Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Rzecznik Praw Obywatelskich przedstawił Ministerstwu Cyfryzacji opinię do projektu ustawy o ochronie małoletnich przed dostępem do treści szkodliwych w Internecie (druk sejmowy nr UD179) – z prośbą o uwzględnienie swych uwag w toku dalszych prac legislacyjnych
• Marcin Wiącek wskazuje na zasadnicze problemy i ryzyka, jakie rodzi naruszenie zasady określoności prawa, nie pozostające bez uszczerbku dla innych zasad, praw i wolności konstytucyjnych

W opinii przekazanej sekretarzowi stanu Dariuszowi Standerskiemu Rzecznik podkreśla, że cele projektu pozostają bezdyskusyjne, gdyż niezbędne jest stworzenie instrumentów prawnych, które będą pozwalały na skuteczne ograniczenie dostępu dzieci do treści szkodliwych w Internecie. Jednak realizacja tego celu wymaga ukształtowania przepisów prawa w sposób zgodny z zasadami poprawnej legislacji, konstytucyjnym systemem źródeł prawa, a także wymogami dopuszczalności wprowadzania ograniczeń wolności i praw człowieka.

Projekt wprowadza obowiązki dla usługodawców internetowych w zakresie ochrony małoletnich przed treściami szkodliwymi, w tym pornograficznymi. Świadczący usługi drogą elektroniczną  będą zobowiązani do przeprowadzania i dokumentowania analizy ryzyka prawdopodobieństwa dostępu małoletnich do treści szkodliwych oraz wprowadzenia i stosowania mechanizmu weryfikacji wieku przy dostępie do treści pornograficznych. Weryfikacja wieku nie będzie mogła opierać się na deklaracji użytkownika ani metodach biometrycznych. Wprowadzony zostanie także rejestr nazw domen naruszających wymogi weryfikacji wieku  oraz procedura sprzeciwu wobec wpisu do tego rejestru.

Realizacja obu obowiązków - niezależnie od wagi tych rozwiązań dla ochrony wartości konstytucyjnych, zwłaszcza zdrowia psychicznego dzieci i młodzieży - budzi pewne wątpliwości z punktu widzenia:

• zasady określoności prawa (art. 2 Konstytucji RP) – z uwagi m.in. na brak definicji legalnych pojęć takich jak „treści pornograficzne” oraz „treści szkodliwe”;   nakładanie na adresatów obowiązku weryfikacji wieku  bez precyzyjnego wskazania na jego zakres podmiotowy i przedmiotowy, co na dodatek połączono z wysokimi sankcjami;
• prawa do prywatności (art. 47 Konstytucji RP) – z uwagi m.in. na fakt, że weryfikacja wieku i konieczność identyfikacji osoby uzyskującej dostęp do  treści w Internecie w obecnym kształcie wiąże się z nieproporcjonalną ingerencją w życie prywatne tej osoby. Weryfikowanie wieku użytkowników, o ile będzie wiązało się z przetwarzaniem ich danych osobowych, może oznaczać przetwarzanie szczególnych kategorii danych, o których mowa w art. 9 ust. 1 rozporządzenia 2016/6795, tj. dotyczących seksualności lub orientacji seksualnej osoby. Rozwiązania projektu regulują tę materię w sposób nieodpowiadający  wymogom art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz w sposób niezgodny z zasadami RODO, m.in. co do zgodności z prawem, rzetelności i przejrzystości oraz zasadą minimalizacji;
• wolności słowa oraz komunikacji (art. 54 Konstytucji RP) – m.in. z uwagi m.in. na to, że prawo dostępu do treści w Internecie mieści się w zakresie tego pojęcia, a przewidziane rozwiązania regulują tę materię w sposób, który nie odpowiada wymogom art. 31 ust. 3 Konstytucji RP;
• wolności działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP) – z uwagi m.in. na to, że proponowany sposób uregulowania nakładania obowiązków na usługodawców (w postaci weryfikacji wieku czy analizy ryzyka) cechuje brak przejrzystości w ograniczaniu tej wolności poprzez nakładanie na usługodawców obowiązków w formie zaleceń określających szczegółowe warunki wykonania tych obowiązków, których wydawanie powierza się ministrowi właściwemu ds. informatyzacji w   Biuletynie Informacji Publicznej MC. Ograniczenia wolności i praw jednostek powinny wynikać z  ustawy;  nie jest możliwa ich regulacja w akcie niższego rzędu np. rozporządzeniu, a w już  zwłaszcza np. w formie zaleceń publikowanych w  BIP danego resortu.

Problem braku jasnego określenia zakresu podmiotowego projektu ustawy 

Intencją projektu jest objęcie regulacją „wszelkich usługodawców świadczących usługi drogą elektroniczną". Rodzi to wątpliwości co do zgodności tak szerokiego zakresu podmiotowego z Konstytucją RP. Szerokie sformułowanie zakresu podmiotowego ustawy może bowiem m.in. prowadzić do objęcia regulacją podmiotów, których działalność nie jest bezpośrednio związana z udostępnianiem treści pornograficznych – np. strony internetowe, na których tego typu treści pojawiają się incydentalnie i mają charakter edukacyjny. Budzi to też wątpliwości z punktu widzenia zasady proporcjonalności, która wymaga, aby ograniczenia wolności wypowiedzi były niezbędne w demokratycznym społeczeństwie i proporcjonalne do zamierzonego celu.

Ryzyka wynikające z braku definicji legalnej pojęcia „treści pornograficzne”

W opinii z 7 lipca 2023 r. do projektu ustawy o ochronie małoletnich przed dostępem do treści nieodpowiednich w Internecie (druk sejmowy nr 3282), RPO wyraził pogląd, że przedsiębiorca nie powinien prowadzić działalności w niepewności co do tego, czy zakres znaczeniowy pojęcia „treści pornograficznych”, będącego podstawą nałożonego na niego obowiązku, będzie zbieżny z przyjętym później czasie w toku kontroli rozumieniem tego pojęcia przez organ administracji. 

