Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Rzecznik Praw Obywatelskich przekazał Ministrowi Finansów uwagi do aktualnego projektu nowelizacji Kodeksu karnego oraz niektórych innych ustaw, ustawy o finansach publicznych oraz o dostępie do informacji publicznej - prośbą o ich uwzględnienie w toku dalszych prac legislacyjnych (UD197). Dziękuje też za uwzględnienie uwag do jej pierwotnej wersji.
• AKTUALIZACJA 3.07.2025: Na obecnym etapie procesu legislacyjnego nie jest przesądzone, aby  próg wartościowy umów w wysokości 10 tys. zł (bez VAT) został przyjęty w ostatecznym kształcie projektowanych zmian - odpisało MF

Uwagi wprowadzające

Jawność i funkcjonalnie z nią związany dostęp do informacji publicznej mają wymuszać transparentność, uczciwość oraz legalność działania władzy publicznej, a także  zapewnić społeczną kontrolę nad działaniami organów administracji publicznej i podmiotami gospodarującymi mieniem publicznym.

Konstytucja RP, z wyjątkiem art. 11 ust. 2, nie stanowi wprost o zasadzie jawności finansów publicznych. Można ją jednak wywodzić z zasad ogólnych, w szczególności z art. 2 Konstytucji. Na poziomie ustawowym jawność w tym zakresie można dekodować z wielu regulacji, zarówno tych o charakterze generalnym (np. ustawa o dostępie do informacji publicznej ), jak i szczególnych (np. ustawa o finansach publicznych, zwłaszcza art. 33). Ustawodawca nie może poprzestać na deklaratywnym wskazaniu na jawność finansów publicznych. Powinien wprowadzić konkretne rozwiązania instytucjonalne zapewniające rzeczywistą realizację tej zasady, w tym m.in. określić podmioty zobowiązane do zapewnienia jawności, wskazać zakres przedmiotowy tej zasady, formy realizacji obowiązku, a także podmioty uprawnione do żądania jawności.

RPO uważa, że ogólny cel projektu korzystnie wpływa na urzeczywistnienie zasady jawności finansów publicznych. Na płaszczyźnie formalnej stanowi uzupełnienie luki, jaka powstaje na styku spraw publicznych objętych ustawą o dostępie do informacji publicznej i spraw uregulowanych w ustawie o finansach publicznych, która w tym kontekście stanowi lex specialis wobec ustawy z 2001 r.

Przekonanie to opiera się na przeglądzie licznych wniosków do RPO, których przedmiotem jest szeroko rozumiany brak udostępnienia informacji mającej mieć walor informacji publicznej. W jednej ze spraw wnioskodawca złożył ponad 1700 takich wniosków. Ponad tysiąc z nich miało dotyczyć  danych, które mogą potencjalnie podlegać udostępnieniu z urzędu w centralnym rejestrze umów.

Obywatele są coraz częściej żywo zainteresowani nie tylko szeroko rozumianymi sprawami publicznymi, ale właśnie finansowym wymiarem ich prowadzenia - rzetelnością, celowością czy gospodarnością wydatkowanych środków. Istotnymi wskaźnikami są informacje finansowe, gdyż w sposób zobiektywizowany obrazują gospodarowanie środkami publicznymi.

Nie budzi więc wątpliwości, że cele normatywne, jakie wypełnia projektowana ustawa są rzeczywiste i uzasadnione, podobnie jak praktyczna potrzeba obywateli, której słusznie wychodzi ona naprzeciw. Wątpliwości budzi natomiast, czy wymienione cele nowelizacji, mając na uwadze obecne brzmienie projektowanych przepisów, mają szansę na osiągnięcie.

