Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Marszałkini Sejmu oczekiwała w środę od Trybunału Konstytucyjnego potwierdzenia dopuszczalności wyznaczenia nowego terminu wyborów Prezydenta RP – wskazuje RPO w opinii dla TK
• Sytuacja zmieniła się diametralnie po ustaleniach politycznych w ramach rządzącej większości. Wybory 10 maja zostały decyzją polityków odwołane. Skoro się nie odbędą, ma je unieważnić Sąd Najwyższy
• RPO chce jednak pokazać, jak ważne znaczenie dla demokracji mają procedury i dochowanie wierności prawu
• Pisze do Trybunału, że nie może on dokonywać powszechnie obowiązującej wykładni przepisów, wobec czego wydanie orzeczenia w sprawie jest w ogóle niedopuszczalne
• W opinii RPO przeprowadzenie w najbliższym czasie wyborów Prezydenta RP nie jest możliwe z uwagi na zagrożenia związane z epidemią COVID-19

AKTUALIZACJA: 26 sierpnia 2020 r. Trybunał Konstytucyjny w składzie Julia Przyłębska - przewodniczący, Krystyna Pawłowicz, Stanisław Piotrowicz, Bartłomiej Socłiański - sprawozdawca oraz Rafał Wojciechowski postępowanie umorzył (patrz załącznik).

Rzecznik Praw Obywatelskich przystąpił do postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, wszczętego wnioskiem Marszałek Sejmu RP z 6 maja 2020 r. (sygn. at akt K 6/20).  Adam Bodnar wnosi o umorzenie tego postępowania z uwagi na niedopuszczalność wydania orzeczenia. Jednocześnie wnosi by TK rozpoznał sprawę w pełnym składzie na rozprawie.

Wyznaczenie terminu Rzecznikowi Praw Obywatelskich

6 maja 2020 r. po godzinie 12.00 do Biura RPO doręczono pismo TK informujące o wszczęciu postępowania w sprawie wniosku Marszałka Sejmu z 6 maja 2020 r. TK zarazem wyznaczył Rzecznikowi termin na zgłoszenie udziału i przedstawienie stanowiska do 7 maja do godz. 10.00.

Wyznaczenie terminu w sposób, w jaki to nastąpiło w piśmie z 6 maja narusza szereg przepisów ustawowych.

1. Jako podstawę prawną wskazano m.in. art. 63 ust. 1 ustawy o TK. Przepis ten stanowi w zdaniu 2, że Prezes Trybunału może wyznaczyć uczestnikowi postępowania termin przedstawienia pisemnego stanowiska. Tymczasem art. 63 ust. 2 zd. 2 został przez ustawodawcę sformułowany co do terminu dla RPO w sposób, który należy uznać za lex specialis w odniesieniu do generalnego przepisu art. 63 ust. 1 ustawy o TK („Rzecznik Praw Obywatelskich, w terminie 30 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, może zgłosić udział w postępowaniu i przedstawić pisemne stanowisko w sprawie”). RPO to jedyny podmiot, wobec którego ustawodawca wyłączył uprawnienie Prezesa Trybunału do wyznaczenia – innego niż 30-dniowy – terminu na przedstawienie stanowiska.

Art. 63 ust. 1 zd. 2 ustawy o TK pozwala Prezesowi Trybunału na wyznaczenie terminu  wyłącznie na przedstawienia pisemnego stanowiska w sprawie oraz wyłącznie w odniesieniu do uczestnika postępowania. Prezes Trybunału nie może zatem wyznaczyć Rzecznikowi terminu na zgłoszenie udziału w postępowaniu.  Art. 42 pkt 10 ustawy o TK stanowi, że uczestnikiem postępowania przed TK jest RPO, jeżeli zgłosił udział. RPO staje się uczestnikiem dopiero po zgłoszeniu udziałuK, o czym może zdecydować w terminie 30 dni od dnia otrzymania zawiadomienia. Prezes Trybunału nie może wyznaczyć Rzecznikowi ani innego terminu na zgłoszenie udziału, ani na przedstawienie stanowiska - zanim Rzecznik uzyskał status uczestnika postępowania przed TK.

