Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Choć generalnie większość lokatorów jest chroniona przed eksmisją "na bruk", to nie dotyczy to mieszkań służbowych, które są przyznawane, ale i opróżniane decyzją administracyjną
• Obywatele wciąż skarżą się na nakazy opuszczania takich lokali zajmowanych bez tytułu prawnego. Takim osobom może grozić bezdomność
• Niektórzy mają bowiem bardzo trudną sytuację zdrowotną i materialną - co uniemożliwia im zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie
• Jedną ze skarg złożył obywatel, który zajmuje lokal policyjny bez tytułu prawnego. Ma on znaczny stopień  niepełnosprawności, wymaga pomocy w codziennym życiu, a  samotnie wychowuje niepełnoletnie dziecko
• AKTUALIZACJA: Problem eksmisji "na bruk” w służbach specjalnych nie występował. Należy jednak podzielić pogląd, że zagadnienie wymaga działań legislacyjnych - głosi odpowiedź KRPM

Rzecznik Praw Obywatelskich upomina się o takie osoby u ministra spraw wewnętrznych i administracji Mariusza Kamińskiego. Marcin Wiącek prosi go o działania legislacyjne w celu dostosowania przepisów o obowiązku opróżnienia lokali mieszkalnych służb mundurowych do wytycznych wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 18 października 2017 r. (sygn. akt K 27/15). 

RPO zajmuje się kwestią niezapewnienia osobom eksmitowanym choćby minimalnego standardu ochrony przed eksmisją „na bruk” - w przypadkach, gdy w drodze egzekucji administracyjnej wykonywany jest obowiązek opróżnienia nieruchomości lub lokalu, służących zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych zobowiązanego i jego domowników, wynikający z decyzji administracyjnej.

Dotyczy to przede wszystkim lokali służbowych, w odniesieniu do których podstawą nawiązania stosunku najmu jest decyzja administracyjna o przydziale lokalu wydana na mocy odrębnych przepisów i z tego powodu wyłączonych z ogólnego unormowania najmu lokali mieszkalnych. Chodzim.in. o lokale w dyspozycji ministra ds. wewnętrznych, Służby Więziennej, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego,  Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego. Służby Wywiadu Wojskowego, Państwowej Straży Pożarnej, Straży Granicznej, Służby Więziennej.

Ustawy nie nakładają na organy wydające decyzje, z których wynika nakaz opróżnienia lokalu mieszkalnego, obowiązku badania w postępowaniu administracyjnym, czy osoby, które mają opróżnić lokal, będą w stanie samodzielnie zaspokoić swe potrzeby mieszkaniowe, zwłaszcza z uwagi na ich niepełnosprawność, niepełnoletność, bezrobocie itp.

W ocenie RPO obowiązek zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych osób, które nie mogą uczynić tego we własnym zakresie, nie powinien być przerzucany na organy administracji publicznej.  Obowiązek zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych o niskich dochodach należy do gminy - także wobec osób, które w wyniku realizacji decyzji administracyjnej nakazującej opróżnienie lokalu musiały opuścić dotychczasowe mieszkanie. Wobec braku odpowiedniej liczby mieszkań w zasobach komunalnych, gminy nie są w stanie zaspokoić w rozsądnym terminie uzasadnionych potrzeb osób oczekujących.

W efekcie tworzone są długie listy osób, które zostały zakwalifikowane do uzyskania mieszkania z zasobów komunalnych, lecz z powodu braku lokali muszą oczekiwać na zawarcie umowy najmu nawet przez wiele lat. Realna staje się zatem sytuacja, w której efektem opróżnienia lokalu będzie faktyczna bezdomność eksmitowanych osób.

Wydaje się jednak, że w XXI wieku przeprowadzanie tzw. eksmisji „na bruk” nie powinno mieć miejsca, a przepisy  winny zapewniać w tym zakresie przynajmniej minimalną ochronę osób objętych nakazem opróżnienia lokalu.

