Uprzejmie informujemy, że w związku z pracami technicznymi, w niedzielę 23 lutego od godziny 14:45 do godziny 18:00 nie będzie dostępny serwis Biuletyn Informacji Publicznej Rzecznika Praw Obywatelskich. Przepraszamy za utrudnienia.
15 października 2024 r. rząd przyjął dokument pn. "Odzyskać kontrolę. Zapewnić bezpieczeństwo – kompleksowa i odpowiedzialna strategia migracyjna Polski na lata 2025-2030". Część rozwiązań miała być odpowiedzią na kryzys na granicy polsko-białoruskiej, m.in. instrument "czasowego i terytorialnego zawieszenia prawa do składania wniosków o azyl” (ochronę międzynarodową).
Wzbudziło to wątpliwości organizacji pozarządowych. Również RPO wyraził zastrzeżenia w wystąpieniu do premiera z 22 października 2024 r. W odpowiedzi MSWiA podało jedynie, że instrumenty te będą wymagały wdrożenia w przepisach prawa. 10 grudnia 2024 r. opublikowano projekt ustawy, który jest tego realizacją. 9 stycznia 2025 r. w Sejmie odbyło się jego I czytanie.
Uregulowania te budzą zasadnicze zastrzeżenia – jako sprzeczne z Konstytucją RP oraz zobowiązaniami prawnomiędzynarodowymi wynikającymi z: Konwencji Genewskiej o statusie uchodźców, Protokołu dotyczącego statusu uchodźców, Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, Konwencji o prawach dziecka, Konwencji w sprawie zakazu stosowania tortur oraz innego okrutnego, nieludzkiego lub poniżającego traktowania albo karania, Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych oraz licznymi regulacjami UE, w tym Kartą Praw Podstawowych i Traktatem o funkcjonowaniu UE.
Prawo cudzoziemców do ubiegania się o ochronę międzynarodową na terytorium Polski jest prawem człowieka o randze konstytucyjnej. Zgodnie z art. 56 ust. 2 Konstytucji RP cudzoziemcowi, który poszukuje w RP ochrony przed prześladowaniem, może być przyznany status uchodźcy zgodnie z wiążącymi umowami międzynarodowymi. Rozważając wprowadzenie ograniczeń tego prawa, państwo musi zapewnić ich zgodność nie tylko z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ale i z zobowiązaniami międzynarodowymi. Art. 56 ust. 2 Konstytucji prowadzi do wniosku, że prawo do ochrony międzynarodowej powinno być rozumiane w sposób określony w wiążących Polskę aktach prawa międzynarodowego i prawa UE.
Status uchodźcy ma źródło w Konwencji Genewskiej. Ochrona uzupełniająca jest zaś mechanizmem ochrony międzynarodowej wprowadzonym do polskiego prawa wskutek transpozycji dyrektywy z 13 grudnia 2011 r. w sprawie norm dotyczących kwalifikowania obywateli państw trzecich lub bezpaństwowców jako beneficjentów ochrony międzynarodowej, jednolitego statusu uchodźców lub osób kwalifikujących się do otrzymania ochrony uzupełniającej oraz zakresu udzielanej ochrony. Jest ona także realizacją zasady non-refoulement, wynikającej bezpośrednio z Konwencji Genewskiej i art. 3 Konwencji w sprawie zakazu stosowania tortur, a także pośrednio z art. 3 EKPC, art. 4 KPP oraz art. 7 MPPOiP.
Do sierpnia 2021 r., rozpoczęcia kryzysu na granicy polsko-białoruskiej, polskie przepisy udzielania ochrony co do zasady wypełniały międzynarodowe standardy – decyzja o przyznaniu lub nieprzyznaniu ochrony międzynarodowej oparta była na ocenie indywidualnej sytuacji wnioskodawcy. Szef Urzędu ds. Cudzoziemców po analizie sytuacji wnioskodawcy wydawał decyzję w sprawie przyznania mu jednej z form ochrony międzynarodowej (tj. statusu uchodźcy, ochrony uzupełniającej) lub też jej odmawiał. W tym czasie, w zależności od okoliczności, cudzoziemiec oczekiwał na decyzji we wskazanym przez siebie miejscu, ośrodku dla cudzoziemców o charakterze otwartym lub (na mocy postanowienia sądu) zamkniętym, czy też w areszcie dla cudzoziemców. Ten system zapewniał cudzoziemcom prawo do ochrony międzynarodowej, przy zagwarantowaniu władzy publicznej możliwości ochrony bezpieczeństwa państwa oraz społeczeństwa, jeśli dana osoba mogła im zagrażać.
