Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Brak przepisów pozwalających na należyty nadzór nad firmami przechowującymi dokumentację prowadzi do naruszenia praw osób starszych zabiegających o emeryturę w należnej wysokości – alarmuje RPO Marcin Wiącek wicepremiera, ministra kultury i dziedzictwa narodowego Piotra Glińskiego oraz minister rodziny i polityki społecznej Marlenę Maląg
• Rzecznik Praw Obywatelskich dzieli się ustaleniami z badania skargi obywatelki, która przez wiele lat nie była w stanie uzyskać swej dokumentacji pracowniczej z upadłego zakładu
• Takiej dokumentacji wymaga ZUS, aby ustalić wymiar świadczenia emerytalnego. Wobec jej braku ZUS oblicza świadczenie na podstawie minimalnego wynagrodzenia
• Wskutek ograniczonych kompetencji nadzorczych organy mają natomiast trudności w odzyskiwaniu niewłaściwie przechowywanych dokumentów – a jak już je odzyskają, obywatel musi czekać na ich konserwację
• Marcin Wiącek wskazuje na rozwiązania, które ułatwią organom zapobieganie takim sytuacjom
• AKTUALIZACJA: - MRiPS wyrazi pozytywną opinię co do wszelkich zmian przepisów, które jeszcze bardziej wzmocnią mechanizmy umożliwiające przejmowanie dokumentacji płacowo-osobowej osób zainteresowanych przez podmioty uprawnione do jej przechowywania od przechowawców nieuprawnionych - odpowiada resort
• Nie widzi on zaś zasadności nowelizacji rozszerzającej katalog środków dowodowych, które mogą potwierdzać wysokość wynagrodzenia, dochodu, przychodu oraz uposażenia do ustalenia podstawy wymiaru świadczeń – o dokumentację pochodzącą od nieuprawnionego przechowawcy
• AKTUALIZACJA2: Obecny system przechowywania dokumentacji osobowopłacowej nie jest w pełni skuteczny i prowadzi do nierównego traktowania osób ubezpieczonych – pisze RPO w kolejnym piśmie do MKiDN. Prosi wicepremiera Piotra Glińskiego o odpowiednie zmiany przepisów

Okoliczności problemu

Rzecznik Praw Obywatelskich podjął sprawę obywatelki, która skarżyła się na wyjątkowo długi czas oczekiwania na udostępnienie jej dokumentacji płacowej. Na dostęp do dokumentów czekała ponad 2 lata. 

Problem zaistniał, ponieważ jej dokumentacja przechowywana była przez prywatną firmę, która w pewnym momencie przestała wywiązywać się ze swoich obowiązków. Ostatecznie zasoby znajdujące się w pieczy firmy zostały przejęte przez Archiwum Państwowe w Gdańsku. Zanim zostały one udostępnione obywatelom, archiwiści musieli poddać je pracochłonnemu procesowi porządkowania i konserwacji – w wyniku nierzetelnego przechowywania dokumenty były pomieszane i skażone czynnikami mikrobiologicznymi. 

Na kanwie tej sprawy i wyjaśnień Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych i Marszałka Województwa Pomorskiego Rzecznik dostrzegł, że w przypadku nieprawidłowego działania przedsiębiorców przechowujących dokumenty, organy odpowiedzialne za nadzór nad ich działalnością mają ograniczone możliwości działania. Czynności zmierzające do przejęcia dokumentacji są obarczone przeszkodami proceduralnymi, a przywracanie nieodpowiednio przechowywanych przez długi czas dokumentów dodatkowo opóźnia moment przekazania ich obywatelom. 

Konwent Marszałków Województw proponuje ściślejszą kontrolę nad prywatnymi przechowawcami

Rzecznik stoi na stanowisku, że należy podjąć działania mające na celu zagwarantowanie osobom starszym starającym się o świadczenia emerytalne dostępu do nieprzerwanego dokumentu do dokumentacji wymaganej przez ZUS. 

RPO zwrócił uwagę na stanowisko Konwentu Marszałków Województw z 7 kwietnia 2022 r., w którym Konwent wskazał na legislacyjne braki uniemożliwiające marszałkom skuteczny nadzór nad firmami przechowalniczymi oraz zasugerował rozwiązania. 