Tamten projekt, w zakresie,  w jakim przerzucał na przedsiębiorcę ustalanie zakresu tego pojęcia w kontekście wykonania określonego obowiązku – nie spełniał wymogów zasady określoności przepisów prawa. W tym projekcie próba zdefiniowania pojęcia „treści pornograficznych” znajduje się w uzasadnieniu projektu - w treści ustawy nie ma konkretyzacji. Zdaniem projektodawcy umieszczenie w ustawie precyzyjnej definicji odznaczałoby się „zwodniczą użytecznością”.

Tymczasem, zgodnie z § 146 ust. 1 ZTP,  w ustawie czy akcie normatywnym formułuje się definicję danego określenia, jeśli:

• dane określenie jest wieloznaczne;
• dane określenie jest nieostre, a jest pożądane ograniczenie jego nieostrości;
• znaczenie danego określenia nie jest powszechnie zrozumiałe;
• ze względu na dziedzinę regulowanych spraw istniej potrzeba ustalenia nowego znaczenia danego określenia.

Dlatego teza projektu by definicja ustawowa miałaby być „dysfunkcjonalna”, a wystarczającymi narzędziami definiowania „treści pornograficznych” każdorazowo były doktryna i orzecznictwo – nie wydaje się przekonująca. Nie jest też przekonujące odwołanie się do analogii ws. braku tej definicji w prawie karnym, ponieważ:

• prawo karne  ma zupełnie odmienny charakter od postępowania wg projektu, które ma charakter administracyjny,
• postępowanie karne obejmuje badanie strony podmiotowej czynu, a projekt ustanawia procedurę administracyjną, gdzie nie chodzi o karanie za przestępstwa, lecz zapobieganie rozpowszechnianiu treści szkodliwych dla dzieci;  odpowiedzialność ma tu charakter obiektywny i administracyjny,
• kompetentnym ws. postępowania ma być Prezes UKE, a nie organy ścigania i sądy, jak w postępowaniu karnym.

Prezesowi UKE pozostawiono zatem szeroki zakres uznaniowości do do przeprowadzania kontroli i nakładania kar. Ma zatem samodzielnie ustalać zakres znaczenia pojęcia „treści pornograficzne” w toku weryfikacji informacji oraz pojęcia „treści szkodliwe” w toku kontroli i ewentualnego nałożenia kary. Tymczasem TK podkreśla, że konieczność określoności przepisów prawa w największym stopniu dotyczy przepisów nakładających określone obowiązki lub sankcje. Duża uznaniowość Prezesa UKE może prowadzić do braku rzeczywistej i pełnej kontroli sądowej w postępowaniu przed sądem administracyjnym. 

Nieokreślenie sposobu przeprowadzania weryfikacji wieku

Projekt nie zawiera elementów określających, jak ma nastąpić stosowanie przez usługodawcę oferującego dostęp do treści pornograficznych mechanizmu weryfikacji wieku. Na jego podstawie trudno określić, na czym w istocie ten mechanizm ma  polegać, jak funkcjonować i jakie warunki powinien spełniać. 

Zalecenia Prezesa UKE  mogą obejmować kryteria, które usługodawcy powinni spełnić przy projektowaniu lub wdrażaniu weryfikacji wieku, aby zapewnić jej skuteczność i sprawić że weryfikacja wieku jest łatwa w użyciu i nie uniemożliwia osobom dorosłym dostępu do legalnych treści. Z analizy projektu nie wynika, jakie metody weryfikacji wieku mają stosować usługodawcy. Nie można zatem domniemywać, że są to metody pewne.

Tymczasem podstawowe elementy sposobu określenia mechanizmu weryfikacji wieku powinny znaleźć się w projekcie ustawy, ponieważ regulują obowiązki usługodawców oraz ograniczenia prawa do prywatności usługobiorców, stanowiąc materię ustawową.

Nieokreślenie środków techniczno-organizacyjnych związanych z obowiązkami usługodawców

Projekt nie określa katalogu środków technicznych i organizacyjnych, jakie ma stosować usługodawca w celu ograniczenia dostępu do treści pornograficznych w postaci weryfikacji wieku oraz w celu przeprowadzenia i dokumentacji analizy ryzyka związanego z umożliwieniem małoletniemu dostępu do treści szkodliwych. Środki te „określi” lub „może określić” minister ds. informatyzacji w drodze zaleceń publikowanych na BIP resortu cyfryzacji. Mają one niewiążący charakter, ponieważ nie należą do źródeł prawa.

W sytuacji, w której projekt przewiduje, że usługodawca ma obowiązek sporządzić pierwszą analizę ryzyka w 6 miesięcy od a ogłoszenia ustawy – może się zdarzyć, że nie będzie nawet metodologii przeprowadzania tej analizy.

Biorąc pod uwagę, że niespełnienie obu obowiązków może być podstawą nałożenia kary administracyjnej, a także usunięcia usługodawcy z rynku, wątpliwości potęguje fakt, że jego dokładne określenie ma się odbyć poprzez zalecenia wydane w bliżej nieokreślonym terminie – nie w rozporządzeniu, lecz w formie zaleceń na stronie internetowej.

Brak sprecyzowanych kryteriów wdrażanych środków może prowadzić do ingerencji w sposób nieproporcjonalny w życie prywatne obywateli, a z drugiej strony do ewentualnej nieskuteczności realizacji celów ustawy związanych z ochroną praw osób małoletnich.

VII.716.1.2025