Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Zarówno zgromadzenia spontaniczne, jak i kontrdemonstracje, są prawnie chronioną formą zgromadzeń publicznych, także w stanie epidemii
• Organy państwa mają obowiązek zapewnić bezpieczeństwo wszystkim demonstrującym grupom jednocześnie
• Całkowite uniemożliwienie organizacji lub przebiegu kontrdemonstracji jest nielegalne. Kontrdemonstracji nie można rozwiązać, jeśli jest pokojowa 
• Policja nie powinna zaś podejmować działań wskazujących na faworyzowanie lub bezwarunkowe pierwszeństwo jednego ze zgromadzeń
• Takie uwagi Rzecznik Praw Obywatelskich przekazuje komendantowi głównemu policji gen. insp. Jarosławowi Szymczykowi

Obywatele mają obawy i zastrzeżenia co do realizacji konstytucyjnej wolności zgromadzeń w kontekście  możliwości organizowania legalnych, pokojowych kontrmanifestacji i zgromadzeń spontanicznych.

Przedstawiając te uwagi, Marcin Wiącek wyraża nadzieję, że zostaną one uwzględnione i przyczynią się do zapewnienia odpowiedniego standardu ochrony wolności zgromadzeń publicznych oraz innych praw osób organizujących kontrmanifestacje oraz pozwolą na uniknięcie ich naruszeń. 

Zgromadzenia spontaniczne i kontrdemonstracje. Uwagi ogólne 

Z art. 57 Konstytucji wynika, że każdemu zapewnia się wolność organizowania pokojowych zgromadzeń i uczestniczenia w nich. Dozwolone ograniczenia tej wolności może określać ustawa. Dopuszczalne warunki ograniczenia wolności zgromadzeń publicznych wynikają z ogólnej klauzuli zawartej w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Ograniczenie może zostać więc ustanowione tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy jest konieczne w demokratycznym państwie.

Wolnością z art. 57 Konstytucji objęte są także zgromadzenia spontaniczne oraz kontrmanifestacje.  Wyrażanie sprzeciwu bądź poparcia poprzez korzystanie z konstytucyjnie chronionej wolności zgromadzeń ma kluczowe znaczenie dla demokracji i funkcjonowania społeczeństwa obywatelskiego. Jest to również forma korzystania z wolności słowa (art. 54 Konstytucji). 

Zgromadzenia spontaniczne są dozwoloną i prawnie chronioną formą zgromadzeń publicznych. Wniosek taki jest aktualny także w stanie epidemii - jak wynika m.in. z odpowiedzi Ministerstwa Zdrowia na wystąpienie RPO w sprawie ograniczeń dotyczących organizacji zgromadzeń spontanicznych.

Zgodnie z § 26 ust. 1b rozporządzenia Rady Ministrów z 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, organizowanie lub udział w zgromadzeniach spontanicznych jest możliwy jedynie z zastrzeżeniem, że:

1) maksymalna liczba uczestników nie może być większa niż 150; 
2) odległość pomiędzy zgromadzeniami nie może być mniejsza niż 100 m.

Jak podkreślił Europejski Trybunał Praw Człowieka w wyroku z 3 kwietnia 2007 r. (Bączkowski przeciwko Polsce, skarga nr 1543/06), termin publicznych zgromadzeń mających na celu wygłoszenie opinii, tj. ich jednoczesność w tym przypadku, „może mieć kluczowe znaczenie dla politycznej i społecznej wagi zgromadzeń (…) a wolność zgromadzania się, jeżeli nie można z niej korzystać we właściwym czasie, traci swoje znaczenie”.

Również w opinii RPO spontaniczność pewnych zgromadzeń publicznych jest gwarantem skutecznej krytyki, protestu, czy aktywnego zwrócenia uwagi opinii publicznej na istotny problem. Możliwość spontanicznego zgromadzenia jest ważnym elementem demokracji bezpośredniej. 

W zaleceniach Biura Instytucji Demokratycznych i Praw Człowieka (ODIHR) Organizacji Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie (OBWE) podkreślono ważny status kontrdemonstracji i związany z nim obowiązek służb państwa ułatwiania ich organizacji i zapewnienia warunków ich pokojowego przebiegu we wzajemnym zasięgu „wzroku i słuchu” obu demonstracji. Całkowite uniemożliwianie organizacji i przebiegu kontrdemonstracji, spełniającej warunek pokojowości, jest zatem w świetle tych zasad nielegalne.

Ograniczenie prawa do kontrdemonstracji z uwagi na zagrożenie bezpieczeństwa

Dlatego władze nie mogą uzasadniać ograniczenia wolności zgromadzeń publicznych tym, że skorzystanie z niej mogłoby wywołać działania z użyciem przemocy. Z prawa do swobodnego, pokojowego zgromadzania się korzysta każdy, kto ma zamiar zorganizować pokojową demonstrację lub w niej uczestniczyć, a nieskonkretyzowana ewentualność użycia przemocy lub agresji nie może doprowadzić do odebrania tego prawa. 

