Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Rzecznik Praw Obywatelskich występuje do Ministra Spraw Zagranicznych w sprawie ratyfikacji Protokołu nr 12 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, który wprowadza ogólny zakaz dyskryminacji
• Ratyfikacja oznaczałaby poddanie pod jurysdykcję Europejskiego Trybunału Praw Człowieka wszystkich spraw, w których mogło dojść do nierównego traktowania w korzystaniu z ustanowionych praw
• Może to mieć znaczący wpływ na dalszy rozwój standardów antydyskryminacyjnych oraz zmniejszenie liczby przypadków dyskryminacji w Polsce
• Marcin Wiącek prosi ministra Radosława Sikorskiego o informację nt. aktualnego stanu prac mających na celu ratyfikację Protokołu
• AKTUALIZACJA 4.06.2025: W świetle obecnych gwarancji zasady równego traktowania obowiązujących w Polsce, MSZ nie prowadzi aktualnie prac mających na celu ratyfikowanie Protokołu nr 12 do EKPC - odpisała podsekretarz stanu w MSZ Henryka Mościcka-Dendys
• - Natomiast pracujemy intensywnie nad projektem ustawy o wykonywaniu orzeczeń Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, która stanowi element procesu przywracania praworządności w Polsce, a tym samym przyczyni się do wzmocnienia ochrony praw gwarantowanych Konwencją w Polsce - dodała
• Protokół nr 12 oparty jest zaś na ogólnym zakazie dyskryminacji w jakimkolwiek obszarze i z jakiejkolwiek przyczyny (tzw. otwarty katalog). Wprowadzenie tzw. otwartego katalogu mogłoby skutkować nadmierną ingerencją w wolności obywatelskie i nie spełniać konstytucyjnych wymogów w zakresie precyzji i określoności przepisów prawa nakładających ograniczenia na wolności obywatelskie.

RPO zabiega o związanie się przez Polskę instrumentami prawa międzynarodowego, które mogłyby w istotny sposób wzmocnić ochronę obywateli przed różnymi formami dyskryminacji. Jednym z brakujących elementów systemu prawnego, który zdecydowanie poprawiłby efektywność realizacji zasady równego traktowania w Polsce, jest Protokół nr 12 z 2000 r. do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, który wprowadza ogólny zakaz dyskryminacji.

Ratyfikacja Protokołu nr 12, a tym samym poddanie pod jurysdykcję Europejskiego Trybunału Praw Człowieka wszystkich spraw, w których mogło dojść do nierównego traktowania w korzystaniu z ustanowionych praw, może mieć znaczący wpływ na dalszy rozwój standardów antydyskryminacyjnych oraz zmniejszenie liczby przypadków dyskryminacji w Polsce.

Rzecznicy Praw Obywatelskich kolejnych kadencji monitorowali toczące się od 2013 r. w MSZ prace analityczne dotyczące Protokołu nr 12. Według ostatniej informacji, przystąpienie do Protokołu stanowiło dla Ministerstwa kwestię złożoną, wymagającą analizy wielu obszarów prawa i skutków prawnych. W 2016 r. resort sygnalizował RPO  niepewność co do kierunków rozwoju orzecznictwa ETPC w tym kontekście.

Ustawa z 3 grudnia 2010 r. o wdrożeniu niektórych przepisów UE w zakresie równego traktowania wprowadziła do polskiego porządku prawnego przepisy wtórnego prawa antydyskryminacyjnego, obowiązującego w całej Unii.  Poziom ochrony wynikający z dyrektyw i ustawy o równym traktowaniu jest zróżnicowany w zależności od przesłanki i obszaru dyskryminacji, co  odzwierciedla unijny kompromis w zakresie wspólnych działań na rzecz niedyskryminacji.