Z wniosku RPO Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 18 października 2017 r. uznał art. 144 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - w zakresie, w jakim odnosi się do egzekucji z nieruchomości lub lokalu (pomieszczenia) służących zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy służb mundurowych - za niezgodny z art. 30, art. 71 ust. 1 i art. 75 ust. 1 Konstytucji. Nie zawiera on bowiem regulacji gwarantujących minimalną ochronę przed bezdomnością osobom, które nie są w stanie same zaspokoić  potrzeb mieszkaniowych.

W związku z tym brak będzie w systemie prawa regulacji umożliwiającej skuteczne przeprowadzenie tego rodzaju eksmisji w ramach postępowania egzekucyjnego w administracji. A dokonanie eksmisji "na bruk", bez odpowiednich przepisów ochronnych, wywołuje daleko idące konsekwencje społeczne. Zdaniem TK dolegliwość takiej sytuacji dla organów władzy publicznej powinna skłonić ustawodawcę do jak najrychlejszego unormowania analizowanej problematyki w sposób, który zapewni eksmitowanym odpowiedni standard ochrony.

Rzecznik z przykrością zauważa, że mimo upływu blisko czterech lat od wejścia w życie wyroku TK nie zostały uchwalone nowe regulacje dotyczące wykonywania eksmisji z lokali mieszkalnych w trybie egzekucji administracyjnej, które uwzględniałyby wytyczne TK.

Sejm poprzedniej kadencji podjął  prace nad przepisami, które wprowadzałyby zakaz eksmisji z lokali służbowych od 1 listopada do 31 marca i do wstrzymania się z egzekucją do czasu, gdy gmina wskaże tymczasowe pomieszczenie. Prace legislacyjne nie zostały jednak zakończone do upływu poprzedniej kadencji Parlamentu. 

W efekcie do RPO wciąż wpływają skargi od obywateli, którzy wskazują, że zostali objęci obowiązkiem opróżnienia zajmowanych bez tytułu prawnego lokali służbowych, lub że w stosunku do nich zostały wszczęte tego rodzaju postępowania. Podnoszą oni, że znajdują się w bardzo trudnej sytuacji zdrowotnej i materialnej, która uniemożliwia im zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych.

Można wskazać skargę obywatela zajmującego bez tytułu prawnego lokal pozostający w dyspozycji Policji. Obywatel  ma orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, wymaga pomocy i opieki osób trzecich w poruszaniu się i codziennej egzystencji, a samotnie wychowuje niepełnoletnie dziecko.

Podjęcie przez ustawodawcę działań legislacyjnych mających na celu dostosowanie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji do wyroku TK wydaje się szczególnie pożądane - zwłaszcza w sytuacji, gdy organ podległy MSWiA na etapie postępowania administracyjnego o opróżnienie lokalu, nie jest zobowiązany wskazać lokalu, do którego ma nastąpić przekwaterowanie wszystkich osób, których dotyczy opróżnienie lokalu oraz nie musi zbadać, czy osoby te mają prawo do innego lokalu, oraz czy w ogóle są w stanie podołać finansowo realizacji własnej potrzeby mieszkaniowej.

Mając na uwadze te okoliczności oraz fakt, że brak regulacji prawnych w tym zakresie wywołuje stan niepewności prawnej u obywateli objętych nakazem opróżnienia lokalu mieszkalnego, wynikającym z decyzji administracyjnej, RPO prosi ministra Mariusza Kamińskiego o podjęcie działań legislacyjnych zmierzających do dostosowania obowiązujących regulacji prawnych w zakresie wykonywania obowiązku opróżnienia lokali mieszkalnych do wytycznych TK.

