Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Proponowane nowe uprawnienia kuratorów oświaty ws. powoływania i odwoływania dyrektorów szkół mogą ograniczać samorządność
• A decydująca opinia kuratora o działalności organizacji społecznych i stowarzyszeń w szkołach może zagrozić realizacji prawa do nauki
• Może też negatywnie wpłynąć na prawo rodziców do wychowywania swoich dzieci zgodnie z własnymi przekonaniami
• Zdezorganizuje to pracę szkół i ograniczy liczbę zajęć uznawanych przez decydentów za kontrowersyjne. Tymczasem młodzieży brakuje edukacji antydyskryminacyjnej, obywatelskiej, czy klimatycznej

Rzecznik Praw Obywatelskich jest zaniepokojony projektem nowelizacji ustawy Prawo oświatowe, który może doprowadzić do znaczącej przebudowy ustroju szkolnego  (projekt nr UD227). Przedstawiając min. Przemysławowi Czarnkowi swe krytyczne uwagi, RPO  apeluje o odstąpienie od prac nad tymi zmianami.

Rzecznik dostrzega skalę protestu środowisk oświatowych wobec nich. Po niezwykle trudnym roku pandemii, kiedy szkoły musiały zmierzyć się z wieloma wyzwaniami, zasługują one na życzliwe podejście oraz spokój, sprzyjający refleksji nad pożądanym kierunkiem zmian. A celem powinna być szkoła bardziej demokratyczna, kreatywna, odważna w działaniach i przyjazna wszystkim pracującym na rzecz poprawy jakości nauczania.

Wzmocnienie roli kuratorów oświaty - nieuzasadnione

Jak pisze do MEiN zastępca RPO Stanisław Trociuk, celem projektu jest przede wszystkim wzmocnienie roli organu nadzoru pedagogicznego, który ma zyskać nowe uprawnienia. Proponowane zmiany mogą powodować ograniczenie samorządności i zasady decentralizacji władzy publicznej, wynikającej m.in. z art. 15 i art. 166 Konstytucji oraz naruszać zasadę pomocniczości określoną w jej preambule – które zapewniają ochronę praw obywatelskich. A decydująca opinia kuratora co do działalności organizacji społecznych i stowarzyszeń w szkołach i placówkach może wpłynąć negatywnie na realizację prawa do nauki, gwarantowanego w art. 70 Konstytucji, a także -  wbrew deklaracjom władz - osłabiać pozycję rodziców w życiu szkół.

Ideą, jaką pod koniec lat dziewięćdziesiątych 20. wieku przyświecała twórcom reformy  samorządu oraz systemu oświaty, było przekazanie prowadzenia szkół lokalnym społecznościom. Samorządy zainwestowały ogromne środki w infrastrukturę oświatową, kształcenie nauczycieli i dodatkowe zajęcia. W opinii ekspertów decentralizacja oświaty były słuszna. Dowodem były m.in. znakomite wyniki polskich uczniów i uczennic w międzynarodowym badaniu PISA. Niebagatelne znaczenie ma także duże przywiązanie lokalnych społeczności do gminnych szkół, które nierzadko są centrami życia społecznego.

A kurator oświaty jest organem administracji rządowej, powoływanym i odwoływanym przez ministra na wniosek wojewody. Odpowiadając za nadzór pedagogiczny w województwie, nie jest on w stanie w pełni angażować się w życie każdej szkoły lub placówki oświatowej.

Projekt proponuje wzmocnienie roli kuratora co do  wyboru kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki w postępowaniu konkursowym - poprzez zwiększenie liczby jego przedstawicieli w składzie komisji konkursowej (z trzech do pięciu). Większa byłaby też rola kuratora przy powołaniu na stanowisko dyrektora osoby niebędącej nauczycielem – projekt wprowadza obowiązek uzyskania jego pozytywnej opinii. Ponadto kurator mógłby wnosić do organu prowadzącego o odwołanie dyrektora – jeśli uchyla się od realizacji zaleceń wydanych w wyniku czynności nadzoru pedagogicznego - lub jego zawieszenie, gdy organ nadzoru stwierdzi uchybienia co do bezpieczeństwa uczniów w czasie zajęć szkolnych.

Proponowane zmiany znacząco zakłócają równowagę pomiędzy głosami przedstawicieli władzy samorządowej i centralnej. Szczególny sprzeciw budzi zapowiedź wprowadzenia szybkiej ścieżki odwoływania nauczyciela ze stanowiska dyrektora. Kurator oświaty będzie mógł złożyć wniosek do organu prowadzącego szkołę o odwołanie dyrektora w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia, jeśli dyrektor w 14 dni nie zrealizuje zaleceń wynikających z przeprowadzonych czynności z zakresu nadzoru pedagogicznego.