2. Ponadto Kodeks postępowania cywilnego stanowi, że terminy sądowe mogą być wyznaczane w dniach, nie zaś w godzinach. A TK nawet nie wyznaczył terminu jednego dnia - od doręczenia RPO zawiadomienia do upływu wyznaczonego terminu nie upłynęły nawet 22 godziny.

Należy więc uznać, że żądanie TK przedstawienia przez RPO pisemnego stanowiska do godz. 10.00 dnia 7 maja br. nie ma podstawy prawnej.

3. Preambuła do Konstytucji wymaga od władz państwowych lojalnego współdziałania. W ocenie RPO wyznaczanie terminu krótszego niż 24 godziny narusza tę zasadę. Wskazuje bardziej na pozór dochowania zasady współdziałania władz niż jej rzeczywiste przestrzeganie. Niemniej Rzecznik, z uwagi na tę zasadę, postanowił przystąpić do postępowania i przedstawić stanowisko.

Zarzuty wniosku Marszałek Sejmu

We wniosku wskazano, że przedmiotem kontroli jest art. 289 § 1 Kodeksu wyborczego „w zakresie w jakim wyłącza wynikającą z Konstytucji kompetencję Marszałka Sejmu do zmiany postanowienia o wyznaczeniu daty wyboru Prezydenta RP w zakresie terminu przeprowadzenia wyborów po zajściu niedających się przewidzieć, nadzwyczajnych okoliczności utrudniających albo uniemożliwiających przeprowadzenie wyborów w pierwotnie wskazanym przez Marszałka terminie”. Jako ewentualny przedmiot kontroli wnioskodawczyni wskazała art. 289 § 1 Kodeksu wyborczego, „rozumianego w ten sposób, że Marszałek Sejmu nie jest uprawniony do zmiany postanowienia o wyznaczeniu daty wyboru Prezydenta RP w zakresie terminu przeprowadzenia wyborów po zajściu niedających się przewidzieć, nadzwyczajnych okoliczności utrudniających albo uniemożliwiających przeprowadzenie wyborów w pierwotnie wskazanym przez Marszałka terminie”.

Jako wzorce kontroli wskazano przepisy art. 62, art. 127 ust. 1 oraz art. 128 ust. 2 Konstytucji w związku z jej preambułą.

Wniosek zawiera rozbudowany opis mający uzasadnić wykładnię przepisu art. 128 ust. 2 Konstytucji zgodnie z którą „po zajściu niedających się przewidzieć, nadzwyczajnych okoliczności utrudniających albo uniemożliwiających przeprowadzenie wyborów w pierwotnie wyznaczonym terminie Marszałek uprawniony jest do zmiany tego terminu”. Wskazuje na brak prawnych i organizacyjnych możliwości przeprowadzenia wyborów Prezydenta RP 10 maja 2020 r. Podkreśla naruszenie konstytucyjnej zasady powszechności wyborów oraz konstytucyjnego prawa obywateli wybierania Prezydenta RP.

Wnioskodawczyni stwierdza: „Biorąc powyższe pod uwagę, art. 289 § 1 kodeksu wyborczego w zakresie, w jakim wyłącza wynikającą z Konstytucji kompetencję Marszałka Sejmu do zmiany postanowienia o wyznaczeniu daty wyboru Prezydenta RP w zakresie terminu przeprowadzenia wyborów po zajściu niedających się przewidzieć, nadzwyczajnych okoliczności utrudniających albo uniemożliwiających przeprowadzenie wyborów w pierwotnie wskazanym przez Marszałka terminie jest sprzeczny z art. 62 i art. 127 ust. 1 Konstytucji”.

Cel złożenia wniosku

Z wniosku wynika, że celem postępowania nie jest dokonanie przez TK hierarchicznej kontroli zgodności norm prawnych. Zaskarżone przepisy Kodeksu wyborczego są w istocie pozorem spełnienia wymagań formalnych i materialnych wniosku. Celem wniosku jest bowiem “zagwarantowanie ciągłości władzy państwowej w trudnym dla Państwa okresie epidemii i umożliwienie przeprowadzenia wyborów Prezydenta RP (…) w terminie majowym”. TK nie jest jednak  organem wyznaczonym konstytucyjnie do realizacji takich zadań. Są one powierzone konstytucyjnie innym organom państwowym, m.in. Marszałkowi Sejmu. Z uwagi na tak sformułowany cel wniosku postępowanie podlega umorzeniu z uwagi na niedopuszczalność wydania orzeczenia.