Zmiana wysokości progu kwotowego umów w Centralnym Rejestrze Umów 

Obecnie projekt podnosi próg wartości umowy - od 500 zł do 10 000 zł - po którego przekroczeniu ma ona być publikowania w rejestrze. Uzasadnienie wskazuje, że chodzi o zapewnienie spójności z już obowiązującymi wymaganiami, w tym w zakresie dokumentowania zakupu środków trwałych oraz zmniejszenie kosztów organizacyjnych jednostek sektora finansów publicznych. Zaproponowany próg jest kompromisem między odmiennymi oczekiwaniami JSFP a organizacjami społecznymi.

W praktyce większość umów zawieranych przez jednostki nie przekracza progu 10 000 zł.  Analizy wskazują, że w średniej wielkości miastach jedynie kilkanaście procent umów przekracza tę kwotę. Nawet w dużych miastach blisko połowa umów może jej nie przekraczać.  W konsekwencji projekt może ujemnie wpływać na fundamentalne założenia funkcjonowania tego narzędzia. W przypadku wielu samorządów i mniejszych instytucji ustalenie progu 10 000 zł może prowadzić do sytuacji, w której większość umów nie zostanie objęta obowiązkiem publikacji.

Z tej perspektywy projektowane rozwiązane może okazać się wadliwe w tym sensie, że pozwoli jedynie w niewielkim zakresie na realizację celu, jakim było zapewnienie w wyższym stopniu urzeczywistnienia zasady jawności finansów publicznych.

Oceny tej nie zmienia fakt, że projektodawca przewidział możliwość publikowania informacji także o umowach, których wartość jest niższa niż 10 000 zł. Decyzję o upublicznieniu takiej informacji (opiewających nawet na symboliczny grosz) będzie podejmował kierownik JSFP, który przy realizacji tej opcji uwzględniać będzie stopień przygotowania organizacyjnego swej jednostki do realizacji tego obowiązku. Projekt przewiduje, że JSFP będą miały możliwość, a nie obowiązek, publikowania informacji o umowach o wartości poniżej 10 000 zł.

Zakres innych informacji o umowie podlegających udostępnieniu w Centralnym Rejestrze Umów JSFP

RPO wskazuje na wątpliwości odnoszące się do projektowanego art. 34a ust. 9, zgodnie z którym w Centralnym Rejestrze Umów JSFP mogą być udostępniane i aktualizowane inne informacje o umowie, niż określone w ust. 7. Zalicza się do nich m.in. numer umowy; datę jej zawarcia; okres, na jaki została zawarta; oznaczenie stron; wskazanie ogólnego przedmiotu umowy i jej wartość. Minister Finansów określi w rozporządzeniu zakres informacji o umowie, które mogą być udostępniane. Możliwość wprowadzania innych fakultatywnych informacji będzie zatem uzależniona od funkcjonalności systemu teleinformatycznego.  

Dostrzegając, że ma to na celu umożliwienie jeszcze szerszej transparentności, należy wskazać, że obecny kształt może stwarzać pole do potencjalnych nadużyć w kontekście poszanowania prywatności jednostki. Dla zapewnienia właściwej ochrony danych osobowych – stosownie do zasady poufności i integralności – ustawodawca powinien wykonać co do projektowanego rozwiązania tzw. test prywatności, czyli ocenę skutków dla ochrony danych osobowych (art. 35 ust. 1 i 10 rozporządzenia 2016/679), z uwzględnieniem ochrony danych w fazie projektowania oraz domyślnej ochrony danych).

Rozważenia wymaga zatem konieczność doprecyzowania tej regulacji, tak aby było jednoznaczne, że niedopuszczalne jest takie poszerzenie publikowanych informacji o umowie, które stanowi nieproporcjonalną i nieuzasadnioną celami ustawy ingerencję w prywatność jednostki - podkreśla RPO.

Odpowiedź Juranda Dropa, podsekretarza stanu w MF

(...) Odnosząc się do uwagi dotyczącej zasadności przyjęcia zaproponowanego progu wartościowego umów w wysokości 10 000 zł (bez VAT), wskazujemy, że na obecnym etapie procesu legislacyjnego nie jest przesądzone, aby taki próg kwotowy został przyjęty w ostatecznym kształcie projektowanych zmian.

