Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Fotoreporter został negatywnie zweryfikowany przez Służbę Ochrony Państwa jako osoba mająca wziąć udział w wydarzeniu ochranianym przez SOP w obiekcie Prezesa Rady Ministrów
• Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił jego skargę na "czynności sprawdzające" SOP, bo nie mieści się ona w katalogu spraw podlegających jurysdykcji sądów administracyjnych
• Od tego postanowienia Rzecznik Praw Obywatelskich skierował skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której wnosi by NSA je uchylił i merytorycznie rozpoznał skargę dziennikarza 

Historia sprawy

W skardze do WSA dziennikarz wniósł o stwierdzenie bezskuteczności czynności SOP oraz zaprzestanie udostępniania informacji o negatywnej weryfikacji innym organom władzy publicznej. Czynności SOP zarzucił naruszenie wielu przepisów, m.in. ustawy o SOP (przez brak podstawy prawnej czynności, nieokreślenie jej formy, kryteriów i skutków prawnych), art. 2 Prawa prasowego w związku z art. 65 ust. 1 Konstytucji RP, art. 7 oraz art. 15 ust. 1 i 2 Karty Praw Podstawowych UE oraz 8 ust. 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka - poprzez uniemożliwienie wykonywania zawodu i pozbawienie istotnej części przychodów. Wskazał też na naruszenie ustawy o dostępie do informacji publicznej, ustawy o ochronie danych osobowych i Kodeksu postępowania administracyjnego.

Komendant SOP wniósł o odrzucenie skargi, powołując się na niewyczerpanie przez skarżącego środków zaskarżenia przed organem właściwym w sprawie - Prezesem Urzędu Ochrony Danych Osobowych. 

Na posiedzeniu niejawnym 22 grudnia 2025 r. WSA (sygn. akt I SA/Wa 1254/24) swym postanowieniem odrzucił skargę dziennikarza.  

Uzasadnił, że wyniku czynności służbowych SOP nie można zakwalifikować jako czynności z zakresu administracji publicznej. Efekt czynności sprawdzających SOP nie mieści się w katalogu spraw podlegających jurysdykcji sądów administracyjnych. Brak jest także przepisu szczególnego, który przewidywałby możliwość zaskarżenia tej czynności. Oznacza to, że skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu - podkreślił WSA. Wskazał, że to do PUODO należy rozpatrywanie skarg osób, których dane osobowe są przetwarzane niezgodnie z prawem. 

Skarga RPO

Zastępca RPO Stanisław Trociuk w skardze do NSA zarzucił zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1.    art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a.  w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 4 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP oraz w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP odczytywanym łącznie z art. 77 ust. 2 i art. 184 Konstytucji RP oraz w zw. z art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka  i w zw. z art. 19 ust. 1 akapit drugi Traktatu o Unii Europejskiej  (TUE) i art. 47 Karty Praw Podstawowych UE (KPP UE)  ― poprzez uchylenie się od dokonania sądowej kontroli istoty szeregu czynności wchodzących w zakres działalności organu administracji publicznej określonych jedynie porządkowo w toku realizacji zdań służby, lecz nie w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, jako abstrakcyjny wynik jednej czynności służbowej (de facto będącej rezultatem działań operacyjnych, rozpoznawczych, analitycznych, administracyjnych i porządkowych), tj.: „negatywnej weryfikacji do celów uzyskania akredytacji” i zrezygnowanie z orzekania poza granicami skargi, co doprowadziło do kontroli pozornej działalności organu administracji publicznej poprzez przyjęcie, że czynność faktyczna, niewysłowiona w przepisach prawa może stanowić podstawę do kształtowania i ograniczania w ramach stosunku administracyjnego wiązki praw i wolności składających się na publicznoprawny status dziennikarza, przy jednoczesnym przyjęciu (explicite), że czynność ta nie jest czynnością z zakresu administracji publicznej, gdyż nie potwierdza ani nie neguje uprawnienia, które wynikałoby wprost z ustawy, dlatego skarga w tym przedmiocie podlega odrzuceniu, co wprost doprowadziło do naruszenia prawa do skutecznego środka ochrony prawnej;

2.    art. 141 § 4 p.p.s.a w zw. z art. 166 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez wybiórcze i niepełne ustosunkowanie się przez WSA do zarzutów skargi, w szczególności pominięcie w uzasadnieniu postanowienia istoty zaskarżonej czynności oraz kwestii statusu prawnego skarżącego i jego uprawnień jako dziennikarza, co doprowadziło do nierozpoznania istoty sprawy.

