Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa odmówił obywatelowi udostępnienia informacji publicznej nt. dokumentów przesądzających o ukierunkowaniu oceny wniosków o przyznanie płatności z KPO - jako "dokumentów wewnętrznych"
• Rzecznik Praw Obywatelskich wskazuje na naruszenie prawa wnioskodawcy do dostępu do informacji publicznej i na praktykę ARiMR klasyfikowania dokumentów, które są nośnikiem informacji publicznej, jako wewnętrznych
• Zastępca RPO Stanisław Trociuk prosi prezesa Agencji Wojciecha Legawca o informację nt. praktyki  rozpatrywania takich wniosków o dostęp do informacji publicznej

RPO prowadzi postępowanie wyjaśniające w sprawie z wniosku obywatela, który zasygnalizował możliwe nieprawidłowości w zakresie realizacji złożonego przez niego do ARiMR wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Analiza odpowiedzi wskazuje na naruszenie prawa wnioskodawcy do dostępu do informacji publicznej, a także na przyjęcie przez Agencję praktyki szerokiego klasyfikowania dokumentów, które są nośnikiem informacji publicznej, jako dokumentów wewnętrznych, co negatywnie kształtuje zakres rzeczywistego dostępu do zawartych w nich informacji mających walor informacji publicznej. 

Dlatego ZRPO Stanisław Trociuk zwraca uwagę na następujące kwestie.

Wniosek obywatela dotyczył udostępnienia „dodatkowych dokumentów (szczegółowe instrukcje, zalecenia, procedury, wytyczne oceny przedsięwzięć) stworzonych i stosowanych przez ARiMR do oceny wniosków o przyznanie płatności z zakresu KPO, działania A1.4.1 Inwestycje na rzecz dywersyfikacji i skracania łańcucha dostaw produktów rolnych i spożywczych oraz budowy odporności podmiotów uczestniczących w łańcuchu: tzw. Centra dystrybucyjne, Małe przetwórstwo oraz Rolnictwo 4.0”. Dokumenty te przesądzają o kierunku działania ARiMR przy procedurze oceny wniosków o przyznanie płatności z KPO, gdyż ukierunkowują one ich ocenę.

W odpowiedzi dla wnioskodawcy podniesiono, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, ponieważ dotyczy dokumentów o charakterze wewnętrznym. Powołano się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 września 2022 r. (sygn. III OSK 1588/21), w którym od "dokumentów urzędowych", o których mowa w art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, odróżniono "dokumenty wewnętrzne".

Kluczowa dla oceny staje się zatem definicja "dokumentu wewnętrznego", która przy rozpatrywania wniosku o informację publiczną przez ARiMR z niejasnych przyczyn jest odmienna od definicji wypracowanej i uszczegóławianej w orzecznictwie sądów administracyjnych, w toku kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

NSA przypomniał, że „Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 13 listopada 2013 r., sygn. akt P 25/12, stwierdził, że z szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej wyłączeniu podlegają treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, rozumiane jako informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. W ich przypadku można bowiem mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Od «dokumentów urzędowych» w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. odróżnia się zatem «dokumenty wewnętrzne» służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nieprzesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Nie są jednak wyrazem stanowiska organu, wobec czego nie stanowią informacji publicznej. Również w orzecznictwie sądów administracyjnych reprezentowany jest pogląd, że nie wszystkie dokumenty wewnętrzne stanowią informację publiczną. Część z nich wprawdzie służy realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają one o kierunku działania organu w konkretnej sprawie. Dokumenty, które służą gromadzeniu i wymianie informacji oraz uzgadnianiu stanowisk i poglądów, jednak nie są w żadnej mierze wiążące dla organu, ewentualnie mają jedynie charakter organizacyjny i porządkowy, nie podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Założeniem ustawy o dostępie do informacji publicznej było zapewnienie w drodze dostępu do informacji publicznej społecznej kontroli nad działalnością m.in. organów administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2015 r. I OSK 1645/14, LEX nr 1770329). Cel ten winien być każdorazowo uwzględniany przy ocenie czy dana informacja ma charakter informacji publicznej”.

NSA, dodał, że „kwestia zewnętrznego charakteru pisma ma znaczenie jedynie przy rozstrzyganiu o tym, czy pismo to jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Należy potwierdzić, że zgodnie z powołanym przepisem «zewnętrzność» pisma, rozumiana jako skierowanie go do innego podmiotu, lub złożenie do akt sprawy, stanowi cechę definicyjną dokumentu urzędowego. Nie oznacza to jednak, że każde pismo, które nie cechuje się tak rozumianą zewnętrznością jest dokumentem wewnętrznym. Nieskierowanie pisma do podmiotu spoza struktur organizacyjnych jego autora dowodzi wyłącznie tego, że nie mamy do czynienia z dokumentem urzędowym, nie przesądza zaś o tym, że nie jest ono nośnikiem informacji publicznej. O tym decyduje jego treść. O zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu u.d.i.p., decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji – wyrok NSA z 21 kwietnia 2022 r., sygn. III OSK 3032/21. Nie każdy dokument zawierający informację publiczną jest dokumentem urzędowym i nie każdy dokument niebędący dokumentem urzędowym jest dokumentem wewnętrznym. Dokument urzędowy jest wyłącznie jedną z form inkorporacji informacji publicznej. Dowodzi tego struktura treści art. 3 i art. 6 u.d.i.p., która dokumenty urzędowe traktuje jako jedną z form informacji publicznej – art. 3 ust. 1 pkt 2 i art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. Pismo Prokuratora Krajowego z [...] lipca 2018 roku zawiera treść, która stanowi informację publiczną, a fakt, iż pismo to nie zostało skierowane do podmiotów spoza struktur prokuratury nie może pozbawiać jej tego charakteru”.

Z tych przyczyn fakt braku „zewnętrznego” charakteru jakiegoś dokumentu nie pozbawia go automatycznie statusu dokumentu zawierającego informację publiczną. Pozbawia go jedynie statusu „dokumentu urzędowego” w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Jeśli zaś chodzi o "dokument wewnętrzny", to nie posiada statusu takowego, o ile przesądza on o kierunku działania organu w danej sprawie. W takim wypadku nie można więc mówić o dokumencie wewnętrznym. Wynika to wprost z przypomnianego przez NSA fragmentu uzasadnienia wyroku TK.

ZRPO Stanisław Trociuk prosi o informację o aktualnej praktyce Agencji w odniesieniu do rozpatrywania wniosków podobnych, a dotyczących udostępnienia dokumentów stworzonych i stosowanych przez ARiMR do oceny wniosków o przyznanie płatności z KPO, zwłaszcza liczby takich wniosków załatwionych poprzez ocenę, że żądanie nie obejmuje informacji publicznej. Niezależnie od tego wskazuje, że aktualna pozostaje potrzeba udostępnienia informacji publicznej, o którą zwrócił się obywatel.

VII.6060.91.2024