Jest to jednak uznawane za problematyczne w świetle przepisów Konstytucji RP, zwłaszcza art. 32 ust. 2. Ustawa o równym traktowaniu przyznaje bowiem ochronę prawną wyłącznie  w sprawach związanych z zatrudnieniem, dostępem i warunkami korzystania z instrumentów i usług rynku pracy, podejmowania kształcenia zawodowego, warunkami podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej lub zawodowej, działania w związkach zawodowych, organizacjach pracodawców i samorządach zawodowych, w zakresie dostępu i warunków korzystania z zabezpieczenia społecznego, usług, rzeczy oraz nabywania praw lub energii oferowanych publicznie, opieki zdrowotnej oraz oświaty i szkolnictwa wyższego. Ponadto ustawa ta wprowadza różne poziomy ochrony ofiar dyskryminacji, zawierając zamknięty katalog cech, ze względu na które dyskryminacja jest zakazana. To zaś powoduje, że nie każda kategoria osób jest chroniona w takim samym stopniu.

Zakaz dyskryminacji został wyrażony w EKPC, jednak jego zakres jest ograniczony wyłącznie do korzystania z praw i wolności wymienionych w Konwencji i protokołach. Obecnie jurysdykcja ETPC w stosunku do Polski w zakresie indywidualnej skargi dotyczącej dyskryminacji jest ograniczona do praw zagwarantowanych w tych aktach. W konsekwencji indywidualna skarga nie przysługuje m.in. w przypadku nierównego dostępu do praw ekonomicznych, socjalnych i kulturalnych (m.in. prawo do pracy czy do ochrony zdrowia).

Osoby pozostawione poza zakresem ochrony wynikającej z ustawy równościowej i poza zakresem ochrony ETPC w zakresie dyskryminacji w korzystaniu z innych praw i wolności niż wymienione w EKPC i protokołach, są pozbawione szczególnych środków ochrony w przypadku nierównego traktowania. Dlatego też Protokół nr 12, który zobowiązuje państwa-strony do zagwarantowania korzystania bez jakiejkolwiek dyskryminacji z każdego prawa ustanowionego przez prawo danego państwa oraz zabrania dyskryminowania przez władze publiczne państwa-strony kogokolwiek z jakiegokolwiek powodu, mógłby być solidną podstawą ochrony takich osób. 

Ratyfikacja Protokołu nr 12 do EKPC wzmocniłaby też gwarancje równego dostępu do praw społecznych i kulturalnych osób narażonych na dyskryminację. Dopełniłoby to gwarancje już przysługujące na tle art. 32 Konstytucji, dodatkowo rozszerzając zakres przedmiotowy potencjalnych skarg do ETPC. Znacząco mogłoby też wpłynąć na skuteczną implementację prawa antydyskryminacyjnego UE, co ma istotne znaczenie z punktu widzenia polskiej prezydencji w Radzie UE.

Ratyfikacja Protokołu nr 12 przyczyni się do poprawy sytuacji osób narażonych na dyskryminację, a ewentualne zalecenia wydane na skutek rozpoznanych przez ETPC skarg mogą być dla Polski cenną wskazówką. 

Dlatego Marcin Wiącek prosi Ministra o informację o aktualnym stanie prac mających na celu ratyfikację Protokołu nr 12 oraz o przewidywanych czynnościach i ich harmonogramie. Pyta również, czy w MSZ przeprowadzono analizę  orzecznictwa ETPC w zakresie Protokołu nr 12 i jakie ewentualnie są wnioski.

Odpowiedź Henryki Mościckiej-Dendys, podsekretarz stanu w MSZ

W odpowiedzi na Pana pismo z dnia 20 marca 2025 r. o sygn. XI.816.5.2025.AM ws. ratyfikacji Protokołu nr 12 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (dalej: „Konwencja”), który wprowadza „ogólny zakaz dyskryminacji”, uprzejmie przesyłam poniższe wyjaśnienia. 

