Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• W nocy z 28 na 29 lutego 2024 r. planowane jest badanie liczby osób w kryzysie bezdomności
• Rzecznik z zadowoleniem przyjął tę informację, ponieważ rzetelna diagnoza zjawiska bezdomności to kluczowe narzędzie umożliwiające rozwiązywanie tego problemu i zapobieganie mu
• RPO pyta Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej o szczegóły badania. Wskazuje na zastrzeżenia dotyczące m.in. zbyt wąskiej definicji osoby w kryzysie bezdomności oraz sposobu uwzględnienia sytuacji osób mieszkających na terenie ogródków działkowych
• AKTUALIZACJA 28.02.2024: Przygotowując tegoroczne badanie, Ministerstwo wzięło pod uwagę postulaty RPO,   szczególnie w kontekście aktualizacji formularza/kwestionariusza, którym mają się posługiwać osoby przeprowadzające badanie; m.in. uwzględniono i rozszerzono pytania związane z obywatelstwem, w tym wyszczególniono obywatelstwo ukraińskie, danych o azylu i statusie uchodźcy - głosi odpowiedź 
• AKTUALIZACJA 22.07.2024: Rzecznik  z satysfakcją przyjął informację o uwzględnieniu części propozycji zmian w badaniu, ale ponownie zwraca uwagę na potrzebę innej metody agregacji zebranych danych
• AKTUALIZACJA 28.08.2024: MRPiPS informuje, że rozpoczyna prace ze stroną społeczną nad zmianami w metodologii kolejnych Ogólnopolskich Badań Liczby Osób Bezdomnych

Przeciwdziałanie bezdomności to temat, którym Rzecznik Praw Obywatelskich zajmuje się od wielu lat. W Biurze RPO działa Komisja Ekspertów ds. Przeciwdziałania Bezdomności, której celem jest monitorowanie problemów związanych z sytuacją osób w kryzysie bezdomności i promowanie dobrych rozwiązań w zakresie przeciwdziałania bezdomności, w tym sygnalizowanie koniecznych działań administracji publicznej oraz zmian legislacyjnych.     

RPO z zadowoleniem przyjął informację o planach przeprowadzenia badania liczby osób w kryzysie bezdomności w nocy z 28 na 29 lutego 2024 r. Nie ulega wątpliwości, że jednym z kluczowych narzędzi umożliwiających rozwiązywanie problemu bezdomności i zapobieganie mu jest rzetelna diagnoza tego zjawiska. Badania takie powinny prowadzić do identyfikacji wszelkich rodzajów bezdomności, określać jej skalę oraz charakter problemów i potrzeb ludzi nią dotkniętych, a także wskazywać bariery, jakie napotyka się przy wychodzeniu z bezdomności. 

Kwestia ta była tematem ostatniego posiedzenia Komisji Ekspertów ds. Przeciwdziałania Bezdomności 19 stycznia 2024 r. Na podstawie dyskusji Rzecznik zwraca się do minister rodziny, pracy i polityki społecznej Agnieszki Dziemianowicz-Bąk o następujące informacje:

• czy, ewentualnie w jakim zakresie, w przygotowaniu aktualnego badania Ministerstwo uwzględniło poprzednie uwagi i postulaty RPO w przygotowaniu procedury i kwestionariusza,
• czy i w jakim zakresie Ministerstwo uwzględniło rekomendacje zawarte w publikacji „Pokonać bezdomność 2023. Deinstytucjonalizacja usług, profilaktyka w gminach, badania populacji”.

RPO zapoznał się z opublikowanymi na stronie internetowej resortu ogólnymi wskazówkami odnośnie do sposobu realizacji badania. 

Wyraził satysfakcję ze wskazania, jako jednego z celów badania, ustalenia liczby osób w kryzysie bezdomności niebędących obywatelami polskimi. W kwestionariuszu wyróżniono obywatelstwo ukraińskie. Nie ulega wątpliwości, że wojna w Ukrainie powoduje, że wiele osób z tego kraju, które znalazły się na terytorium RP jest zagrożonych bezdomnością. Z aprobatą należy odnieść się także do uwzględnienia obywateli innych państw, w tym pozaeuropejskich. Z doświadczeń osób zajmujących się problematyką bezdomności wynika bowiem, że liczba takich osób systematycznie wzrasta. 