Takie wnioski wynikają także z orzecznictwa ETPC, zgodnie z którym nawet w przypadku realnego ryzyka, że kontrmanifestacja doprowadzi do naruszenia porządku publicznego na skutek zdarzeń, na które organizatorzy nie mają wpływu, obywatele nie mogą być wyłącznie z tego powodu pozbawieni ochrony wynikającej z art. 11 europejskiej konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności.  

Władze publiczne uprawnione są jedynie do nakładania niezbędnych restrykcji dotyczących miejsca, czasu, formy oraz sposobu przeprowadzenia zaplanowanego zgromadzenia - jeśli nie służą one utrudnieniu lub ograniczeniu zgromadzenia a realizują uprawniony cel.

Wyrażanie poglądów przez uczestników kontrmanifestacji - mające postać pokojowego manifestowania - nie powinno być podstawą interwencji policji. Uczestnicy kontrdemonstracji mają prawo wyrażać swoją niezgodę z demonstrantami (zob. wyrok ETPCz w sprawie Platform „Ärzte für das Leben” p. Austrii z dnia 21 czerwca 1988 r., nr 10126/82; wyrok w sprawie Djavit An p. Turcji z dnia 20 lutego 2003 r., nr 20652/92). Policja musi zatem uwzględniać obowiązek ochrony prawa do zgromadzania się obu demonstrujących grup i poszukiwania rozwiązań najmniej restrykcyjnych, umożliwiających odbycie obu demonstracji. 

Należy wykazać szczególną ostrożność przy stosowaniu przez policję wybranych przepisów Kodeksu wykroczeń, m.in. z art. 52. Zbyt szeroka interpretacja znamion tych wykroczeń oraz ich nadmierne stosowanie może prowadzić do bezprawnego ograniczania konstytucyjnie chronionych wolności zgromadzeń oraz słowa. 

Przepisy Kodeksu wykroczeń mogą być stosowanie jedynie gdy zgromadzenie traci pokojowy charakter, a jego uczestnicy zachowują się w sposób groźny lub stosują przemoc wobec kontrmanifestantów, (zob. wyrok Sądu Najwyższego z 9 lutego 2021 r., sygn. akt II KK 432/20).  

Art. 14 ust. 3 ustawy o Policji nakłada na nią obowiązek respektowania godności ludzkiej oraz przestrzegania i ochrony praw człowieka, przy czym pod pojęciem praw człowieka należy rozumieć przede wszystkim prawa człowieka określone w Konstytucji (takie jak m.in. wolność słowa oraz wolność zgromadzeń) oraz, powiązanej z jej standardami Europejskiej Konwencji Praw Człowieka.

Decyzja o rozwiązaniu zgromadzenia powinna zatem zapadać w ostateczności, kiedy innego rodzaju mniej restrykcyjne środki nie pozwalają osiągnąć przesłanek, o których mowa w art. 28 ust. 1 Prawa o zgromadzeniach - tj. zabezpieczenia zdrowia lub życia ludzi, przeciwdziałania zagrożeniu bezpieczeństwa lub porządku publicznego oraz zagrożeniu w ruchu drogowym, zapewnienia przestrzegania przepisów o zgromadzeniach lub regularnego przebiegu zgłoszonego zgromadzenia, zgromadzenia uproszczonego lub zgromadzenia cyklicznego. 

Legitymowanie i zatrzymywanie kontrdemonstrantów

Rzecznik zwraca  uwagę na wyrok Sądu Okręgowego dla Warszawy-Śródmieścia w Warszawie z 4 października 2018 r. (sygn. akt  XI W 2059/17). Oskarżonym zarzucono próbę bezprawnego zakłócenia zarejestrowanego zgromadzenia publicznego 29 kwietnia 2017 r. poprzez zablokowanie trasy marszu Obozu Narodowo-Radykalnego (ONR).

Sąd uznał, że zachowania obwinionych nie sposób ocenić jako negatywnego. Zwrócił przede wszystkim uwagę na pokojowy charakter kontrmanifestacji, bierny sposób zachowania jej uczestników w czasie ich legitymowania oraz zatrzymania. Sąd zwrócił uwagę na fakt udaremnienia kontrmanifestacji i, w związku z tym, zignorowania praw jednej z manifestujących grup przy niewspółmiernej ochronie zgromadzenia głównego. Wskazał też na naruszenie praw kontrmanifestujących, którym policja powinna była zapewnić możliwość pokojowego odbycia zorganizowanego przez nich zgromadzenia publicznego.