Protokół nr 12 do Konwencji został otwarty do podpisu w dniu 4 listopada 2000 r., zaś wszedł w życie w dniu 1 kwietnia 2005 r. Dotychczas został ratyfikowany przez niespełna połowę państw członkowskich Rady Europy (20 z 46), tj. Albanię, Andorę, Armenię, Bośnię i Hercegowinę, Czarnogórę, Chorwację, Cypr, Finlandię, Gruzję, Hiszpanię, Holandię, Luksemburg, Macedonię Północną, Maltę, Rumunię, San Marino, Serbię, Słowenię, Ukrainę. Należy zaznaczyć, że poza Polską Protokołu nr 12 nie podpisało ani nie ratyfikowało osiem innych państw, wśród których są: Bułgaria, Dania, Francja, Litwa, Monako, Szwecja, Szwajcaria i Wielka Brytania. Natomiast 18 kolejnych państwProtokół podpisało, ale go nie ratyfikowało (Austria, Azerbejdżan, Belgia, Czechy, Estonia, Grecja, Irlandia, Islandia, Lichtenstein, Łotwa, Mołdawia, Niemcy, Norwegia, Słowacja, Turcja, Węgry, Włochy, a także Rosja, nie będąca od 2022 r. członkiem Rady Europy). 

W latach 2013-2017 Minister Spraw Zagranicznych podejmował szereg działań w celu ustalenia, czy przystąpienie do tego instrumentu międzynarodowego byłoby zasadne i celowe. Wyniki przeprowadzonych konsultacji publicznych były niejednoznaczne, a kilku ministrów zgłosiło wprost zastrzeżenia o charakterze zasadniczym, w szczególności wskazując na: przeszkody natury prawnej, celowościowej lub związane z możliwym znacznym wzrostem wydatków z budżetu państwa. 

Zaznaczam przy tym, że prawo do równego traktowania w Polsce objęte jest szeroką ochroną prawną, wynikającą m.in. z art. 32 Konstytucji RP, art. 14 Konwencji oraz ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o wdrożeniu niektórych przepisów Unii Europejskiej w zakresie równego traktowania. Należy podkreślić, że szereg przepisów, na czele z ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o wdrożeniu niektórych przepisów Unii Europejskiej w zakresie równego traktowania (Dz. U. z 2024 r. poz. 1175) przewiduje tzw. zamknięte katalogi przesłanek dyskryminacyjnych. Protokół nr 12 oparty jest zaś na ogólnym zakazie dyskryminacji w jakimkolwiek obszarze i z jakiejkolwiek przyczyny (tzw. otwarty katalog). Wprowadzenie tzw. otwartego katalogu mogłoby skutkować nadmierną ingerencją w wolności obywatelskie i nie spełniać konstytucyjnych wymogów w zakresie precyzji i określoności przepisów prawa nakładających ograniczenia na wolności obywatelskie.

W zakresie Pana prośby o wyjaśnienie, czy w MSZ została przeprowadzona analiza dotycząca orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w zakresie Protokołu nr 12, zwracam uwagę że liczba zapadłych orzeczeń w tym zakresie jest niska, jednak daje się już dostrzec wyraźnie zarysowany pogląd, że co do zasady do spraw wniesionych na podstawie art. 1 Protokołu nr 12 do Konwencji zastosowanie mają te same standardy, co wypracowane przez Trybunał w orzecznictwie dotyczącym ochrony zapewnianej przez art. 14 Konwencji. W rezultacie, w świetle obecnych gwarancji zasady równego traktowania obowiązujących w Polsce, MSZ nie prowadzi aktualnie prac mających na celu ratyfikowanie Protokołu nr 12 do Konwencji. Natomiast pracujemy intensywnie nad projektem ustawy o wykonywaniu orzeczeń Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, która stanowi element procesu przywracania praworządności w Polsce, a tym samym przyczyni się do wzmocnienia ochrony praw gwarantowanych Konwencją w Polsce.

Szczegółowe informacje w tym zakresie dostępne są na stronie https://legislacja.gov.pl/projekt/12395200 (projekt UD 177). 

XI.816.5.2025