Tak jak podkreśliliśmy zarówno w OSR, jak i w uzasadnieniu do projektu, wskazany próg jest wyłącznie punktem wyjścia do dalszych prac legislacyjnych.

W dokumentach tych wymieniliśmy argumenty, które były podstawą wskazania takiego progu, tj.:
1)    prośby jednostek sektora finansów publicznych o podniesienie progu w celu ograniczania kosztów operacyjnych wdrożenia rejestru;
2)    praktyka innych państw, w których funkcjonują podobne rozwiązania;
3)    analiza progu „bagatelności” wynikająca z funkcjonujących w porządku prawnym przepisów.

Zgodnie z naszymi założeniami planowane zmiany prawne związane z funkcjonowaniem Centralnego Rejestru Umów JSFP mają nie tylko usprawnić dostęp do informacji, ale przede wszystkim uprościć obowiązujące regulacje. Celem projektu jest stworzenie ram prawnych, które będą zrozumiałe i przystosowane do możliwości wszystkich jednostek sektora finansów publicznych niezależnie od ich wielkości czy poziomu przygotowania organizacyjnego.

Zdajemy sobie sprawę, że kwestia progu kwotowego odnoszącego się do obowiązku związanego z rejestrem budzi największe rozbieżności miedzy zainteresowanymi stronami. W ramach uzgodnień międzyresortowych nie zostały nam zgłoszone przez resorty uwagi w tym kontekście, co wydaje się świadczyć o uznaniu zasadności przedstawionej przez nas argumentacji. Uwzględniając jednak uwagi zgłoszone przez inne podmioty w ramach opiniowania i konsultacji publicznych, widzimy, że oczekiwania w tej kwestii nadal pozostają rozbieżne.

Spośród 66 podmiotów, do których skierowano pismo informujące o uruchomieniu etapu uzgodnień międzyresortowych, opiniowania i konsultacji publicznych naszego projektu, tylko Instytut Finansów i Sieć Obywatelska Watchdog Polska wyraziły jednoznaczny sprzeciwy wobec propozycji progu kwotowego. Większość podmiotów nie odniosła się do tej kwestii, co sugeruje brak wątpliwości w tym kontekście.

Kwestię tej rozbieżności dostrzegamy od dawna. Między innymi dlatego zapytaliśmy uczestników konferencji „Centralny Rejestr Umów JSFP jako narzędzie jawności życia publicznego. Plany i Wyzwania” o opinię w sprawie wysokości zaproponowanego progu kwotowego umów. Z analizy otrzymanych odpowiedzi na pytanie dotyczące tej kwestii wynika, że 64% respondentów uważa, że zaproponowany próg jest odpowiedni, 27% wypełniających tę ankietę jest zdania, że próg 10 000 zł jest za niski, a 9% ankietowanych, że za wysoki.

W świetle powyższego, kwota, od której zależeć będzie obowiązek publikacji danych o umowach, powinna być kompromisem pomiędzy skrajnymi oczekiwaniami. Rozumiejąc stanowisko strony społecznej, projektodawca nie może pominąć zdania innych zainteresowanych stron. Państwa głos w tej kwestii zostanie rozważony, podobnie jak argumenty przedstawiane przez pozostałe strony zainteresowane funkcjonowaniem tego rejestru.

Odnosząc się do przywołanych w piśmie wyników analiz przeprowadzonych przez Instytut Finansów Publicznych, z których nota bene nie wynika na jakiej próbie jednostek zostały przeprowadzone, nie negujemy tezy, że liczba zawartych umów o wartości do 10 tyś zł jest zdecydowanie większa od liczby umów o wartości powyżej tej wartości. Biorąc jednak pod uwagę cel realizacji Centralnego Rejestru Umów JSFP warto zastanowić się czy dla weryfikacji zasadności wydatkowania środków publicznych istotna jest wyłącznie liczba umów czy może istotne jest posiadanie informacji o tych umowach, które prezentują pełniejszy obraz celów wydatkowania większości środków publicznych.