Nawet przy odmowie ochrony międzynarodowej uzasadnionej względami bezpieczeństwa, niedopuszczalne było - i jest - wydalenie cudzoziemca, jeśli mogłoby się wiązać z naruszeniem zasady non-refoulement. Ma ona charakter absolutny i niederogowalny.
Od sierpnia 2021 r., ze względu na kryzys na granicy polsko-białoruskiej, władze zdecydowały się na stopniowe ograniczanie możliwości ubiegania się o ochronę międzynarodową przez migrantów przekraczających tę granicę. To m.in. nadal stosowane zawracanie cudzoziemców do linii granicy (tzw. pushback), wprowadzona rozporządzeniem MSWiA z 20 sierpnia 2021 r., która nie zapewnia gwarancji złożenia wniosku o ochronę międzynarodową oraz nie stwarza możliwości indywidualnej oceny sytuacji cudzoziemca. Rozwiązanie to krytykowały nie tylko RPO, inne organy i organizacje pozarządowe; zostało też uznane za niedopuszczalne przez sądy administracyjne.
Projekt stanowi kontynuację działań prawodawczych zapoczątkowanych w 2021 r. Opierają się na założeniu, że uniemożliwienie cudzoziemcom dostępu do ochrony międzynarodowej przyczyni się do rozwiązania kryzysu na granicy. Całkowite pozbawienie cudzoziemców takiego dostępu jest jednak niezgodne z Konstytucją RP oraz międzynarodowymi standardami ochrony praw człowieka.
RPO ponadto wskazuje na trzy okoliczności:
Po pierwsze: w świetle orzecznictwa ETPC pushbacki same w sobie nie są bezwarunkowo wykluczone. Przepisy powinny być jednak tak sformułowane, aby nie prowadziły do naruszenia godności człowieka oraz wolności od nieludzkiego traktowania. Ani obecny, ani projektowany stan prawny nie odpowiada temu wymogowi.
Po drugie, w przypadku ataku na granicę w celu jej nielegalnego przekroczenia z użyciem przemocy, mielibyśmy do czynienia z wyjątkową okolicznością. Stosowanie procedur azylowych w tego typu sytuacji mogłoby zostać uznane za niemożliwe. Obrona granicy to reakcja na bezpośrednie zagrożenie, znajdująca oparcie w konieczności ochrony niepodległości państwa i nienaruszalności jego terytorium (art. 5 Konstytucji) - w tym kontekście odstąpienie od standardowych procedur azylowych jest uzasadnione. Hipotetyczna możliwość takich sytuacji nie uzasadnia jednak całkowitego zawieszenia systemu ochrony azylowej. Nawet w kryzysowych należy dążyć do zapewnienia minimalnych standardów ochrony osób ubiegających się o ochronę międzynarodową, w tym oceny ich indywidualnej sytuacji. Gdy atak na granice ma charakter zorganizowany, a siły odpowiedzialne za ich ochronę są narażone na bezpośrednie niebezpieczeństwo, możliwe jest czasowe wstrzymanie standardowych procedur, jednak nie może to prowadzić do całkowitego zanegowania prawa do złożenia wniosku o ochronę międzynarodową.
Po trzecie, konstytucyjnie przewidzianą reakcją władz na agresję ze strony innego państwa lub zagrożenie państwa, bezpieczeństwa obywateli lub porządku publicznego jest, w zależności od okoliczności, wprowadzenie stanu wojennego lub stanu wyjątkowego. Wówczas dopuszczalne jest daleko idące ograniczenie wolności i praw człowieka, w tym prawa wyrażonego w art. 56 ust. 2 Konstytucji. Nawet jednak w stanie nadzwyczajnym nie jest możliwe wyłączenie ochrony praw wskazanych w art. 30 i 40 Konstytucji, będących źródłem zasady non-refoulement. Tymczasem ustawa ma obowiązywać w warunkach zwykłych środków konstytucyjnych, gdy nie zdecydowano na wprowadzenie stanu nadzwyczajnego. W takich okolicznościach ograniczenia wolności i praw człowieka, w tym prawa do ochrony międzynarodowej, powinny odpowiadać ogólnym wymogom proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji). Konstytucja nie dopuszcza quasi-stanu nadzwyczajnego.
Czasowe ograniczenie prawa złożenia wniosku o ochronę międzynarodową będzie dokonywane rozporządzeniem Rady Ministrów. Nie będzie ono podlegało kontroli Trybunału Konstytucyjnego; nie będzie też możliwe zaskarżenie go do sądu administracyjnego.
Tym samym nie będzie możliwa niezależna sądowa ocena, czy rząd prawidłowo zastosował ustawowe przesłanki czasowego ograniczenia prawa złożenia wniosku. W konsekwencji wprowadzenie ograniczenia będzie całkowicie zależne od uznania Rady Ministrów.
