Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Co należy poprawić w systemie pieczy zastępczej rzecznik praw obywatelskich Adam Bodnar wskazuje Ministrze Rodziny i Polityki Społecznej  
• Przedstawia Marlenie Maląg kompleksowe uwagi, wskazując obszary wymagające zmiany prawa

Rzecznik Praw Obywatelskich wielokrotnie wskazywał na niedostatki w systemie opieki nad dzieckiem pozbawionym czasowo lub trwale pieczy rodziców. Ostatnio w ramach opiniowania rządowego projektu noweli ustawy  o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej przedstawił kompleksowe uwagi, wskazując obszary wymagające zmiany prawa (przysposobienie, procedura usamodzielnienia, piecza zastępcza).

Adam Bodnar czuje się w obowiązku ponownie zwrócić się do ministry wobec nieprawidłowości w systemie, podnoszonych w wyemitowanym w Radiu TOK FM serialu dokumentalnym pt. „Piecza”.

Piecza zastępcza jest sprawowana w przypadku niemożności zapewnienia dziecku opieki i wychowania przez rodziców. Odebranie dziecka i umieszczenie w pieczy zastępczej następuje na podstawie orzeczenia sądu. Wyjątkiem są działania w trybie interwencyjnym, gdy dziecko jest w sytuacji kryzysowej i zagrożone jest jego życie lub zdrowie. Priorytetem powinno być umieszczanie dziecka w rodzinnopodobnych formach pieczy. Pobyt dziecka w pieczy zastępczej powinien mieć charakter tymczasowy, a w przypadku niemożności powrotu do rodziny biologicznej dziecku należy zagwarantować prawo do wychowywania się w nowej rodzinie.

Wskazywane w informacjach NIK zalecenia pokontrolne dotychczas nie zostały wykonane. W świetle tych raportów i wniosków z serialu „Piecza”, postulatów formułowanych przez środowisko opiekunów zastępczych, ustawa wymaga stosownej modyfikacji. Konsekwencje niespójnych systemowo rozwiązań dotkliwie uderzają w grupy najsłabsze i prowadzą do naruszeń praw dzieci.

Dlatego - podtrzymując postulaty zmiany prawa wskazane w wystąpieniu z 6 listopada 2020 r. – RPO zwraca uwagę ministry na najistotniejsze kwestie dotyczące organizacji i funkcjonowania systemu opieki oraz bariery w rozwoju rodzinnej pieczy zastępczej i deinstytucjonalizacji.

Organizacja i funkcjonowanie systemu opieki nad dzieckiem

Na koniec 2019 r. w pieczy zastępczej przebywało 72,1 tys. dzieci pozbawionych całkowicie lub częściowo opieki rodziny naturalnej, w tym 55,4 tys. w pieczy rodzinnej  oraz 16,7 tys. w pieczy instytucjonalnej. W ramach rodzinnej pieczy zastępczej funkcjonowało 36 006 rodzin zastępczych oraz 666 rodzinnych domów dziecka.

W  2019 r. rodzinną pieczę zastępczą opuściło 5850 dzieci w wieku do 18. roku życia. Najwięcej z nich (34,6%) powróciło do rodziny naturalnej. Do adopcji trafiło 1175 dzieci, natomiast do innej formy rodzinnej pieczy zastępczej 1346. 808 dzieci opuściło rodzinną pieczę zastępczą z powodu przeniesienia do instytucjonalnej pieczy zastępczej. W końcu 2019 r. działało w Polsce 1 166 placówek opiekuńczo-wychowawczych, 10 regionalnych placówek opiekuńczo-terapeutycznych oraz 2 interwencyjne ośrodki preadopcyjne.

W instytucjonalnej pieczy zastępczej przebywało 16 668 dzieci. Najliczniejszą grupę stanowili wychowankowie w wieku 14-17 lat (7410 dzieci). Druga co do wielkości zbiorowość (4058) to dzieci w wieku 10-13 lat. Najmniej liczna była grupa wiekowa poniżej roku życia (196).

W ciągu 2019 r. 4374 wychowanków do 18. roku życia opuściło placówki instytucjonalnej. Najliczniejsza grupa (36,0% wychowanków) to podopieczni, którzy powrócili do rodziny naturalnej. Powodem opuszczenia placówki przez 25,1% wychowanków było przeniesienie do innego typu instytucjonalnej pieczy. Do rodzin zastępczych odeszło 21,9% wychowanków. 8,1% dzieci znalazło nową rodzinę adopcyjną.