Ponadto zaskarżonemu postanowieniu RPO zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez:

1.    niezastosowanie w toku kontroli sądowej art. 19 ust. 1 pkt 1 ustawy o SOP  w zw. z art. 19 ust. 1 pkt 2, art. 3 ust. 1 i 2, art. 20, 21 oraz 21a w zw. z art. 9 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy o SOP ― co polegało na braku zrekonstruowania z powołanych przepisów istoty zaskarżonej czynności, a doprowadziło do przyjęcia w ślad za organem, że „negatywna weryfikacja do celów uzyskania akredytacji” jest wynikiem jakiejś pojedynczej czynności służbowej SOP wiążącej się jedynie ze sprawdzeniem danych skarżącego. Tymczasem z powołanych przepisów, jak również z samego pisma organu wynika, że żadna taka konkretna, jednostkowa czynność służbowa nie istnieje (nie ma bytu prawnego w ujęciu kompetencyjnym, materialnym i formalnym), gdyż czynność tę poprzedzają i składają się na nią (jako na rezultat) działania operacyjne, rozpoznawcze, analityczne, administracyjne i porządkowe, w których to ramach dochodzi m.in. do uzyskiwania informacji, w tym niejawnych, gromadzenia ich, sprawdzania, przetwarzania, pobierania uzyskiwania i wykorzystywania do realizacji zadań ustawowych SOP, co doprowadziło do kontroli pozornej, gdyż kontrolą swą Sąd objął jedynie służbową nazwę rezultatu szeregu czynności, działań lub form działania organu administracji publicznej, których kontroli domagał się skarżący, przez co nie doszło do rozpoznania istoty sprawy.

2.    niezastosowanie w toku kontroli sądowej art. 2 i 3a Prawa prasowego  w zw. z art. 6 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 7 ust. 2 pkt 1 i pkt 5 Prawa prasowego w zw. z art. 14 Konstytucji RP w zw. z art. 54 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 10 ust. 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i art. 11 KPP UE w zw. z art. 65 ust. 1 Konstytucji RP. Polegało to na braku zidentyfikowania wiązki praw i wolności składających się na publicznoprawny status dziennikarza, który obejmuje konkretne uprawnienia i obowiązki dziennikarza, a które, na skutek nieznanej prawu czynności: „negatywnej weryfikacji do celów uzyskania akredytacji” doznają ograniczeń obejmujących: 1) wolność w zbieraniu materiałów krytycznych; 2) uprawnienie do pozyskiwania i przekazywania bezstronnych informacji z wydarzeń organizowanych przez organy władzy publicznej, uniemożliwiając w praktyce dalsze wykonywanie istotnej części obowiązków służbowych przez skarżącego i niezakłócone funkcjonowanie współpracujących z nim redakcji w tym zakresie; 3) prawo dostępu prasy do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publicznej związane z prawem dostępu do konkretnej przestrzeni fizycznej, w której można by je wykonywać w rozumieniu art. 10 ust. 2 u.d.i.p i art. 7 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p .  w zw. z art. 61 ust 1 i 2 Konstytucji RP, co doprowadziło do nierozpoznania istoty sprawy.

3.    błędną wykładnię art. 5 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 50 ust. 1 oraz art. 51 ust. 1 i 2 uDODO  w zw. z art. 47 KPP oraz art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE ― poprzez przyjęcie, że organem właściwym, do którego w pierwszej kolejności należy kierować zarzuty co do prawidłowości administrowania danymi osobowymi pozostaje Prezes UODO, gdy tymczasem czynność tę poprzedzają i składają się na nią działania operacyjne, rozpoznawcze, administracyjne i porządkowe oraz analityczne, w ramach których (tylko w części analitycznej) dochodzi m.in. do uzyskiwania informacji, w tym niejawnych, gromadzenia ich, sprawdzania, przetwarzania, pobierania uzyskiwania i wykorzystywania do realizacji zadań ustawowych SOP, co doprowadziło do zamknięcia skarżącemu drogi sądowej, albowiem aspekt poszanowania zasad przetwarzania danych osobowych stanowi jedynie wycinek kompetencji UODO, który nie może w jej wykonywaniu zastąpić sądu administracyjnego, co doprowadziło do nierozpoznania istoty sprawy.