Podkreślono w nim, że aktualne przepisy dotyczące przechowywania dokumentacji osobowej i płacowej pracodawców stanowią problem dla samej administracji, najdotkliwiej jednak uderzają w interes potencjalnych klientów przechowawców tej dokumentacji.

RPO prosi ministrów o wzięcie propozycji Konwentu pod uwagę. Wskazał w szczególności na możliwość nałożenia na przedsiębiorców obowiązku sprawozdawczego. Ułatwiłby on bowiem kontrolę nad przejęciem przechowywanej dokumentacji przez organy nadzoru w przypadku zaprzestania prowadzenia działalności przez przedsiębiorcę. 

Ograniczenia dowodowe przy ustalaniu emerytury należy poluzować

Rzecznik zwracał już uwagę władz na problemy obywateli z nabyciem prawa do emerytury. W marcu 2021 r. wskazywał w piśmie do minister Marleny Maląg, że obywatele mają trudność z udowodnieniem wysokości składników wynagrodzeń, jakie pobierali wiele lat wcześniej, z uwagi na brak możliwości uzyskania odpowiednich zaświadczeń od podmiotów przechowujących ich dokumentację. Rekomendował wtedy rozluźnienie ograniczeń dowodowych w tym postępowaniu. 

– Problem dotyczy sytuacji społecznie wrażliwej, w której obywatel ma prawo oczekiwać od organów władzy publicznej należytej dbałości i staranności w działaniu na rzecz należytego zabezpieczenia przedmiotowej dokumentacji. Taki obowiązek wynika już z preambuły Konstytucji RP, która stanowi o rzetelnym i sprawnym działaniu instytucji publicznych – podkreśla Rzecznik.

Odpowiedź MKiDN

W odpowiedzi na pismo RPO minister Piotr Gliński wyjaśnia, że organem uprawnionym do kontroli i rozpoznawania skarg na nieprawidłowe funkcjonowanie firm przechowalniczych jest marszałek województwa, który dokonał wpisu tej firmy do rejestru. Sprawa pozostaje zatem w ocenie ministra poza kompetencją Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego.

Piotr Gliński przedstawił również swoje stanowisko w przedmiocie zmian proponowanych przez Konwent Marszałków Województw. W odpowiedzi na pismo Konwentu w tej sprawie minister wskazuje, że w jego ocenie lepszym rozwiązaniem od dyscyplinowania przechowawców przepisami karnymi byłoby jednoznaczne wskazanie terminu, w którym przechowawca musi przedstawić dokumenty wnioskującej o wgląd do nich osobie.

W odniesieniu do problemu z dostępem do dokumentów przechowywanych przez przechowawcę, który zawiesił działalność gospodarczą minister podkreślił, że skala takich przypadków jest marginalna. Warto w ocenie ministra się jednak zastanowić nad wyłączeniem możliwości zawieszenia działalności w odniesieniu do przedsiębiorców-przechowawców. 

Odpowiedź Stanisława Szweda, sekretarza stanu w MRiPS

W wystąpieniu zwrócono się po pierwsze o odniesienie się do propozycji zmian w zakresie obowiązujących przepisów dotyczących czasowego przechowywania dokumentacji osobowo-płacowej pracodawców, w tym w szczególności do wskazanego Stanowiska nr 6/2022 Konwentu Marszałków Województw RP z dnia 7 kwietnia 2022 r. Po drugie zaś - o zweryfikowanie stanowiska ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego z dnia 13 kwietnia 2021 r. o braku konieczności  zmian w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 11 października 2011 r. w sprawie postępowania o świadczenia emerytalno-rentowe (Dz. U. poz. 1412), w kierunku zgodnym z postulatem zaprezentowanym w Raporcie Najwyższej Izby Kontroli z 2017 r., tj.: rozszerzenia określonego w § 28 ww. rozporządzenia katalogu środków dowodowych, które mogą potwierdzać wysokość wynagrodzenia, dochodu, przychodu oraz uposażenia przyjmowanego do ustalenia podstawy wymiaru świadczeń – o dokumentację pochodzącą od nieuprawnionego przechowawcy.

