby o rzeczywistych przyczynach przerwania toczącej się wobec niej procedury, jeżeli nie posiada ona stosownego poświadczenia bezpieczeństwa. Warto też nadmienić, że przedstawienie powodów zakończenia postępowania kwalifikacyjnego w określonych przypadkach (nie będących jednak rzadkością) mogłoby stanowić zagrożenie dla skutecznego i efektywnego działania służby, a nawet dla bezpieczeństwa państwa. W związku z tym nie jest zasadne (a często także jest to prawnie niemożliwe, z uwagi na brak u kandydata odpowiedniego poświadczenia bezpieczeństwa) przekazywanie tego typu informacji kandydatowi uczestniczącemu w postępowaniu kwalifikacyjnym.

Podsumowując, należy stwierdzić, że istnieją ważkie merytoryczne powody świadczące na rzecz utrzymania obecnych zasad dot. postępowania kwalifikacyjnego w służbach specjalnych. W związku z powyższym nie przewiduje się przystąpienia do zmian legislacyjnych w omawianym zakresie.

WZF.7043.160.2023