Wyjątek uzasadniający odmowę przyznania ochrony międzynarodowej z powodu wystąpienia instrumentalizacji migracji nie jest przewidziany w Konwencji Genewskiej. Wprowadzenie proponowanych rozwiązań nosi znamiona nie tyle rozszerzającej interpretacji wyjątków z Konwencji Genewskiej, lecz stanowi przykład stworzenia na poziomie krajowym dodatkowego, nieprzewidzianego prawem międzynarodowym, wyłączenia. Stosowanie postanowień Konwencji Genewskiej nie może być wyłączone w sposób automatyczny i wymaga rozważenia w odpowiedniej procedurze.
Konwencja Genewska dopuszcza wyłączenie zasady non-refoulement jedynie w stosunku do osób, wobec których są podstawy, aby uznać je za groźnych dla bezpieczeństwa państwa, lub, którzy będąc skazanym prawomocnym wyrokiem za szczególnie poważne zbrodnie, stanowią niebezpieczeństwo dla społeczeństwa. Od zasady non-refoulement nie dopuszcza się żadnych wyjątków. Konwencja Genewska nie daje też podstawy do generalnego zawieszenia procedur nadawania statusu uchodźcy.
Uznanie instrumentalizacji migracji przez państwo trzecie za podstawę do uniemożliwienia cudzoziemcom składania wniosków o ochronę na terytorium RP nosi znamiona odpowiedzialności zbiorowej migrantów za politykę kraju trzeciego. Pozbawia to cudzoziemców prawa do indywidualnego traktowania i nakłada na nich swego rodzaju "karę" za zdarzenia od nich niezależne. Fakt korzystania z możliwości ubiegania się o ochronę nie czyni ich współodpowiedzialnymi za działania białoruskiego reżimu.
W żadnej z wiążących Polskę regulacji międzynarodowych nie dopuszcza się możliwości odbierania danej osobie prawa do złożenia wniosku o ochronę ze względu na okoliczności, w jakich dostała się na granicę państwa, w którym zamierza się o nią ubiegać.
Według ETPC wydalanie cudzoziemca przez państwo pociąga za sobą odpowiedzialność na mocy art. 3 EKPC, jeżeli wydalony stanie w obliczu realnego ryzyka zastosowania w stosunku do niego tortur bądź innego nieludzkiego albo poniżającego traktowania lub karania w kraju, do którego został przekazany. Zakaz zawarty w art. 3 EKPC ma charakter absolutny. Nie dopuszcza się więc od niego żadnych wyjątków, niezależnie od zachowania danej osoby czy innych okoliczności.
Zgodnie z orzeczeniem ETPC w sprawie M.K. i inni przeciwko Polsce, odsyłanie cudzoziemców na terytorium Białorusi, które mogłoby skutkować tzw. łańcuchowym refoulement, czyli deportacją cudzoziemca do państwa pochodzenia, w którym grozi mu niebezpieczeństwo, narusza art. 3 EKPC. Ponadto Trybunał orzekł, iż decyzje o odmowie wjazdu do Polski, które nie zostały podjęte z należytym uwzględnieniem indywidualnej sytuacji danej osoby i stanowiły część szerzej zakrojonej polityki nieprzyjmowania wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej oraz zawracania ich na Białoruś, stanowiły zbiorowe wydalenia cudzoziemców i naruszały art. 4 Protokołu 4 do EKPC.
Nieuprawnionym uproszczeniem byłoby twierdzenie, że odesłanie każdego cudzoziemca do Białorusi stanowi naruszenie zasady non-refoulement. Niemniej, jak stwierdził ETPC, Białoruś nie ma skutecznego systemu azylowego – białoruskie władze odrzucają wiele wniosków o uzyskanie ochrony międzynarodowej. Migranci często całymi tygodniami mieszkają pod gołym niebem w uwłaczających godności warunkach, znajdując się w sytuacji bez wyjścia. Ponadto, ze skarg wpływających do BRPO oraz raportów organizacji pozarządowych wynika, że migranci w białoruskich lasach są ofiarami przemocy, w tym brutalnej przemocy seksualnej, szczucia psami, gróźb i prześladowania. Traktowanie migrantów w sposób instrumentalny przez białoruskie władze nie wyklucza tego, że w Białorusi są oni narażeni na tortury, poniżające czy nieludzkie traktowanie.
Zgodnie z nim ograniczenia w korzystaniu z konstytucyjnych wolności i praw, takich jak prawo cudzoziemców do ochrony międzynarodowej, mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą ponadto naruszać istoty wolności i praw.