Postępowanie podlega umorzeniu nawet w przypadku uznania, że taki cel wniosku jest jedynie górnolotnym stwierdzeniem na użytek ideowego, pozaprocesowego, przesłania wnioskodawczyni. TK nie jest jednak organem uprawnionym ani do dokonywania poziomej kontroli norm prawnych, ani do powszechnie obowiązującej wykładni norm prawnych.

Kodeks wyborczy w części, w której powtarza art. 128 ust. 2 Konstytucji RP (“Wybory Prezydenta Rzeczypospolitej zarządza Marszałek Sejmu na dzień przypadający nie wcześniej niż na 100 dni i nie później niż na 75 dni przed upływem kadencji urzędującego Prezydenta Rzeczypospolitej”) zawiera normę konstytucyjną. Z tego powodu wniosek Marszałka Sejmu RP jest żądaniem przeprowadzenia przez TK postępowania na kształt kontroli poziomej norm. Pozostawiając na boku absurdalność tak sformułowanego żądania, należy stwierdzić, że TK nie ma uprawnień do kontroli norm konstytucyjnych, nawet jeżeli formalnie, z uwagi na skopiowanie tej normy w ustawie, posiadałby do tego kompetencję.  Wydanie orzeczenia w tym zakresie przez TK jest zatem niedopuszczalne.

TK nie jest także powołany do ustalania wiążącej wykładni przepisów mających zastosowanie w konkretnej sprawie. RPO przypomina, że Konstytucja RP z 2 kwietnia 1997 r. pozbawiła możliwości dokonywania przez TK powszechnie obowiązującej wykładni ustaw. Jak trafnie zauważają komentatorzy, “konsekwencją powyższego jest brak możliwości uczynienia przedmiotem wniosku, pytania prawnego lub skargi wątpliwości co do sposobu stosowania prawa”.

Żądanie  dokonania przez TK wykładni art. 289 § 1 Kodeksu wyborczego oraz art. 128 ust. 2 Konstytucji RP jest w istocie oczekiwaniem sformułowania, a może raczej nawet potwierdzenia poglądu wnioskodawczyni, sposobu stosowania tych przepisów. Z wniosku można wywieść oczekiwanie Marszałka Sejmu potwierdzenia legalności i konstytucyjności takiej wykładni przepisów Kodeksu wyborczego i Konstytucji RP, który uzasadniłby tezę o dopuszczalności wyznaczenia przez Marszałka Sejmu RP – ponownie – innego niż już wyznaczonego dnia wyborów Prezydenta RP. Z uwagi na brak kompetencji TK do dokonywania powszechnie obowiązującej wykładni przepisów, wydanie orzeczenia przez TK w tej sprawie jest niedopuszczalne.

Analiza przedmiotu zaskarżenia i wskazanych wzorców konstytucyjnych

W ocenie RPO zagwarantowanie odpowiedniego czasu między wyznaczeniem daty wyborów Prezydenta RP a samymi wyborami ma istotne znaczenie dla zapewnienia jak największej liczbie wyborców warunków do realnej  możliwości oddania głosu. Jest to istotne z perspektywy zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) i zasady zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Zasada ta opiera się na założeniu, że organy władzy publicznej powinny działać w sposób lojalny i uczciwy względem jednostki, budzący w niej poczucie stabilności i bezpieczeństwa prawnego.

A procedura wyborcza wiąże się również z wyznaczeniem określonych terminów dla obywateli. Chodzi o wiele ważnych mechanizmów gwarantujących zasadę powszechności wyborów, np. procedurę  dopisania do spisu wyborców.

Wyznaczając 5 lutego 2020 r. termin wyborów na 10 maja, Marszałek Sejmu jednocześnie wyłączył możliwość przeprowadzenia wyborów w innych terminach. Marszałek jest od tej chwili związany terminami wynikającymi z kalendarza wyborczego.