Uwagi Rzecznika

Zastrzeżenia RPO budzi natomiast posługiwanie się w badaniu zbyt wąską definicją osoby bezdomnej z art. 6 pkt 8 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Nie uwzględnia ona zjawiska tzw. bezdomności ukrytej, a tym samym nie umożliwia zdiagnozowania skali i przyczyn tego zjawiska. Wskazane jest uwzględnienie w badaniach populacji wszystkich osób w spektrum bezdomności  – zgodnie z Europejską Typologią Bezdomności i Wykluczenia Mieszkaniowego ETHOS. 

Monitorując skalę lub strukturę bezdomności, należy uwzględnić wszystkie osoby, do których ta sytuacja życiowa może się odnosić. Badanie powinno więc obejmować osoby doświadczające bezdomności, zagrożone bezdomnością oraz wychodzące z bezdomności. Te grupy powinny zostać zdefiniowane i zauważone w badaniach, aby na podstawie zebranych danych można było formułować rekomendacje dla rozwiązań systemowych. Takie podejście obejmowałoby zatem wszystkie osoby w sytuacjach bezdomności ujętych w Europejskiej Typologii Bezdomności i Wykluczenia Mieszkaniowego ETHOS, w tym osoby zakwaterowane w ośrodkach dla uchodźców i imigrantów czy osoby opuszczające zakłady karne i placówki wychowawcze, a także osoby wychodzące z bezdomności w różnego rodzaju programach mieszkaniowych.

Kolejne zastrzeżenia odnoszą się do sposobu uwzględnienia sytuacji osób mieszkających na terenie ogródków działkowych. W ogólnych wskazówkach dotyczących badania wskazano, że „należy zwrócić szczególną uwagę na sytuację osób przebywających na ogródkach działkowych. W przypadku stwierdzenia, iż osoby te od dłuższego czasu mieszkają w warunkach zbliżonych do mieszkalnych, nie należy ich obejmować badaniem i uwzględniać jako osoby bezdomne”. Niestety nie sprecyzowano, co oznacza termin „warunki zbliżone do mieszkalnych” oraz nie uwzględniono ustawowego zakazu zamieszkiwania na terenie rodzinnych ogrodów działkowych.

Rzecznik zwraca także uwagę na wagę właściwej agregacji zebranych danych – nie tylko w zbiorczej tabeli, do czego Ministerstwo zobowiązuje gminy teraz, ale również na poziomie indywidualnego kwestionariusza. Oznacza to, że gminy musiałyby wprowadzić do programu elektronicznego dane z każdego indywidualnego kwestionariusza – zebrać papierowe ankiety od osób, które je wypełniały lub koordynowały ich wypełnianie i wprowadzić dane. Pozwoliłoby to na przeprowadzenie bardziej szczegółowych i zróżnicowanych analiz statystycznych np. sprawdzenia czy osoby długotrwale bezdomne w większym stopniu niż osoby o krótszym stażu mają problemy zdrowia psychicznego, czy rodzaj sytuacji mieszkaniowej koreluje z potrzebami itd. Wydaje się uzasadnione, aby Ministerstwo rekomendowało gminom taką opcję, jeśli znajdą na to środki i możliwości organizacyjne. 

Marcin Wiącek podkreśla również, że według ekspertów Komisji ds. Przeciwdziałania Bezdomności dotychczas brak jest informacji o programie i sposobie prowadzenia szkoleń na temat sposobu przeprowadzenia badania, co wydaje się niepokojące, biorąc pod uwagę bardzo krótki czas. 

Rzecznik prosi Minister o stanowisko i informacją na temat ewentualnych planowanych działań.         

Poprzednie wystąpienia RPO

Od 2016 r. Rzecznik wspólnie z Komisją występował do ministrów odpowiedzialnych za politykę społeczną i pomoc socjalną w sprawie tzw. ogólnopolskiego liczenia osób bezdomnych. 

W wystąpieniu z 2 grudnia 2016 r. Rzecznik przedstawił szczegółowe uwagi dotyczące metodologii badania liczby osób w kryzysie bezdomności. Sformułował rekomendacje, które w ocenie jego i ekspertów z Komisji mogą w znaczący sposób wpłynąć na jakość i rzetelność badań oraz wiarygodność zebranych wyników i ich przydatność dla dalszego diagnozowania zjawiska bezdomności w Polsce. W ocenie RPO rekomendacje te pozostają aktualne. 

Z kolei w wystąpieniu z 29 listopada 2018 r. RPO odwołał się do uwag i rekomendacji przekazanych ówczesnej Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej przez Ogólnopolską Federację na Rzecz Rozwiązywania Problemu Bezdomności, a także propozycji wzoru kwestionariusza do badania socjodemograficznego, opublikowanego na stronie na stronie internetowej www.czynajpierwmieszkanie.pl. Prosił o ich uwzględnienie przy organizacji najbliższego badania. 