Odnosząc się do pierwszej kwestii, pragnę podkreślić, że należy docenić przedstawione w ww. Stanowisku Konwentu Marszałków Województw RP intencje propozycji rozwiązań kwestii związanych z przechowywaniem dokumentacji osobowej płacowej pracodawców. Przyświecała im, jak się wydaje, troska o skuteczniejszą ochronę praw ubezpieczonych starających się uzyskać niezbędną dokumentację w celu przyznania świadczeń emerytalno-rentowych lub ich podwyższenia. Pragnę jednakże podkreślić, że w tych propozycjach postuluje się zmianę aktów prawnych, które pozostają poza ścisłą kompetencją ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego. Szczegółowe (i zarazem kluczowe) stanowisko w tym względzie, jak się wydaje, powinien zatem zająć przede wszystkim minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, który odpowiada za kształt ustawy o narodowym zasobie archiwalnym.

Pragnę jednocześnie zapewnić, że minister rodziny i polityki społecznej wyrazi pozytywną opinię co do wszelkich zmian przepisów, które jeszcze bardziej wzmocnią „mechanizmy umożliwiające przejmowanie dokumentacji płacowo-osobowej osób zainteresowanych przez podmioty uprawnione do przechowywania tejże dokumentacji od przechowawców nieuprawnionych w taki sposób, aby na etapie przyznawania prawa do świadczeń i ustalania ich wysokości Zakład dysponował danymi wynikającymi ze zweryfikowanych od strony formalnej dokumentów, umożliwiającymi podjęcie decyzji w sprawie świadczeń”.

Przechodząc z kolei do drugiej kwestii, tj. postulatu dokonania nowelizacji § 28 rozporządzenia w kierunku rozszerzenia katalogu środków dowodowych, które mogą potwierdzać wysokość wynagrodzenia, dochodu, przychodu oraz uposażenia przyjmowanego do ustalenia podstawy wymiaru świadczeń – o dokumentację pochodzącą od nieuprawnionego przechowawcy, pragnę podkreślić, że minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego nadal nie widzi zasadności tego rodzaju nowelizacji.

Pomimo bowiem dostrzeżonych problemów w praktyce związanych z przechowywaniem i udostępnianiem dokumentacji osobowo-płacowej (których dotyczy wystąpienie oraz dołączone Stanowisko Konwentu Marszałków Województw RP) w pełni aktualny pozostaje postulat przedstawiony w piśmie Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 12 kwietnia 2021 r., aby „dokumentacja płacowa i osobowa pracodawców znajdowała się w rękach uprawnionych podmiotów”. Właściwa realizacja tego postulat sprzyjać będzie bowiem nadal „zażegnaniu niebezpieczeństwa rozpraszania i ewentualnego niszczenia dokumentów, do czego może dochodzić w sytuacji, gdy dokumenty te są przechowywane przez podmioty nieuprawnione”.

Pragnę podkreślić, że za brakiem zasadności dokonywania postulowanej zmiany dalej przemawia także przywołane wyżej stanowisko Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wyrażone w piśmie z dnia 28 kwietnia br.

Prezes ZUS mianowicie wskazał m. in., że:

„W zakresie zniesienia ograniczeń dowodowych zawartych w rozporządzeniu […]zmiany zmierzające do uwzględniania przy ustalaniu prawa do świadczeń emerytalno-rentowych oraz ich wysokości dokumentacji pozyskanej od podmiotu nieuprawnionego, powinny polegać na modyfikacji obecnego systemu przechowywania dokumentacji, a nie na modyfikacji trybu postępowania o świadczenia emerytalno-rentowe.

Wypłata świadczeń realizowanych przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych następuje ze środków publicznych, za których prawidłowe wydatkowanie Zakład ponosi odpowiedzialność.

W aktualnym brzmieniu § 28 rozporządzenia […] gwarantuje ustalanie uprawnień do świadczeń, a także ich wysokości w oparciu o poświadczone za zgodność z oryginałem kopie dokumentów, wydawane przez jednostki upoważnione do przechowywania dokumentacji zlikwidowanych lub przekształconych zakładów pracy.

Uprawnieni przechowawcy mogą wydawać - na podstawie posiadanych materiałów archiwalnych (dokumentacji osobowo-placowej dot. byłych pracowników zlikwidowanych zakładów pracy) - odpisy, wypisy, wyciągi oraz kopie przechowywanych dokumentów, a także zaświadczenia.