Konstytucja przewiduje jeden jedyny przypadek, w którym terminy zarządzenia i przeprowadzenia wyborów prezydenckich ulegają zmianie - to sytuacja wprowadzenia stanu nadzwyczajnego. Zgodnie z art. 228 ust. 7 Konstytucji w czasie stanu nadzwyczajnego oraz w ciągu 90 dni po jego zakończeniu nie mogą być przeprowadzane wybory Prezydenta RP. W opinii RPO przeprowadzenie w najbliższym czasie wyborów Prezydenta RP, z uwagi na zagrożenia związane z epidemią COVID-19, nie jest możliwe.

Przewidziane obecnie w Kodeksie wyborczym mechanizmy wyborcze w tych wyjątkowych, specyficznych okolicznościach nie gwarantują, że wybory będą powszechne i zgodne z międzynarodowymi standardami. Szeroką analizę tego zagadnienia
RPO przedstawił Państwowej Komisji Wyborczej, Marszałkom Sejmu i Senatu.

Zgodnie z ustawą z 16 kwietnia 2020 r., przy przeprowadzaniu wyborów zarządzonych w 2020 r. nie stosuje się przepisów Kodeksu wyborczego w zakresie m.in. wielu ułatwień w głosowaniu. Mocą tej ustawy zawieszono też kompetencje PKW w zakresie ustalenia wzoru karty do głosowania i zarządzenia ich druku.

W opinii RPO kampania wyborcza nie toczy się zaś z poszanowaniem zasady równości szans kandydatów. Obywatelom nie jest przekazywana wiedza o wyborach w minimalnym, satysfakcjonującym stopniu. Zgodnie z opinią Ingibjörg Sólrún Gísladóttir, dyrektorki Biura Instytucji Demokratycznych i Praw Człowieka OBWE, „obecne ograniczenia dotyczące zgromadzeń publicznych z powodu pandemii powodują, że prowadzenie kampanii jest prawie niemożliwe. Obawiam się, że jeśli wybory prezydenckie przebiegną w nadal na takich warunkach, mogą nie spełniać wielu międzynarodowych standardów”.

Remedium nie stanowi uchwalona przez Sejm 6 kwietnia 2020 r. – a odrzucona 5 maja przez Senat - ustawa o szczególnych zasadach przeprowadzania wyborów powszechnych na Prezydenta RP zarządzonych w 2020 r.  Miałyby one zostać przeprowadzone wyłącznie w drodze głosowania korespondencyjnego. Z opinii RPO dla Senatu wynika wniosek, że nie zapewniają one wystarczających gwarancji, że wobec zagrożeń związanych z epidemią COVID-19, wybory zostaną przeprowadzone zgodnie z zasadą powszechności wyborów; nie są też w stanie umożliwić pełnej realizacji przez obywateli czynnego prawa wyborczego.

Rzecznik nie ma wątpliwości, że obecnie w obliczu epidemii zachodzą przesłanki do wprowadzenia stanu nadzwyczajnego.

Kwestia ewentualnej kompetencji Marszałka Sejmu do zmiany postanowienia o wyznaczeniu daty wyboru Prezydenta RP już po ich ogłoszeniu dotyczy fundamentalnej kwestii i nie ma precedensu w polskim prawie wyborczym.

Ewentualne odczytanie przez TK z art. 128 ust. 2 Konstytucji nowej kompetencji Marszałka Sejmu ma prowadzić do zarządzenia wyborów Prezydenta RP w nowym terminie. Aby pozostać w zgodzie z Konstytucją (wybory przeprowadza się najwcześniej 100, a najpóźniej 75 dni przed końcem kadencji prezydenta) termin ten musi być nieodległy od 10 maja. Zmiana taka nie umożliwi więc uniknięcia negatywnych skutków trwającego już od wielu tygodni stanu epidemii oraz szeregu okoliczności uniemożliwiających organizację wyborów 10 maja.  