W ostatnim wystąpieniu z 9 grudnia 2022 r. Rzecznik akcentował potrzebę uwzględnienia w badaniu także uchodźców z Ukrainy i innych państw, którzy doświadczają bezdomności w Polsce. 

Odpowiedź Pawła Zgórzyńskiego, podsekretarza stanu w MRiPS

Uprzejmie informuję, że Wojewodowie w grudniu 2023 r. zostali oficjalnie poproszeni o przygotowanie i koordynację działań związanych z realizacją Ogólnopolskiego badania liczby osób bezdomnych. Badanie zostanie przeprowadzone w nocy z 28 na 29 lutego 2024 r.

W celu kompleksowego przygotowania realizatorów do przeprowadzenia badania, Urzędy Wojewódzkie zostały zobligowane do zorganizowania spotkań informacyjnych i ewentualnych szkoleń z przedstawicielami wszystkich służb zaangażowanych w realizację przedsięwzięcia, w tym policji, organizacji pozarządowych i streetworkerów. Niezbędne jest również wyznaczenie Wojewódzkiego Koordynatora Badania w każdym województwie, natomiast w gminie - tzw. Gminnego Koordynatora Badania, który będzie podlegać Wojewódzkiemu Koordynatorowi Badania. Powyższe ma zapewnić skuteczną realizację przedsięwzięcia.

Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej ze swojej strony zaktualizowało formularz/kwestionariusz niezbędny do przeprowadzenia badania, którym mają się posługiwać osoby je przeprowadzające. Ponadto, opublikowano tablice zbiorcze do kwestionariusza, które będą przydatne do zebrania danych statystycznych ze wszystkich gmin i pozostałych jednostek samorządu terytorialnego. Równolegle udostępniono tzw. Ogólne wskazówki związane z przeprowadzeniem badania.

Pragnę zaznaczyć, że przygotowując tegoroczne badanie Ministerstwo wzięło pod uwagę postulaty sygnalizowane przez Rzecznika Praw Obywatelskich. Szczególnie w kontekście aktualizacji formularza/kwestionariusza, którym mają się posługiwać osoby przeprowadzające badanie (pracowano w odniesieniu do pisma Pana Rzecznika z dnia 29 listopada 2018 r. o sygn. IV.002.2.2016.ZŚ). Tym samym kwestionariusz przykładowo zawiera pytanie, czy badanie jest przeprowadzane w mieście powyżej 100 tysięcy mieszkańców, oraz uwzględniono i rozszerzono pytania związane z obywatelstwem, w tym wyszczególniono obywatelstwo ukraińskie, danych o azylu i statusie uchodźcy. Rozszerzono również zapisy związane z potencjalnymi aktualnymi rodzajami miejsc pobytu osób w kryzysie bezdomności.

Ponadto, w kontekście publikacji pt. „Pokonać bezdomność 2023 Deinstytucjonalizacja usług, profilaktyka w gminach, badania populacji”, która została przygotowana w ramach zadania współfinansowanego ze środków Ministerstwa, uprzejmie informuję, że wzięto pod uwagę rekomendacje w niej zawarte. W szczególności w odniesieniu do konstrukcji kwestionariusza badania i planowanych analiz po zakończeniu badania.

Warto zauważyć, że zarówno ww. pismo Pana Rzecznika z listopada 2018 r. jak i ww. publikacja pt. „Pokonać bezdomność 2023 (...)”, podnosiły kwestię aktualizacji formularza badania w oparciu o tzw. Kwestionariusz DreamBIG!. Zostało to uwzględnione i tak w badaniu, poza wcześniej wymienionymi kwestiami, znajdują się przykładowo pytania związane z wykształceniem, z kim osoba w kryzysie bezdomności gospodaruje, rozszerzono katalog wydarzeń związanych z przyczynami bezdomności.

Badanie będzie przeprowadzone w obowiązującym porządku prawnym i tym samym w oparciu o definicję osoby bezdomnej wynikającą z art. 6 punkt 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2023 r. poz. 901, z późn. zm.).

Jednocześnie zaktualizowany przez Ministerstwo kwestionariusz badania zakłada dotarcie do osób w mieszkaniach wspomaganych i treningowych, co można odnieść do szerszego spektrum pojęcia bezdomności. Również badanie ma być przeprowadzone w takich miejscach jak domki działkowe, altany działkowe i w ośrodkach dla uchodźców.