Omówienie argumentacji RPO 

W obszernie uargumentowanej skardze do NSA Rzecznik podkreśla, że z ustawy o SOP nie wynika wprost podstawa prawna do "negatywnej weryfikacji do celów uzyskiwania akredytacji". Czynność ta zostaje określona odmiennie nie tylko przez sąd i SOP, ale i przez skarżącego, co rodzi dalsze wątpliwości.

Po pierwsze, prowadzone przez SOP czynności z zakresu weryfikacji osób mają bardzo ogólną podstawę w art. 19 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 1 ustawy o SOP. Potwierdza to pismo Zastępcy Dyrektora Zarządu I SOP z 25 czerwca 2025 r., z którego wynika, że żadna taka konkretna, jednostkowa czynność służbowa nie istnieje. Czynność tę poprzedzają i składają się na nią działania operacyjne, rozpoznawcze, analityczne, administracyjne i porządkowe, w których dochodzi m.in. do uzyskiwania informacji, w tym niejawnych, gromadzenia ich, sprawdzania, przetwarzania, pobierania uzyskiwania i wykorzystywania do realizacji zadań SOP.

Po drugie, zaskarżona czynność stanowi podstawę do kształtowania i ograniczania wymienionych uprawnień i wolności, mających źródło w ustawie - Prawo prasowe oraz ustawie dostępowej. Ograniczenie to rozciąga się ponadto na wszystkie przyszłe sytuacje, gdyż staje się przesłanką do ponownych weryfikacji negatywnych.

Tymczasem w przepisach prawa powszechnie obowiązującego nie ustanowiono procedury takiej weryfikacji, jej zakresu i precyzyjnych kryteriów, jak i nie określono formy rozstrzygnięcia kończącego weryfikację. Wyciąganie negatywnych konsekwencji dla obywateli w zakresie możliwości skorzystania z prawa do skutecznego środka ochrony prawnej z faktu niedostatecznej regulacji weryfikacji osoby przez SOP jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia standardów ochrony konstytucyjnych praw i wolności w demokratycznych państwie prawa. 

W szczególności jest to nie do przyjęcia w świetle standardów art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zakładających m.in. wymóg precyzyjności podstawy ustawowej ograniczenia i objęcia konsekwencji tego kontrolą sądów administracyjnych. Przyjęte przez sąd stanowisko może prowadzić do naruszenia prawa do skutecznego środka ochrony prawnej będącego fundamentem rządów prawa.

Możliwe ograniczenia działalności dziennikarzy należy każdorazowo rozpatrywać w kontekście szczególnej funkcji, jaką prasa pełni w społeczeństwie demokratycznym, realizując interes publiczny zapewnienia prawa opinii publicznej do informacji. 

Na tym tle działania władz, które negatywnie wpływają na możliwość realizowania przez dziennikarzy ich statusu, np. ograniczają możliwość naocznej obserwacji istotnych społecznie wydarzeń i wykonywanie fotografii, mogą stanowić naruszenie wolności wyrażania opinii określonej w art. 10 ust. 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Odmowy wpuszczenia dziennikarzy na wydarzenia istotne publicznie muszą być podejmowane z powołaniem odpowiednich i wystarczających powodów, które podlegają pełnej kontroli sądu, w której ramach dziennikarz ma możliwość podważenia podstaw podjętej decyzji.

RPO konsekwentnie stoi na stanowisku, że ze statusu publicznoprawnego dziennikarza, który znajduje swoje oparcie w art. 2 ustawy Prawo prasowe i powiązanych z nim norm ustrojowych oraz prawnomiędzynarodowych wynika m.in.: 

• wolność zbierania materiałów krytycznych;
• uprawnienie do pozyskiwania i przekazywania bezstronnych informacji z wydarzeń organizowanych przez organy władzy publicznej, takich jak konferencje prasowe;
• prawo dostępu do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publicznej związane z prawem dostępu do konkretnej przestrzeni fizycznej, w której można by je wykonywać.

WSA nie dostrzegł, że skarżącemu nie przysługuje inny środek zakwestionowania zgodności z prawem pozbawienia go możliwości przekazywania informacji z wydarzeń organów władzy publicznej. Skutkiem powinno być zastosowanie dyrektyw wykładni normy ustawy procesowej w zgodzie z Konstytucją oraz prawem międzynarodowym wyższego rzędu niż ustawa. Tak się jednak nie stało. Dlatego też zaskarżone rozstrzygnięcie prowadzi do naruszenia prawa do skutecznego środka ochrony prawnej, co ma fundamentalne znaczenie jako gwarancja ochrony wszystkich praw  jakie podmioty prawa wywodzą z prawa UE.  

VII.564.63.2025