Bazując na danych przedstawionych w Sprawozdaniu Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych o funkcjonowaniu systemu zamówień publicznych w 2023 roku, można wyciągnąć następujące wnioski:

1)    wzrosła wartość zamówień o najwyższej wartości;
2)    wartość zamówień klasycznych, których wartość była mniejsza niż 130 000 złotych stanowiła około 7% wartości wszystkich zamówień udzielonych w 2023 roku. Trzeba w tym miejscu podkreślić, że odsetek ten uwzględnia także zamówienia o wartości powyżej 10 tys. zł.

Dokonanie analizy wartościowej umów, które potencjalnie będą objęte obowiązkiem upubliczniania informacji w Centralnym Rejestrem Umów JSFP jest istotne także w świetle rosnących cen, które powodują, że coraz mniej zamówień będzie miało wartość mniejszą od zaproponowanego progu. W tym kontekście, a także biorąc pod uwagę fakt, że nie przewiduje się waloryzowania wskazanego progu kwotowego, w perspektywie czasu coraz więcej umów będzie objętych obowiązkiem ujawnienia.

Dodatkowo patrząc przez pryzmat zgłoszeń jednostek odnośnie potrzeb funkcjonalności systemu w kontekście rozważania przez te jednostki zastąpienia dotychczas prowadzonych rejestrów Centralnym Rejestrem Umów JSFP, wydaje się, że dostrzegają one pozytywne aspekty możliwości udostępniania w nim także informacji o umowach poniżej wskazanego progu kwotowego. Dlatego liczymy, że jednostki, które dotychczas upubliczniały swoje rejestry umów, a z czasem także i inne jednostki, stopniowo będą publikowały w Centralnym Rejestrze Umów JSFP informacje o wszystkich umowach spełniających definicje zamówień.

Niemniej w pierwszym etapie funkcjonowania rejestru warto jest dać kierownikom jsfp swobodę decyzji w tym zakresie, aby mogli w efektywny sposób przygotować swoje jednostki do realizacji obowiązku, a następnie go realizować, przyczyniając się tym samym do zwiększania jawności informacji o celach wydatkowania środków publicznych.

Dokonując analizy funkcjonowania jednostek sektora finansów publicznych warto zastanowić się również czy w świetle szacowanej liczby takich jednostek oscylującej około 60 tys. zasadne jest wyciąganie wniosków z informacji pozyskanych od 400 jednostek. Wydaje się, że dla tak zróżnicowanej grupy podmiotów jakie tworzą sektor finansów publicznych, bardziej zasadne byłoby przeprowadzenie bardziej szczegółowych badań. Przez wzgląd na termin wejścia w życie obowiązku udostępniania informacji o umowach w Centralny Rejestrze Umów JSFP podjęta została decyzja, aby w ramach obecnego procesu legislacyjnego dokonać urealnienia nałożonego na jednostki obowiązku, aby zapewnić jak najbardziej jednolite stosowanie tych przepisów, a w konsekwencji spójne dane o umowach zawierane przez te jednostki.

Odnosząc się do wątpliwości dotyczącej projektowanego art. 34a ust. 9 ustawy o finansach publicznych warto podkreślić, że szczegółowy zakres danych, jakie będą gromadzone w systemie, w tym w zakresie danych osobowych zostanie doprecyzowany w rozporządzeniu Ministra Finansów wydanym na postawie delegacji ustawowej wprowadzanej w art. 34bb ustawy o finansach publicznych. Uregulowania te będą uwzględniały zasadę ograniczania celu i minimalizacji danych, wynikającą z art. 5 ust. 1 lit a-c rozporządzenia parlamentu Europejskiego i Rady 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (RODO).

VII.520.14.2021