Agregacja danych będzie sporządzana - podobnie jak to miało miejsce podczas poprzedniego badania - o każdy indywidualny kwestionariusz. Dokumentacja z badania jest szczegółowo wprowadzana do specjalnego rejestru statystycznego oraz archiwizowana. Ministerstwo będzie posiadało dane ze wszystkich jednostek samorządu terytorialnego. Analizę danych planuje się przeprowadzić w szerokim kontekście.

Jednocześnie, uprzejmie proszę o przedstawienie propozycji i dobrych praktyk związanych z badaniem osób „zagrożonych bezdomnością” i „wychodzących z bezdomności”, kwestii zdefiniowania tych osób oraz sposobu dotarcia do nich. Mając na względzie zbliżający się termin tegorocznego badania, propozycje te mogłyby ew. zostać uwzględnione w kolejnych badaniach, jednocześnie mając na względzie istniejący porządek prawny.

Ponadto, uprzejmie proszę o dołączenie w roli obserwatorów do posiedzeń Komisji Ekspertów ds. Przeciwdziałania Bezdomności przy Rzeczniku Praw Obywatelskich przedstawicieli Departamentu Pomocy Społecznej, Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, jako komórki odpowiedzialnej za sprawy związane z problematyką osób w kryzysie bezdomności. 

Kolejne pismo do MRPiPS

Dziękując za odpowiedź, RPO pisze, że z satysfakcją przyjął informację o dokonanych i planowanych zmianach w prowadzonym przez resort  Ogólnopolskim Badaniu Liczby Osób Bezdomnych - zbieżnych z rekomendacjami ekspertów Komisji ds. Przeciwdziałaniu Bezdomności przy RPO. Wskazał zwłaszcza na rozszerzenie kwestionariusza o dodatkowe pytania, jak wielkość miejscowości powyżej i poniżej 100 tys.  mieszkańców, ujęcie kwestii obywatelstwa, a także plan wyszczególnienia w kolejnym badaniu większych aglomeracji miejskich.

Jednocześnie Marcin Wiącek ponownie poddaje pod rozwagę zgłoszone już uprzednio uwagi. W ocenie Ekspertów Komisji, mimo wskazanych powyżej pozytywnych korekt, nadal wskazane są zmiany w sposobie prowadzenia badania. Główny akcent położyli oni na potrzebę zmiany metody agregacji zebranych danych. RPO  ponownie zwracam się zatem o uwzględnienie tych uwag.

RPO prosi w szczególności wystąpienie do gmin na prawach powiatu (dużych miast) z rekomendacją, aby gminni koordynatorzy wprowadzili dane z indywidualnych kwestionariuszy np. do  przygotowanego w tym celu szablonu w pliku Excel przesłanego przez Ministerstwo. Umożliwi to wprowadzenie każdego kwestionariusza do kolejnych wierszy w pliku, a następnie stworzenie zintegrowanej bazy, gdy miasta prześlą wypełnione pliki do Ministerstwa. W ten sposób zabezpieczone zostaną dane indywidualne o osobach objętych badaniem w gminach na prawach powiatu w ujednoliconym formacie, co ułatwi późniejszą agregację danych i ich analizy.

Eksperci komisji przy RPO zwracają uwagę, że przyjęty system agregowania danych obejmuje wyłącznie agregację na poziomie zbiorczych formularzy dla całej gminy. Gminy oraz instytucje i organizacje współpracujące są natomiast zobowiązane do wypełnienia indywidualnych kwestionariuszy dla każdej osoby objętej badaniem. Niewprowadzenie już zgromadzonych danych w formie zindywidualizowanej oznacza utratę bardzo wartościowych informacji uzyskanych z dużym wysiłkiem i zaangażowaniem osób i instytucji liczących oraz samych osób bezdomnych.

Zgromadzenie indywidualnych danych - w tabeli, w której każdy wiersz odpowiada indywidualnemu kwestionariuszowi - pozwala na dokładniejsze analizy, umożliwiając identyfikację wielu interesujących cech bezdomności, które zostaną przeoczone przy użyciu danych zagregowanych na poziomie gminy.

Dzięki danym indywidualnym analitycy mogą przeprowadzać analizy statystyczne, w tym analizy wielowymiarowe, oferując głębsze zrozumienie wpływu różnych czynników na badane zjawisko. Indywidualne dane ułatwiają również projektowanie skutecznych interwencji społecznych, dostosowanych do konkretnych potrzeb różnych grup lub nawet pojedynczych osób, co znacząco zwiększa efektywność wsparcia. Proces ten zapewnia większą elastyczność w analizie i raportowaniu, poprawiając jakość danych i minimalizując ryzyko błędów.