Odpowiedź Stanisława Żaryna, dyrektora Departamentu Bezpieczeństwa Narodowego KPRM

Odpowiadając na pismo z 6 września br., dotyczące problemu braku właściwego standardu ochrony osób eksmitowanych z nieruchomości będących w dyspozycji m.in. służb specjalnych, w kontekście wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 października 2017 r. w sprawie o sygn. K 27/15, przedstawiam następujące stanowisko w zakresie właściwości Ministra – Koordynatora Służb Specjalnych.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby CelnoSkarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2020 r. poz. 723) funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty, mają prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji odpowiednio ministra właściwego do spraw wewnętrznych, Ministra Sprawiedliwości lub podległych im organów, albo Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Szefa Agencji Wywiadu, Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego i Szefa Służby Wywiadu Wojskowego, w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby (do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy).

Opisane prawo do lokalu mieszkalnego przysługuje również członkom rodzin uprawnionym do renty rodzinnej po funkcjonariuszach, którzy w chwili śmierci spełniali warunki wymagane do uzyskania emerytury lub renty policyjnej, oraz po zmarłych emerytach i rencistach (art. 29 ust. 2 ww. ustawy). Należy podkreślić, że zgodnie z art. 29 ust. 3 wskazanej ustawy prawo do lokalu mieszkalnego przysługuje do czasu przydzielenia zastępczego lokalu mieszkalnego, nie krócej jednak niż na czas posiadania uprawnień do policyjnej renty rodzinnej.

Z informacji udzielonych przez szefów służb specjalnych wynika, że dotychczas w tych służbach nie wystąpił problem eksmisji osób „na bruk”, w przypadkach gdy na drodze przymusu państwowego (egzekucji administracyjnej) jest wykonywany, wynikający z decyzji administracyjnej, obowiązek opróżnienia nieruchomości lub lokalu, służących zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych zobowiązanego i jego domowników.

W niektórych służbach, w szczególności Służbie Wywiadu Wojskowego (SWW), problem ten nie mógł się pojawić, ponieważ od dnia jej utworzenia aż do chwili obecnej w dyspozycji Szefa SWW nie było lokali mieszkalnych przeznaczonych na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy, w odniesieniu do których podstawą nawiązania stosunku najmu byłaby decyzja administracyjna Szefa SWW.

Natomiast w przypadku Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w przeszłości dochodziło wprawdzie do wydawania ostatecznych decyzji administracyjnych o opróżnieniu lokalu, ale miały one jedynie na celu wyeliminowanie sytuacji zajmowania lokalu mieszkalnego przez osoby do tego nieuprawnione, posiadające zarazem prawo do innego lokalu lub możliwości finansowe nabycia takiego lokalu.

Przykładem może być sytuacja, w której organ powziął informację, że osoba uprawniona do zamieszkiwania w lokalu służbowym nie zajmuje go i jednocześnie posiada lokal mieszkalny położony w miejscowości pobliskiej oraz mieszka w nim, a lokal pozostający w dyspozycji ABW przekazała osobom trzecim, które nie powinny go zajmować.

Należy przy tym podkreślić, że sytuacje, w których dochodziło do eksmisji z lokali znajdujących się w dyspozycji ABW, dotyczyły osób dysponujących innymi lokalami mieszkalnymi, nie stanowiły zatem „eksmisji na bruk”, a miały jedynie na celu prawne i faktyczne uregulowanie statusu lokali znajdujących się w dyspozycji ABW.

Niemniej, niezależnie od faktu, że problem eksmisji „na bruk” w służbach specjalnych nie występował, podzielić należy zapatrywanie, że zagadnienie to, mimo bezpośrednich skutków wynikających z wyroku TK w sprawie K 27/15, wymaga działań o charakterze legislacyjnym.

Mając na uwadze istotę problemu, polegającą na braku odpowiednich przesłanek zakazu wykonywania tytułów wykonawczych w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, naturalne wydaje się, że zmiany legislacyjne objąć powinny przede wszystkim ustawę z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Dlatego też w tym zakresie należy opowiedzieć się za kontynuacją prac rozpoczętych przez Senat RP IX kadencji w postaci projektu ustawy o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (druk nr 1064).

IV.7214.48.2019