Jednostki te - do wykonywania czynności związanych z obsługą dokumentacji - zatrudniają osoby posiadające specjalistyczne wykształcenie i praktykę zawodową . Tym samym więc zagwarantowana jest formalna autentyczność tych dokumentów".

W opinii Prezesa ZUS  nie jest możliwe także „zapewnienie postulowanych zmian, poprzez wprowadzenie w rozporządzeniu […] zapisu, zobowiązującego Zakład do uwzględniania wynagrodzeń (przychodów, dochodów lub uposażeń) przyjmowanych do ustalenia podstawy wymiaru świadczeń ustalanych w myśl dotychczasowych zasad oraz kapitału początkowego, w oparciu o dokumenty, których oryginalność została potwierdzona przez nieuprawnione podmioty. Jednakże – zdaniem Prezesa ZUS – „oryginał dokumentu, który osoba zainteresowana pozyskała ze swojej dokumentacji osobowo-płacowej znajdującej się u nieuprawnionego przechowawcy, a następnie przedłożyła w organie rentowym w celu sporządzenia kopii oraz uwierzytelnienia - jeżeli spełnia wszystkie wymogi formalne przewidziane dla tego dokumentu - jest środkiem dowodowym w postępowaniu o świadczenia emerytalno-rentowe.

W przekazanym stanowisku zwrócono po raz kolejny uwagę na to, że „Zakład nie dysponuje instrumentarium oraz nie posiada narzędzi i kompetencji niezbędnych do zapewnienia weryfikacji wszystkich dokumentów przedkładanych przez osoby zainteresowane pod względem ich autentyczności”.  

Kolejne wystąpienie do MKiDN

W nawiązaniu do tej korespondencji Rzecznik ponownie zwraca się do MKiDN. Zauważa, że problem dotyczy sytuacji zarejestrowanych przechowawców, którzy nie wywiązują się z ustawowych obowiązków.

Powoływane w stanowisku przepisy ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach nie stanowią zatem rozwiązania zgłaszanych przez osoby starsze problemów związanych z dotarciem do niezbędnej dla nich dokumentacji czy rozpatrzeniem ich wniosków o udostępnienie żądanej dokumentacji.

Problem jest też sygnalizowany przez organy nadzoru. RPO zwraca uwagę, że Naczelny Dyrektor Archiwów Państwowych wskazał, że pomimo istnienia mechanizmów umożliwiających zabezpieczenie dokumentacji, uwzględniających trudną sytuację finansową, przedsiębiorcy pozostawiają dokumentację bez nadzoru lub decydują się na jej przechowywanie poza systemem, co utrudnia jej zlokalizowanie przez byłych pracowników. A sprawa, na kanwie której Rzecznik skierował wystąpienie również dotyczyła działań nierzetelnego przedsiębiorcy.

RPO podkreśla, że tak działający system przechowywania dokumentacji osobowopłacowej, od uzyskania której uzależniona jest wysokość świadczenia emerytalnego, nie jest w pełni skuteczny i w konsekwencji prowadzi do nierównego traktowania osób ubezpieczonych. Dodatkowo, brak możliwości wyegzekwowania żądanych dokumentów w praktyce prowadzi do naruszenia art. 51 ust. 3 Konstytucji RP.

Rzecznik przytacza też stanowisko MRiPS, z którego wynika, że zmiany zmierzające do uwzględniania przy ustalaniu prawa do świadczeń emerytalno-rentowych oraz ich wysokości dokumentacji pozyskanej od podmiotu nieuprawnionego, powinny polegać na modyfikacji obecnego systemu przechowywania dokumentacji, a nie na modyfikacji trybu postępowania o świadczenia emerytalno-rentowe. MRiPS zwraca przy tym uwagę, że szczegółowe (i zarazem kluczowe) stanowisko w tym względzie powinien zająć minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, który odpowiada za kształt ustawy o narodowym zasobie archiwalnym.

Marcin Wiącek zwraca się do wicepremiera Piotra Glińskiego z prośbą o podjęcie inicjatywy ustawodawczej i poinformowanie o podjętych czynnościach.

VII.6060.75.2021