Należy zatem podkreślić, że policja jest zobowiązana zapewnić prawo do kontrdemonstracji, jeśli ma ona charakter pokojowy oraz ingerować w jej przebieg z użyciem możliwie jak najmniej restrykcyjnych środków. Ochrona obu zgromadzeń powinna być możliwie jak najbardziej współmierna, a działania służb nie powinny przybierać formy wskazującej na faworyzowanie lub bezwarunkowe pierwszeństwo jednego z nich. 

RPO podkreśla także dalece restrykcyjny charakter środka, jakim jest zatrzymanie i który prowadzi do nieproporcjonalnego ograniczenia wolności zgromadzeń publicznych, jeśli manifestacja bądź kontrmanifestacja odbywa się w sposób pokojowy.

Zgodnie z polskim ustawodawstwem i standardami orzecznictwa sądów, nie ma podstawy do zatrzymania osoby ze względu na potrzebę przeprowadzenia kontroli policyjnych, takich jak ustalenie tożsamości danej osoby lub sprawdzenie dokumentów tożsamości.

Potwierdził to m. in. wyrok Sądu Okręgowego w Warszawie z 31 sierpnia 2018 r. (sygn. akt XVIII Ko 28/18). W tej sprawie kontrmanifestanci zostali usunięci siłą przez policję i przetransportowani na komisariat, gdzie spędzili od 2 do 3 godzin. Zeznający funkcjonariusz podważył fakt zatrzymania osób, które zostały zabrane na komisariat, bo „celem transportu była jedynie ich identyfikacja”. Sąd uznał te działania za nieuzasadnione, ponieważ, pomimo tego, że w wyniku przetransportowania do oddziału dokumenty tożsamości zostały sprawdzone, osoby te zostały pozbawione wolności.

W każdym przypadku zatrzymania policja zobowiązana jest przygotować raport, a zatrzymany ma prawo do bycia poinformowanym o powodach zatrzymania, jak również ma prawo skontaktować się z prawnikiem. W podobnych sprawach, w których demonstranci zostali zabrani na posterunki w celu ustalenia ich tożsamości, mimo braku raportów, wniesione zostały skargi na zatrzymania. W większości spraw sądy uznawały, że osoby zostały aresztowane i rozpoznawały ich skargi. Sądy stwierdzały, że zatrzymania były nieuzasadnione i nieprawidłowe. Nieprawidłowość polegała na nieprzygotowaniu raportu z zatrzymania, a także na niepoinstruowaniu i niepoinformowaniu osób zatrzymanych o powodach ich zatrzymania.

Wnioski końcowe

Podsumowując Rzecznik przedkłada następujące uwagi i zalecenia:

• Zarówno zgromadzenia spontaniczne, jak i kontrdemonstracje stanowią prawnie chronioną formę zgromadzeń publicznych, także na gruncie przepisów związanych z obowiązującym stanem epidemii.
• Organy państwa mają obowiązek nie tylko powstrzymywać się od nieuzasadnionej ingerencji w wolność zgromadzeń, ale także pozytywny obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa wszystkim demonstrującym grupom jednocześnie.
• Prawo do kontrdemonstracji obejmuje prawo do jednoczesnego, pokojowego manifestowania w zasięgu wzroku i słuchu ze zgromadzeniem pierwotnie zgłoszonym, także w ramach zgłoszonego miejsca lub trasy tego zgromadzenia. Całkowite uniemożliwienie organizacji lub przebiegu kontrdemonstracji jest nielegalne.
• Kontrdemonstracji nie można rozwiązać, jeśli jej charakter jest pokojowy. Ewentualność zagrożenia użycia przemocy lub agresji nie jest wystarczająca dla podjęcia decyzji rozwiązania zgromadzenia.
• Funkcjonariusze powinni uwzględniać obowiązek ochrony praw obu demonstrujących grup i poszukiwania rozwiązań umożliwiających co do zasady odbycie obu demonstracji jednocześnie. W związku z tym należy z dużą ostrożnością stosować przepisy, takie jak art. 52 Kodeksu wykroczeń, czy przepisy o zatrzymaniu i czynnościach służbowych policji. Powinny one być co do zasady stosowane jedynie w przypadku, w których zgromadzenie traci pokojowy charakter. Wylegitymowanie nie powinno być jedynym powodem zatrzymania.
• Decyzja o rozwiązaniu zgromadzenia powinna mieć miejsce jedynie w ostateczności, kiedy innego rodzaju mniej restrykcyjne środki nie pozwalają osiągnąć celów, o których mowa w art. 28 ust. 1 ustawy - Prawo o zgromadzeniach.
• Działania policji nie powinny przybierać formy wskazującej na faworyzowanie lub bezwarunkowe pierwszeństwo jednego ze zgromadzeń

VII.613.27.2021