Z doświadczeń RPO wynika, że zalecenia kuratorów oświaty bywają trudne do realizacji z uwagi na duży stopień ogólności. Budzi to obawy, że odwołanie dyrektora może nastąpić z dowolnego powodu. Jednocześnie odbiera się uprawnienia organom prowadzącym, gdyż  zmiana na stanowisku dyrektora nastąpi nawet w przypadku braku ich zgody.

Taka ingerencja w prowadzenie szkoły nie znajduje wystarczającego uzasadnienia. Sam autor projektu przyznaje, że „brak realizacji zaleceń przez dyrektorów szkół lub placówek oraz uniemożliwianie przeprowadzenia w szkole lub placówce niepublicznej czynności z zakresu nadzoru pedagogicznego nie jest częstym zjawiskiem”.

Jednocześnie zamiarem ustawodawcy jest odebranie wójtom, burmistrzom lub prezydentom uprawnienia do odwołania dyrektora w przypadkach szczególnie uzasadnionych w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Konieczne będzie uzyskanie pozytywnej opinii kuratora oświaty lub ministra ds. kultury i ochrony dziedzictwa narodowego -  co jest postrzegane  jako kolejny dowód na brak zaufania władz centralnych do samorządów.

Projekt wprowadza możliwość wydania przez organ nadzoru pedagogicznego  osobie prowadzącej niepubliczną szkołę lub placówkę polecenia niezwłocznego umożliwienia wykonania czynności z zakresu nadzoru pedagogicznego.  Konsekwencją niezrealizowania polecenia kuratora może być wykreślenie szkoły lub placówki z ewidencji. Stawia to organ nadzoru na bardzo mocnej pozycji. Utrata statusu szkoły wydaje się zaś karą niewspółmiernie dotkliwą.

Tak jak w przypadku odwołania dyrektora szkoły, na obecnym etapie w projekcie ustawy nie przewidziano drogi odwoławczej. Jednoosobowy organ, którego działania mogą być uznaniowe lub obarczone błędem, ma zyskać ogromną władzę nad poszczególnymi szkołami, zaś jego decyzje nie będą mogły być skutecznie kwestionowane.

Projekt przewiduje także wprowadzenie możliwości złożenia przez kuratora wiążącego wniosku do organu prowadzącego szkołę o zawieszenie dyrektora szkoły w pełnieniu obowiązków, przed złożeniem wniosku o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego, w sprawach niecierpiących zwłoki związanych z zagrożeniem bezpieczeństwa uczniów w czasie zajęć. W ocenie Rzecznika obecnie obecne  przepisy pozwalają na skuteczne reagowanie w takich sytuacjach. Minister powinien wyjaśnić, jakie sprawy niecierpiące zwłoki mogłyby uzasadniać takie zawieszenie.

Przydanie nowych uprawnień urzędnikom oświatowym może wpłynąć negatywnie na ich odbiór w społeczeństwie. Obowiązkiem kuratora  jest bowiem udzielanie wsparcia nauczycielom i dyrektorom szkół. Będzie to znacznie utrudnione, jeżeli funkcja ta zacznie być kojarzona głównie z kontrolą, opresją i karaniem. Zdaniem Rzecznika należy dążyć do tego, aby rola kuratora postrzegana była jako prawdziwe wsparcie w rozwoju szkoły.

Szkołom grozi zaniechanie wszelkich dodatkowych aktywności

Mimo wcześniejszych negatywnych opinii, powraca koncepcja wprowadzenia większego nadzoru nad zajęciami prowadzonymi przez stowarzyszenia i inne organizacje, których celem statutowym jest działalność wychowawcza albo rozszerzanie i wzbogacanie form działalności dydaktycznej, wychowawczej, opiekuńczej i innowacyjnej.

Dyrektor szkoły będzie miał obowiązek uzyskać pozytywną opinię kuratora oświaty lub specjalistycznej jednostki nadzoru. Nie później niż na dwa miesiące przed zajęciami dyrektor ma przekazywać organom nadzoru program zajęć i materiały do nich wykorzystywane, a także pozytywne opinie rady szkoły lub placówki i rady rodziców. Po uzyskaniu pozytywnej opinii, a przed rozpoczęciem zajęć, dyrektor będzie obowiązany przedstawić rodzicom niepełnoletniego ucznia (lub pełnoletniemu uczniowi) pełną informację o celach i treściach realizowanego programu, a także pozytywną opinię kuratora oświaty lub specjalistycznej jednostki nadzoru, pozytywne opinie rady szkoły i rady rodziców oraz materiały wykorzystywane do realizacji.