Piecza rodzinna

W Informacji „Opieka nad dziećmi w pogotowiach opiekuńczych i rodzinnych” kontrolerzy NIK wskazali, że zorganizowany przez powiaty system placówek pogotowia opiekuńczego i pieczy rodzinnej zapewniał doraźną pomoc dzieciom w sytuacji kryzysowej, jednak potrzeby dzieci były zaspokajane tylko w podstawowym zakresie i nie zawsze w sposób zgodny z wymogami ustawowymi i standardami opieki i wychowania. Sformułowano ocenę, że system opieki nad dziećmi w pogotowiach opiekuńczych i rodzinnych funkcjonuje  w sposób naruszający ustawowe prawo dzieci do stabilnego środowiska wychowawczego.  

Z powodu niedostatecznej liczby rodzin zastępczych nawet małe dzieci trafiły do placówek instytucjonalnych zamiast do rodzin zastępczych, a pobyty podopiecznych przedłużały się ponad granice określone prawem. Placówki pieczy instytucjonalnej nie są w stanie zaspokoić potrzeb emocjonalnych oraz społecznych dzieci, w tym zwłaszcza poczucia bezpieczeństwa.

Naukowcy zwracają uwagę na niestabilność tego środowiska wynikającą z fluktuacji wychowawców i samych podopiecznych. Podkreślają, że podopieczni często przywiązują się emocjonalnie do swoich opiekunów, a ich zmiana bądź utrata może na nowo uaktywniać nieprzepracowaną żałobę po utracie domu rodzinnego.

Niezwykle istotnym czynnikiem jest efektywność systemu pozyskiwania kandydatów na rodziców zastępczych. NIK wskazywała na niewydolność organizatorów pieczy. Powiaty, mimo podejmowanych działań, nie są w stanie wywiązać się z nałożonych obowiązków i zaspokoić potrzeby w zakresie rodzinnych form pieczy zastępczej. Wymaga to korekty dotychczasowych założeń ustawowych i wdrożenia rozwiązań systemowych. Warto dokonać systemowego przeglądu i promować na poziomie ogólnokrajowym pomysły i dobre praktyki. W kontekście niedoboru rodzin zastępczych niezbędne jest uregulowanie w ustawie kwestii związanych z umieszczaniem dzieci odebranych z rodzin biologicznych w odpowiedniej formie pieczy zastępczej, przede wszystkim w pieczy rodzinnej, w innych powiatach.

Częstą barierą w przeniesieniu do pieczy rodzinnej dzieci przebywających w pieczy instytucjonalnej z powodu braku rodzin zastępczych jest odmowa przyjmowania dzieci spoza swojego terenu przez inne powiaty.  Świadczy to o braku współpracy między nimi. Samorządy niechętnie przyjmują dzieci do prowadzonych przez siebie rodzin zastępczych funkcjonujących na ich terenie, trzymając wolne miejsca dla „swoich” dzieci.

Dochodzi zatem do naruszeń praw dzieci, a potencjał istniejących już rodzin nie jest w pełni wykorzystywany. W efekcie w perspektywie ogólnopolskiej są rodziny z wolnymi miejscami i dzieci, dla których nie ma rodzin. Należy rozważyć wdrożenie rozwiązań skutkujących poprawą współpracy między powiatami albo umożliwienie kierowania dzieci bez porozumienia między powiatami, bądź też nawet przeniesienie koordynacji i organizacji pieczy zastępczej na poziom województwa, co mogłoby wyeliminować te problemy.

Cieniem na funkcjonowaniu systemu pieczy zastępczej wciąż kładzie się niedostateczna współpraca instytucji ze szczebla powiatu i gminy. Zdarza się, że dzieci nie są odbierane z rodzin bez względu na sytuację samego dziecka. Dzieci pozostają w domu aż do momentu sytuacji krytycznej i interwencyjnego odbioru dziecka. Poza sporem pozostaje, że należy wykorzystać wszelkie narzędzia prowadzące do utrzymania dziecka w rodzinie, jednakże wszelkie sygnały o pozostawianiu dziecka w rodzinie w sytuacji, która zagrażała jego dobru, wskazują na konieczność przyjrzenia się procedurom i normom prawnym.

