Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Rzecznik Praw Obywatelskich przekazał Ministrowi Finansów uwagi do aktualnego projektu nowelizacji Kodeksu karnego oraz niektórych innych ustaw, ustawy o finansach publicznych oraz o dostępie do informacji publicznej - prośbą o ich uwzględnienie w toku dalszych prac legislacyjnych (UD197). Dziękuje też za uwzględnienie uwag do jej pierwotnej wersji.

Uwagi wprowadzające

Jawność i funkcjonalnie z nią związany dostęp do informacji publicznej mają wymuszać transparentność, uczciwość oraz legalność działania władzy publicznej, a także  zapewnić społeczną kontrolę nad działaniami organów administracji publicznej i podmiotami gospodarującymi mieniem publicznym.

Konstytucja RP, z wyjątkiem art. 11 ust. 2, nie stanowi wprost o zasadzie jawności finansów publicznych. Można ją jednak wywodzić z zasad ogólnych, w szczególności z art. 2 Konstytucji. Na poziomie ustawowym jawność w tym zakresie można dekodować z wielu regulacji, zarówno tych o charakterze generalnym (np. ustawa o dostępie do informacji publicznej ), jak i szczególnych (np. ustawa o finansach publicznych, zwłaszcza art. 33). Ustawodawca nie może poprzestać na deklaratywnym wskazaniu na jawność finansów publicznych. Powinien wprowadzić konkretne rozwiązania instytucjonalne zapewniające rzeczywistą realizację tej zasady, w tym m.in. określić podmioty zobowiązane do zapewnienia jawności, wskazać zakres przedmiotowy tej zasady, formy realizacji obowiązku, a także podmioty uprawnione do żądania jawności.

RPO uważa, że ogólny cel projektu korzystnie wpływa na urzeczywistnienie zasady jawności finansów publicznych. Na płaszczyźnie formalnej stanowi uzupełnienie luki, jaka powstaje na styku spraw publicznych objętych ustawą o dostępie do informacji publicznej i spraw uregulowanych w ustawie o finansach publicznych, która w tym kontekście stanowi lex specialis wobec ustawy z 2001 r.

Przekonanie to opiera się na przeglądzie licznych wniosków do RPO, których przedmiotem jest szeroko rozumiany brak udostępnienia informacji mającej mieć walor informacji publicznej. W jednej ze spraw wnioskodawca złożył ponad 1700 takich wniosków. Ponad tysiąc z nich miało dotyczyć  danych, które mogą potencjalnie podlegać udostępnieniu z urzędu w centralnym rejestrze umów.

Obywatele są coraz częściej żywo zainteresowani nie tylko szeroko rozumianymi sprawami publicznymi, ale właśnie finansowym wymiarem ich prowadzenia - rzetelnością, celowością czy gospodarnością wydatkowanych środków. Istotnymi wskaźnikami są informacje finansowe, gdyż w sposób zobiektywizowany obrazują gospodarowanie środkami publicznymi.

Nie budzi więc wątpliwości, że cele normatywne, jakie wypełnia projektowana ustawa są rzeczywiste i uzasadnione, podobnie jak praktyczna potrzeba obywateli, której słusznie wychodzi ona naprzeciw. Wątpliwości budzi natomiast, czy wymienione cele nowelizacji, mając na uwadze obecne brzmienie projektowanych przepisów, mają szansę na osiągnięcie.

Zmiana wysokości progu kwotowego umów w Centralnym Rejestrze Umów 

Obecnie projekt podnosi próg wartości umowy - od 500 zł do 10 000 zł - po którego przekroczeniu ma ona być publikowania w rejestrze. Uzasadnienie wskazuje, że chodzi o zapewnienie spójności z już obowiązującymi wymaganiami, w tym w zakresie dokumentowania zakupu środków trwałych oraz zmniejszenie kosztów organizacyjnych jednostek sektora finansów publicznych. Zaproponowany próg jest kompromisem między odmiennymi oczekiwaniami JSFP a organizacjami społecznymi.

W praktyce większość umów zawieranych przez jednostki nie przekracza progu 10 000 zł.  Analizy wskazują, że w średniej wielkości miastach jedynie kilkanaście procent umów przekracza tę kwotę. Nawet w dużych miastach blisko połowa umów może jej nie przekraczać.  W konsekwencji projekt może ujemnie wpływać na fundamentalne założenia funkcjonowania tego narzędzia. W przypadku wielu samorządów i mniejszych instytucji ustalenie progu 10 000 zł może prowadzić do sytuacji, w której większość umów nie zostanie objęta obowiązkiem publikacji.

Z tej perspektywy projektowane rozwiązane może okazać się wadliwe w tym sensie, że pozwoli jedynie w niewielkim zakresie na realizację celu, jakim było zapewnienie w wyższym stopniu urzeczywistnienia zasady jawności finansów publicznych.

Oceny tej nie zmienia fakt, że projektodawca przewidział możliwość publikowania informacji także o umowach, których wartość jest niższa niż 10 000 zł. Decyzję o upublicznieniu takiej informacji (opiewających nawet na symboliczny grosz) będzie podejmował kierownik JSFP, który przy realizacji tej opcji uwzględniać będzie stopień przygotowania organizacyjnego swej jednostki do realizacji tego obowiązku. Projekt przewiduje, że JSFP będą miały możliwość, a nie obowiązek, publikowania informacji o umowach o wartości poniżej 10 000 zł.

Zakres innych informacji o umowie podlegających udostępnieniu w Centralnym Rejestrze Umów JSFP

RPO wskazuje na wątpliwości odnoszące się do projektowanego art. 34a ust. 9, zgodnie z którym w Centralnym Rejestrze Umów JSFP mogą być udostępniane i aktualizowane inne informacje o umowie, niż określone w ust. 7. Zalicza się do nich m.in. numer umowy; datę jej zawarcia; okres, na jaki została zawarta; oznaczenie stron; wskazanie ogólnego przedmiotu umowy i jej wartość. Minister Finansów określi w rozporządzeniu zakres informacji o umowie, które mogą być udostępniane. Możliwość wprowadzania innych fakultatywnych informacji będzie zatem uzależniona od funkcjonalności systemu teleinformatycznego.  

Dostrzegając, że ma to na celu umożliwienie jeszcze szerszej transparentności, należy wskazać, że obecny kształt może stwarzać pole do potencjalnych nadużyć w kontekście poszanowania prywatności jednostki. Dla zapewnienia właściwej ochrony danych osobowych – stosownie do zasady poufności i integralności – ustawodawca powinien wykonać co do projektowanego rozwiązania tzw. test prywatności, czyli ocenę skutków dla ochrony danych osobowych (art. 35 ust. 1 i 10 rozporządzenia 2016/679), z uwzględnieniem ochrony danych w fazie projektowania oraz domyślnej ochrony danych).

Rozważenia wymaga zatem konieczność doprecyzowania tej regulacji, tak aby było jednoznaczne, że niedopuszczalne jest takie poszerzenie publikowanych informacji o umowie, które stanowi nieproporcjonalną i nieuzasadnioną celami ustawy ingerencję w prywatność jednostki - podkreśla RPO.

VII.520.14.2021