W historii ogólnopolskiego badania liczby osób bezdomnych zindywidualizowanej agregacji dokonało MRPiPS w 2013 r. Zaowocowało to unikalnymi spostrzeżeniami m.in. o korelacji długości bezdomności z rodzajem miejsca przebywania, wieku badanych osób i przyczynach bezdomności itd. Zrobiła to także Warszawa w 2019 r. uzyskując wnioski, które stały się podstawą zaawansowanych diagnoz,  służących do opracowania miejskiego programu pomagającego w wyjściu z bezdomności.

O zindywidualizowaną agregację RPO wnioskował we wszystkich dotychczasowych wystąpieniach w sprawie ogólnopolskiego badania.

RPO ponownie deklaruję otwartość na zorganizowanie w BRPO spotkania roboczego, podczas którego eksperci Komisji będą mogli przekazać szczegółowe uwagi i propozycje. Rzecznik prosi Panią Minister o stanowisko.

Odpowiedź Katarzyny Nowakowskiej, podsekretarz stanu w MRPiPS

Ogólnopolskie Badanie Liczby Osób Bezdomnych, przeprowadzone w lutym 2024 r. na zlecenie Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, było badaniem statystycznym przeprowadzonym zgodnie z ustawą o statystyce publicznej z dnia 29 czerwca 1995 r. (Dz.U. z 2023 r. poz. 773). Udział w badaniu osób w kryzysie bezdomności był dobrowolny zgodnie z art. 6 ust. 3 ww. ustawy, a ponadto anonimowy, co miało zagwarantować większą ilość odpowiedzi na wszystkie pytania z kwestionariusza. Badanie miało charakter pełny, tj. dążono aby obejmowało całą populację osób w kryzysie bezdomności, a nie opierało się na tzw. próbie losowej.

Pragnę zaznaczyć, że przeprowadzone Badanie było dużym przedsięwzięciem, w którego realizację włączeni zostali m. in. pracownicy administracji samorządowej od szczebla wojewódzkiego po gminny, policję, centra zarządzania kryzysowego, ośrodki pomocy społecznej, oraz organizacje pozarządowe.

Zgodnie z wcześniej przekazanymi informacjami do Rzecznika Praw Obywatelskich, dane zebrane na podstawie indywidualnych kwestionariuszy zostały wprowadzone do specjalnie dedykowanego w tym celu systemu, tj. Centralnej Aplikacji Statystycznej (CAS). Dostęp do CAS na poziomie administracji samorządowej i rządowej mają wyłącznie uprawnione osoby, co stanowi o bezpieczeństwie gromadzenia i przechowywanie danych. Tym samym brak jest konieczności i zasadności posługiwania się dodatkowymi arkuszami w formacie Excel.

Ministerstwo z Centralnej Aplikacji Statystycznej ma możliwość pozyskania szczegółowych danych z Badania, na których podstawie dane te zostały zanalizowane i opublikowane w czerwcu br. na oficjalnej stronie Ministerstwa. Wyniki Badania można uzyskać pod tym adresem:   https://www.gov.pl/web/rodzina/wyniki-ogolnopolskiego-badania-liczby-osob- bezdomnych---edycja-2024 Podkreślam, że znajduje się tam również raport wygenerowany z CAS w postaci pliku Excel zawierający szczegółowe dane  ze wszystkich 16 województw.

Na podstawie zebranych danych w CAS istnieje możliwość przykładowo wygenerowania raportu obejmującego wszystkie miasta na prawach powiatu wraz z informacjami wynikającymi z Badania. Ministerstwo udziela takich danych na podstawie oficjalnych wystąpień m. in. przedstawicieli środowiska naukowego zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej z 6 września 2001 r.

Zgodnie z ustaleniami z marca br. przedstawiciele Ministerstwa są otwarci do wzięcia udziału w roli obserwatorów w posiedzeniach Komisji Ekspertów ds. Przeciwdziałania Bezdomności przy Rzeczniku Praw Obywatelskich. Kwestia wprowadzenia zindywidualizowanych kwestionariuszy w przyszłym badaniu będzie wymagała omówienia m. in. w kwestii oznaczeń ankiet, zapewnienia anonimowości osób badanych i możliwości prawidłowego przetwarzania danych w Centralnej Aplikacji Statystycznej.

Równocześnie informuję, że rozpoczynamy prace ze stroną społeczną nad zmianami w metodologii kolejnych Ogólnopolskich Badań Liczby Osób Bezdomnych.

VI.7217.1.2024