Piecza instytucjonalna

Mogą być w niej umieszczane dzieci powyżej 10. roku życia, wymagające szczególnej opieki lub mające trudności w przystosowaniu się do życia w rodzinie. Umieszczenie dziecka poniżej 10. roku życia  jest możliwe, gdy w danej placówce umieszczona jest matka lub ojciec tego dziecka oraz w innych wyjątkowych przypadkach, szczególnie gdy przemawia za tym stan zdrowia dziecka lub dotyczy to rodzeństwa. Niewystarczająca liczba rodzin zastępczych powoduje, że wbrew zapisom ustawy do placówek wciąż trafiają dzieci poniżej 10. roku życia.

Z Informacji Rady Ministrów wynika, ze na 31 grudnia 2019 r. w placówkach opiekuńczo-wychowawczych przebywało 1355 dzieci poniżej 7. roku życia. Ponadto było tam 1688 dzieci w wieku od 7 do 10 lat. Pokazuje to, że prawa dzieci są naruszane.

Za nietrafiony trzeba uznać kierunek działań, że w sytuacji, gdy dzieci do 10. roku życia mają  starsze rodzeństwo, stan ten usprawiedliwia i uzasadnia pobyt młodszych dzieci w pieczy instytucjonalnej. Z punktu widzenia praw dziecka generalna zasada nierozdzielania rodzeństw winna być bezwzględnie respektowana. Uzasadnienie dla nierozdzielania rodzeństwa w okolicznościach pieczy zastępczej jest oczywiste - wobec oddzielenia od rodziców biologicznych, brat lub siostra stają się symbolem trwałości więzów rodzinnych i naturalnym oparciem w kryzysowej sytuacji.

Więź emocjonalna między rodzeństwem zyskuje w takich okolicznościach szczególną rangę i pomaga przetrwać trudny dla dziecka czas oddzielenia od rodziców. W efekcie dochodzi do dyskryminacji młodszych dzieci, które mają starsze rodzeństwo i z tego powodu, w powołaniu na normy ustawowe, trafiają do pieczy instytucjonalnej. W sytuacji, gdy choć jedno dziecko z rodzeństwa ma poniżej 10 lat, całe rodzeństwo powinno zostać powierzone pieczy rodzinnej. Zapis ustawowy wymaga zmiany.

Adopcja

Zbyt długi pobyt dzieci w pieczy zastępczej nie służy ich dobru. Naukowcy wskazują jednoznacznie, że wpływa to na spowolnienie ich rozwoju fizycznego i emocjonalnego oraz powoduje deficyty umiejętności społecznych, w tym funkcjonowania w rodzinie. Każde dziecko z uregulowaną sytuacją prawną powinno znaleźć się w pieczy docelowej. Stosując ustawę, należy mieć na względzie podmiotowość dziecka i rodziny oraz prawo dziecka do stabilnego środowiska wychowawczego.

Piecza zastępcza jest swego rodzaju terminową usługą na rzecz dziecka, które nie może się wychowywać w swojej biologicznej rodzinie. Docelowo dziecko ma uzyskać stałą opiekę poprzez powrót do rodziców biologicznych, jeśli ich funkcjonowanie uległo poprawie i nie zagraża dziecku, albo poprzez adopcję.

W 2019 r. w rodzinnej pieczy zastępczej przebywało ogółem 55 458 dzieci. Do rodzin naturalnych powróciło 2165 dzieci, natomiast przysposobiono 1237. Liczba dzieci, które w 2019 r. powróciły do rodzin naturalnych nieznacznie wzrosła w porównaniu z 2018 r.

Dane dotyczące liczby dzieci i powrotów  z pieczy instytucjonalnej były następujące: w 2019 r. przebywało łącznie 19 992 dzieci  (o 59 mniej niż w roku 2018), do rodzin biologicznych powróciło 1549 dzieci (w roku 2018 1794), a przysposobionych zostało 391 dzieci (w roku 2018 r. 354).

Liczba dzieci opuszczających pieczę i trafiających do adopcji pozostaje w zasadzie na niezmienionym poziomie i w porównaniu do ogólnej liczby dzieci w pieczy fakt adopcji stanowi raczej wyjątek niż regułę. Należy dokonać analizy pod kątem efektywności podejmowanych działań, gdyż z danych wynika, iż w 2019 r. liczba dzieci oczekujących na adopcję wyniosła 2350, a liczba kandydatów na rodziców adopcyjnych - 2374.

