Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• ABW miała prawo nie udostępnić informacji o liczbie porozumień o przekazywaniu Agencji danych on-line
• Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Fundacji Panoptykon, do której przyłączył się RPO
• Z wyroku NSA wynika, że w dobie zagrożeń bezpieczeństwo publiczne przeważa nad prawem dostępu do informacji publicznej  

W trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej Fundacja wniosła do Szefa ABW o udostępnienie danych statystycznych - liczby porozumień zawieranych między ABW a podmiotami świadczącymi usługi telekomunikacyjne, pocztowe lub internetowe o przekazywaniu Agencji danych on line. Prawo do zawierania takich porozumień ABW uzyskała na mocy nowelizacji ustaw regulujących zasady inwigilacji prowadzonej przez służby, uchwalonej przez Sejm 15 stycznia 2016 r. przy sprzeciwie całej opozycji. Kwestionował ją też Rzecznik Praw Obywatelskich.

Chodzi głównie o dane internetowe użytkowników sieci - np. adresy odwiedzanych stron, wpisy w wyszukiwarce, adresy email. Przed nowelizacją służby występowały po nie do odpowiednich podmiotów na potrzeby prowadzonych postępowań pisemnie - taką też drogą je dostawały. Nowela wprowadziła dostęp do tych danych także on line - przez bezpieczne połączenie internetowe. Służby mogą po nie sięgać już nie tylko na potrzeby postępowań, ale także w celu „zapobiegania lub wykrywania przestępstw”, „ratowania życia lub zdrowia ludzkiego bądź wsparcia działań poszukiwawczych” czy „realizacji zadań ustawowych”. Na pozyskanie treści np. maila czy czatu nadal potrzebna jest uprzednia zgoda sądu. 

Szef ABW odmówił udostępnienia żądanych informacji. Powołał się na nadanie im klauzuli tajności „zastrzeżone” w trybie ustawy o ochronie informacji niejawnych.

W maju 2017 r. WSA (sygn. akt II SA/Wa 291/17) oddalił skargę Fundacji na decyzję Szefa ABW. Sąd wskazał, że porozumienia są zawierane w celu realizacji ustawowych zadań ABW, do których należy rozpoznawanie, zapobieganie i zwalczanie zagrożeń wymienionych w art. 5 ustawy o ABW i AW. Skoro przedmiot sprawy dotyczy zagadnień związanych z bezpieczeństwem państwa i bezpieczeństwem publicznym, Szef ABW ma rację twierdząc, iż ujawnienie żądanej informacji może powodować zagrożenie dla bezpieczeństwa państwa - orzekł sąd.

Fundacja złożyła skargę kasacyjną do NSA. Według niej odmowa udostępnienia tych danych, w połączeniu ze znikomą, zazwyczaj następczą kontrolą sądową nad działalnością służb, powoduje, że wzrasta ryzyko nadużyć i naruszania praw - zwłaszcza do prywatności - osób objętych kontrolą służb. Skarga wnosi o uchylenie wyroku i zwrot sprawy do WSA.

Argumenty RPO

RPO przystąpił do tego postępowania, gdyż odmowa Szefa ABW ogranicza prawo dostępu do informacji publicznej, co uniemożliwia społeczną kontrolę działań służb specjalnych. Tymczasem niezwykle istotne jest, aby zapewnić transparentność ich działań, w szczególności ingerujących w prawa i wolności osób objętych ich kontrolą.

Zagrożenie terroryzmem i rozwój przestępczości zorganizowanej powodują, że coraz częściej musimy godzić się na takie działania służb chroniących porządek prawny i nasze bezpieczeństwo, które ograniczają swobody obywatelskie, w tym sferę prywatności. Dlatego tym ważniejsze jest, aby działalność służb podlegała społecznej kontroli w obszarach, które nie ograniczają możliwości ich skutecznego działania i nie dotyczą konkretnych postępowań. Obowiązkiem państwa nie jest wyłącznie zapewnienie bezpieczeństwa publicznego, lecz uczynienie tego w taki sposób, że istota praw podmiotowych będzie należycie chroniona. Pod hasłem walki z terroryzmem nie można ingerować w prawa i wolności człowieka w sposób nieproporcjonalny i nadmierny.