Procedury te zdezorganizują pracę szkół i doprowadzą do ograniczenia liczby zajęć organizowanych w szkołach. Już teraz można zaobserwować mrożący efekt kontroli w szkołach w związku z określonymi projektami edukacyjnymi i społecznymi. Dotyczy to zwłaszcza tematów, które przez osoby odpowiedzialne za system oświaty odbierane są jako kontrowersyjne.

Rzecznik otrzymuje sygnały od młodych obywateli, że brakuje im w szkołach edukacji antydyskryminacyjnej, obywatelskiej, czy klimatycznej. Choć rodzice często podzielają poglądy swoich dzieci w tym zakresie, to kurator oświaty będzie miał decydujący wpływ na to, czy dana organizacja lub stowarzyszenie będzie mogła wykonywać swoje statutowe zadania. Może to mieć negatywny wpływ na prawo do nauki, a także na prawo rodziców do wychowywania swoich dzieci zgodnie z własnymi przekonaniami. Już dzisiaj muszą oni wyrazić zgodę na udział swoich dzieci w dodatkowych zajęciach, zatem dodatkowa ingerencja kuratorów oświaty może budzić ich sprzeciw.

Działalność organizacji i stowarzyszeń edukacyjnych stanowi cenne uzupełnienie pracy szkół. Urozmaicają one życie szkolne, czynią naukę ciekawszą, wspierają rozwój uczniów i uczennic, zachęcają ich do dalszych poszukiwań. Dlatego też niesprawiedliwe i niepotrzebne jest budowanie wokół ich działań atmosfery podejrzliwości.

Skuteczność i sens tak drobiazgowej kontroli treści budzi wątpliwości z uwagi na ogromną liczbę szkół, jakie podlegają nadzorowi poszczególnego kuratora, oraz co za tym idzie, realnych możliwości rzetelnej oceny wszystkich  materiałów.

W ocenie RPO sprawy dotyczące edukacji publicznej, wskazane jako zadania własne jednostek samorządu terytorialnego nie powinny ograniczać się jedynie do podstawowego administrowania. Konieczne jest zapewnienie szkołom pewnej swobody, tak aby miały one poczucie sprawczości i podmiotowości.

Ograniczenie dotychczasowych uprawnień samorządów w dziedzinie edukacji powinno być oparte na solidnych podstawach, co w projekcie ustawy nie zostało dowiedzione.

Proponowane zmiany są sprzeczne z postulatami, które od lat formułowane są przez środowiska oświatowe, a wśród których znajduje się realne usamorządowienie i upodmiotowienie szkoły, w szczególności większa autonomia w sferze treści i programów nauczania. Dalsza centralizacja systemu oświaty może doprowadzić do wzrostu liczby rodziców, którym szkoły niepubliczne lub zagraniczne wydadzą się bardziej atrakcyjnym wyborem. Ale na naukę ucznia w takich szkołach stać jednak wyłącznie rodziców majętnych.

Istnieje ryzyko, że ograniczanie działalności organizacji i stowarzyszeń, zapowiedzi zawieszania i usuwania dyrektorów po niewykonaniu zaleceń kuratora, a nawet groźby sankcji karnych, przyniosą negatywne efekty w postaci zaniechania w szkołach wszelkich dodatkowych aktywności i unikania wychodzenia poza bezpieczne schematy.

Jak czytamy w projekcie ustawy, „niezmiernie istotne jest poprawianie warunków funkcjonowania szkół i placówek, co pozytywnie wpłynie na rozwój uczniów i wychowanków.” W uzasadnieniu projektu wskazano na  „liczne sygnały od kuratorów oświaty, rodziców, nauczycieli oraz związków zawodowych zrzeszających nauczycieli, dotyczące działań niezgodnych z przepisami prawa”, które mają usprawiedliwiać wzmocnienie nadzoru.

Na podstawie wyników interwencji, podczas których RPO utrzymywał stałe kontakty z organami nadzoru pedagogicznego, uważa on jednak, że obecne przepisy umożliwiają kuratorom właściwe wykonywanie zadań. Istnieją poważne wątpliwości, czy po roku zdalnego nauczania większa ingerencja kuratorów oświaty w życie szkół stanowi właściwą odpowiedź na problemy uczniów i wychowanków oraz ich nauczycieli.

VII.7037.73.2021