Ewentualny wyrok TK o niekonstytucyjności art. 289 § 1 Kodeksu wyborczego nie wywoła żadnego skutku prawnego w odniesieniu do wyborów zarządzonych na 10 maja. Marszałek Sejmu swoje zarządzenie o wyborach wydał bowiem bezpośrednio na podstawie Konstytucji. Uchylenie przepisu Kodeksu wyborczego nie wpływa zatem samo w sobie na zarządzenie wyborów. TK musiałby dla osiągnięcia celu pożądanego przez Marszałka Sejmu usunąć z porządku prawnego przepis konstytucyjny.

Wciąż w mocy pozostają również zobowiązania wynikające z art. 5 Konstytucji RP dotyczące zapewnienia bezpieczeństwa obywateli, a także wynikające z art. 68 ust. 4 Konstytucji RP, zgodnie z którym władze publiczne są obowiązane do zwalczania chorób epidemicznych.

Zasadność wprowadzenia stanu nadzwyczajnego zgodnie z Konstytucją 

W swym wniosku Marszałek Sejmu powołała się na pogląd o fakultatywnym charakterze wprowadzania stanu nadzwyczajnego.  Uznała, że „obecnie zarówno w Polsce, jak i w innych krajach Unii Europejskiej ma miejsce znoszenie ograniczeń i „odmrażanie" gospodarki. W takiej sytuacji wprowadzenie stanu nadzwyczajnego w celu przesunięcia wyborów Prezydenta RP stanowiłoby nadużycie instytucji stanu nadzwyczajnego i jego instrumentalizację. Wprowadzenie stanu nadzwyczajnego stanowi ograniczenie konstytucyjnych praw obywateli, dlatego nie powinno następować w celu zmiany terminu wyborów Prezydenta na bardziej korzystny dla określonej opcji politycznej”.

Z tym stanowiskiem nie sposób się zgodzić. RPO wielokrotnie zwracał uwagę, że z uwagi na zagrożenie wirusem SARS-CoV-2 zasadne jest niezwłoczne wprowadzenie stanu klęski żywiołowej, o którym mowa w art. 228 ust. 1 Konstytucji.

U podstaw instytucji stanu nadzwyczajnego leży konieczność urzeczywistnienia rządów prawa w sytuacjach, gdy organy władzy publicznej zmuszone są podejmować niestandardowe działania w celu odparcia zagrożenia publicznego. Konstytucyjne przepisy o stanach nadzwyczajnych stanowią gwarancję, że władze będą sięgały po ekstraordynaryjny tryb jej sprawowania jedynie wobec zaistnienia określonych okoliczności. W ostatnich tygodniach obserwujemy zaś sytuację, w której organy władzy wykonawczej uznały zwykłe środki konstytucyjne za niewystarczające dla skutecznego przeciwdziałania zagrożeniu epidemiologicznemu. W wielu rozporządzeniach organy władzy wykonawczej istotnie ograniczyły wiele konstytucyjnych praw i wolności, często ingerując w samą ich istotę. Ograniczono m.in. wolność poruszania się,  wolność sumienia i wyznania; prawo do nauki.

W wystąpieniach generalnych do Prezesa Rady Ministrów z 27 marca 2020 r. i 3 kwietnia 2020 r. RPO zwracał uwagę, że ograniczenia te wprowadzono z naruszeniem standardów z art. 31 ust. 3 Konstytucji, zwłaszcza  zasady wprowadzania ograniczeń w drodze ustawy. Czasowe zawieszenie możliwości korzystania z konstytucyjnych praw jest bowiem  możliwe jedynie po wprowadzeniu stanu nadzwyczajnego.

Skoro nie ma stanu nadzwyczajnego, dla oceny konstytucyjności wprowadzanych ograniczeń aktualne pozostają więc konstytucyjne standardy dotyczące wszystkich praw i wolności. Ostatnio do RPO wpłynęło kilkaset wniosków obywateli, których wątpliwości budzi sposób wprowadzenia tych ograniczeń. Z uwagi na częstotliwość wprowadzania nowych rozporządzeń rządu i późne publikowanie informacji o nowych aktach prawnych, wielu obywateli miało problem z oceną, które zachowania są dozwolone, a które nie.