Zaskarżony wyrok prowadzi do niezasadnego ograniczenia konstytucyjnego prawa do informacji publicznej. Art. 61 Konstytucji RP zakłada zaś jedynie wyjątkowe odstępstwa od zasady prawa obywateli do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej. Jest to możliwe wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Wszelkie wątpliwości powinno się rozstrzygać na rzecz obywatelskiego prawa dostępu do informacji publicznej.

WSA nie wziął pod uwagę, że żądane informacje dotyczą czynności inwigilacyjnych ingerujących w prawo do prywatności osób, wobec których je zastosowano. W art. 47 i 51 Konstytucja RP zobowiązuje władze publiczne do nieingerencji w określony przez nie zakres życia jednostki i zapewnia stosowną ochronę przed wszelkimi działaniami w niego godzącymi. Dlatego tak istotna jest rzetelna sądowa ocena decyzji ABW ws. udostępnienia informacji publicznej. WSA nie dokonał właściwej oceny proporcji między prawem obywatela do informacji publicznej a ochroną informacji niejawnych - błędnie uznając, że żądane informacje powinny pozostać niejawne.

Dla oceny prawidłowości odmowy, sąd musi dysponować materiałami pozwalającymi mu na kontrolę żądanych informacji. Tymczasem z uzasadnienia wyroku wynika, że WSA oparł się na ustaleniach i argumentacji ABW, nie oceniając żądanej informacji. Wątpliwości budzi, czy ABW sporządziła żądaną informację, którą następnie przekazała sądowi wraz z aktami sprawy, czy też uznała jedynie, że nie powinna ona zostać ujawniona i  przekazała sądowi tylko uzasadnienie decyzji. Sąd jest zaś kompetentny, aby zbadać zasadność nadania klauzuli tajności takim informacjom.

Istotne jest, że żądane informacje mają charakter statystyczny - ich ujawnienie nie spowodowałoby szkody dla państwa. NSA wiele razy uznawał, że dane statystyczne nt. czynności służb specjalnych stanowią informację publiczną. WSA uznał jednak, że takie informacje powinny pozostać niejawne, argumentując: „Znając liczbę tych porozumień i podmiotów świadczących usługi drogą elektroniczną, można w łatwy sposób określić, w jakim zakresie ABW korzysta z uprawnień przyznanych przez ustawodawcę”.

Rzecznik replikował, że wniosek Fundacji odnosił się do wąskiego zakresu czynności ABW, które stanowiłyby jedynie pewien wycinek jej działalności. Z informacji tej raczej nie można byłoby wnioskować o bieżącej działalności Agencji, gdyż podana ogólna liczba porozumień świadczyłaby o wszystkich porozumieniach zawartych na podstawie tego przepisu, a nie tylko aktualnych. Uzyskanie żądanych informacji pozwoliłoby natomiast sprawdzić, czy stosowane przez ABW środki nie są nadużywane.

Ponadto WSA nie dostrzegł, że ujawnienie żądanych informacji nie będzie  przesądzało o pozyskiwaniu danych internetowych, które ABW może również uzyskiwać na podstawie art. 28 ust. 1 i 2 ustawy (czyli na wniosek pisemny lub ustny). WSA nie dokonał zatem wyczerpujących ustaleń, co naruszyło przepisy postępowania. Nie można bowiem uznać, że doszło do sprawiedliwego i bezstronnego rozpatrzenia skargi.

Dlatego ograniczenia dostępu do tych informacji statystycznych nie można uznać za konieczne w demokratycznym państwie prawnym. Nie znajduje też ono uzasadnienia z punktu widzenia zasady proporcjonalności.

Orzeczenie NSA

27 czerwca 2019 r. NSA (sygn. akt I OSK 2152/17) utrzymał wyrok WSA.  

W ustnych motywach prawomocnego orzeczenia podkreślono, że nie są zasadne zarzuty Fundacji i RPO co do niekompletności uzasadnienia WSA.

Sąd pozytywnie odniósł się do wystąpienia przedstawiciela ABW, który wskazał, że w dobie zagrożenia terrorystycznego bezpieczeństwo państwa i obywateli przeważa nad prawem do informacji publicznej.

VII.6060.36.2018