W rozporządzeniu Rady Ministrów ma być określony okres obowiązywania czasowego ograniczenia składania wniosków o ochronę, nie dłuższy niż 60 dni, oraz odcinek granicy, o który chodzi. Może to być przedłużone na czas nie dłuższy niż 60 dni, po zgodzie Sejmu. W rzeczywistości w ustawie nie została jednak określona maksymalna liczba przedłużeń, których może dokonać Rada Ministrów. Tym samym nie zostało określone, na jaki maksymalnie okres prawo to może zostać ograniczone. Narusza to art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 56 ust. 2 Konstytucji RP.
Kluczowym uprawnieniem, składającym się na istotę prawa wyrażonego w art. 56 ust. 2 Konstytucji, jest uprawnienie do ubiegania się o taką ochronę. W konsekwencji przepisy pozbawiające cudzoziemców możliwości ubiegania się o ochronę międzynarodową godzą w istotę prawa wyrażonego w art. 56 ust. 2 Konstytucji.
Projekt przewiduje zobowiązanie Straży Granicznej do przyjęcia wniosku o ochronę międzynarodową od członków tzw. grup wrażliwych. Katalog grup uprawnionych ma charakter zamknięty i bardzo ograniczony. Nie uwzględniono m.in. ofiar tortur, prześladowania i przemocy (w tym przemocy seksualnej) w kraju pochodzenia, ale też w białoruskich lasach. Z wniosków wpływających do BRPO wynika zaś, że znaczna część osób poszukujących ochrony należy do tej grupy i może potencjalnie wypełniać przesłanki uzyskania ochrony międzynarodowej.
Ponadto przepis nie precyzuje, czy osobie, która ma prawo do złożenia wniosku o ochronę na podstawie wyjątku, będzie przysługiwał skuteczny środek odwoławczy od decyzji odmownej i czy taka decyzja w ogóle będzie wydawana - co może świadczyć o niezgodności z art. 13 w związku z art. 3 i 4 EKPC.
W okresie czasowego ograniczenia prawa złożenia wniosku o ochronę nie stosuje się przepisów umożliwiających objęcie jednym wnioskiem członków najbliższej rodziny, tj. małżonka i małoletnich dzieci. Rzeczniczka Praw Dziecka szczegółowo przeanalizowała zagrożenia, które może to nieść dla małoletnich. RPO przychyla się do argumentacji RPD.
Ponadto wyłączenie możliwości składania wniosków wspólnych może prowadzić do sytuacji, w której członkowie rodziny zostaną przymusowo rozdzieleni. Sytuacja, w której doszłoby do tego, może stanowić naruszenie art. 8 EKPC.
Jak słusznie zauważył Wysoki Komisarz ONZ ds. Uchodźców w opinii do projektu, choć sytuacja na jest bardzo trudna i złożona, to instrumentalizacja nie może stanowić podstawy do ogólnego zawieszenia ochrony praw człowieka.
Obowiązek zapewnienia każdemu ochrony godności i wolności od nieludzkiego traktowania nie może być uzależniany od spełnienia jakichkolwiek przesłanek. Z tego punktu widzenia nie ma znaczenia, czy człowiek znalazł się pod jurysdykcją RP nielegalnie ani czy jest on ofiarą zjawiska, jakie można określić mianem "instrumentalizacji migracji".
Gdy nie został wprowadzony stan wojenny ani stan wyjątkowy, prawo do ubiegania się o ochronę międzynarodową (art. 56 ust. 2 Konstytucji) może być wyłącznie ograniczone (w warunkach określonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji), natomiast nie jest dopuszczalne całkowite pozbawienie cudzoziemców tego prawa – nawet jeśli miałoby to być pozbawienie o charakterze ograniczonym czasowo i terytorialnie
W przypadku zagrożenia bezpieczeństwa państwa Konstytucja i prawo międzynarodowe dają instrumenty pozwalające na istotne ograniczenie ochrony licznych wolności i praw człowieka, tj. kompetencję do wprowadzenia stanu nadzwyczajnego. Wykluczone jest natomiast tworzenie na poziomie ustawy zwykłej upoważnienia dla rządu do wprowadzenia quasi-stanu nadzwyczajnego, w czasie którego dochodzi do zawieszenia konstytucyjnych wolności i praw na części terytorium Polski.
Z przedstawionych wyżej przyczyn projekt ustawy, w zakresie wskazanym w niniejszej opinii, należy uznać za niezgodny z Konstytucją, prawem międzynarodowym oraz prawem UE.
Marcin Wiącek prosi o uwzględnienie przedstawionych uwag w toku prac legislacyjnych.
XI.540.413.2024