Nie sposób zatem zgodzić się z twierdzeniem, że wprowadzenie stanu nadzwyczajnego stanowiłoby instrumentalizację tej instytucji i prowadziłoby do ograniczenia konstytucyjnych praw obywateli. Wręcz przeciwnie: to uchylanie się od wprowadzenia stanu nadzwyczajnego w celu uniknięcia skutku w postaci zmiany terminu wyborów prezydenckich  doprowadziło do niespotykanego pod rządami Konstytucji z 1997 r. chaosu prawnego i możliwości arbitralnego ograniczania praw i wolności. A to budzi poważne wątpliwości z punktu widzenia zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa (art. 2 Konstytucji).

W ocenie Rzecznika mamy obecnie de facto do czynienia z hybrydowym stanem nadzwyczajnym - wprowadzonym nie jednym aktem normatywnym, lecz szeregiem aktów normatywnych o różnej hierarchii, wprowadzających wyjątkowe zasady działania organów władzy oraz drastyczne ograniczenia praw i wolności jednostki. Sytuację tę należy uznać za formę obejścia przepisów rozdziału XI Konstytucji.

Obecnie mamy do czynienia z masowym występowaniem choroby zakaźnej. Do zakażeń i zgonów spowodowanych koronawirusem dochodzi w całym kraju. Liczba zachorowań przekroczyła 14 tys. Stanowi to poważne obciążenie dla służby zdrowia, a konieczność dystansu społecznego w istotny sposób ingeruje we wszystkie sfery życia obywateli. Nie sposób więc uznać, że niewprowadzanie stanu klęski żywiołowej może mieć na celu ochronę podstawowych praw i wolności.

Według RPO stanowisko z wniosku marszałek w tej kwestii jest niekonsekwentne. Z jednej strony wskazuje się, że „Epidemia SARSCoV-2 ma charakter siły wyższej, a zatem stanowi zdarzenie zewnętrzne, niezależne od woli ludzkiej, nietypowe, którego nie można było przewidzieć i któremu nie można było zapobiec” i podkreśla się zachodzenie „[…] niedających się przewidzieć, nadzwyczajnych okoliczności utrudniających albo uniemożliwiających przeprowadzenie wyborów w pierwotnie wskazanym przez Marszałka terminie”. Stan jest zatem tak poważny, że ma prowadzić do odczytania przez TK z art. 128 ust. 2 Konstytucji zupełnie nowej kompetencji Marszałka Sejmu do bezprecedensowej i o wątpliwej skuteczności prawnej  zmiany terminu przeprowadzania wyborów Prezydenta RP już po ich zarządzeniu, ze wszystkimi negatywnymi konsekwencjami. A jednocześnie stan  ten nie jest jednak na tyle poważny, aby wprowadzić stan nadzwyczajny.

Niezrozumiały jest również argument, że częściowe znoszenie ograniczeń i „odmrażanie” gospodarki przemawiają za niewprowadzaniem stanu nadzwyczajnego. Są one powodowane bowiem w pierwszej kolejności koniecznością niwelowania drastycznych skutków gospodarczych restrykcji obowiązujących przez ostatnie tygodnie. Zagrożenie epidemiologiczne nadal ma charakter masowy i w istotny sposób wpływa na bezpieczeństwo i funkcjonowanie społeczne polskich obywateli.

Ponadto twierdzenie Marszałka Sejmu prowadzi do wniosku, że zasadne było wprowadzenie stanu nadzwyczajnego w tygodniach poprzedzających znoszenie ograniczeń. Mając na uwadze powyższe, należy uznać za zasadne wprowadzanie stanu nadzwyczajnego, którego konsekwencją będzie zmiana terminu wyborów prezydenckich.

                                                                                                                                              *       *       * 

RPO do stanowiska dla TK dołączył dramatyczny apel o podjęcie interwencji autorstwa  górników z  Rybnika oraz Żor. Oni i ich rodziny są dotknięci chorobą COVID-19, a system opieki zdrowotnej oraz nadzoru epidemiologicznego pozostawił ich bez pomocy i opieki medycznej oraz pomocy społecznej (apel publikujemy poniżej w załączniku).

VII.602.151.2020