Zdaniem NIK istniejące ramy prawne są niewystarczające dla zapewnienia spójnego funkcjonowania systemu adopcyjnego. Brak jest jednolitych wymogów jakościowych i kryteriów wykonywania zadań, co powoduje, że praktyka adopcyjna znacząco różni się w poszczególnych ośrodkach. Nie ma jednolitych zasad kojarzenia dzieci z kandydatami na rodziców i procedur odwoławczych od niekorzystnych rozstrzygnięć.

Zarządzanie systemem adopcyjnym utrudnia fakt, że Ministerstwo Rodziny i Polityki Społecznej nie uruchomiło ogólnopolskiego systemu teleinformatycznego do obsługi procedur adopcyjnych. Pomimo ustawowej podstawy prawnej i poczynienia stosownych przygotowań przez ośrodki adopcyjne (zgłoszenie zbiorów danych osobowych, zakup sprzętu i oprogramowania, przeszkolenie pracowników) Ministerstwo nie wdrożyło systemu na poziomie ogólnopolskim.

Efektem tych zaniedbań jest sytuacja, że dane dotyczące adopcji są wprowadzane do różnych indywidualnie prowadzonych w ośrodkach adopcyjnych rejestrów - najczęściej w formie papierowej. Nie sprzyja to przejrzystości i spójności danych ani sprawności procedur adopcyjnych.

Stan ustalony w 2018 r. przez NIK nie zmienił się. Sprawia to, że wnioski pokontrolne, które RPO w całości podziela, nadal pozostają aktualne. A NIK wnioskowała o podjęcie przez MRiPS konkretnych działań.

Bariery w rozwoju rodzinnej pieczy zastępczej niesprzyjające deinstytucjonalizacji

Do tego, że deinstytucjonalizacja pieczy zastępczej jest kierunkiem właściwym nie trzeba dzisiaj nikogo przekonywać. RPO jest orędownikiem takiego kierunku przekształceń, który prowadzi do ograniczenia funkcjonowania placówek opiekuńczych typu zakładowego na rzecz rodzinnopodobnych form opieki.

Nie sposób oprzeć się jednak wrażeniu, że postępy w tej mierze są niewystarczające. Mimo upływu lat wciąż daleko jest do przełomu.

Obowiązujące od 2012 r. przepisy słusznie wprowadziły ograniczenie roli pieczy instytucjonalnej, a od stycznia 2021 r. w ramach dochodzenia do standardów w tego typu placówkach może przybywać do czternaściorga dzieci w wieku powyżej 10 lat.

Na 31 grudnia 2019 r. działało 1139 placówek opiekuńczowychowawczych, co oznacza zwiększenie liczby placówek w stosunku do 2018 r. o 14. Taki stan, wobec przyjętego kierunku deinstytucjonalizacji, musi budzić niepokój. Oznacza to bowiem, że niektóre powiaty decydują się na otwieranie nowych placówek instytucjonalnych.

Działanie takie jest odpowiedzią na konieczność wypełniania wymogów standaryzacyjnych i wynika z braku miejsc w pieczy rodzinnej. W konsekwencji jednak pozostaje w kolizji z przyjętym kierunkiem zmian systemowych i w dłuższej perspektywie stanowi barierę dla postępów deinstytucjonalizacji.

Zmniejszanie rozmiarów placówek lub ich całkowita likwidacja stanowią jeden z kluczowych aspektów tego procesu. Kwestia ta wymaga pogłębionej analizy i podjęcia działań zaradczych. Państwo powinno gwarantować rozwiązania stymulujące rodziny zastępcze do podejmowania się trudu wychowania dzieci, nad którymi rodzice nie mogą sprawować bezpośredniej pieczy.

Niektóre zapisy ustawy nie odpowiadają potrzebom. W sytuacji odebrania dziecka z rodziny to rodzice biologiczni stają się głównym beneficjentem pomocy i wsparcia. Poza szczególnym zindywidualizowanym zainteresowaniem pozostaje samo dziecko, a cały ciężar jego wsparcia spoczywa na barkach rodziców zastępczych. Służby odpowiedzialne za pracę z rodziną nie prowadzą odrębnej pracy z dzieckiem.

Ponadto opiekunowie wskazują na niewystarczające wsparcie w dostępie do specjalistycznych usług medycznych, terapeutycznych  rehabilitacyjnych. Należy wdrożyć rozwiązania umożliwiające dzieciom z pieczy zastępczej szybki dostęp do specjalistów oraz stosownej pomocy.

Jednym z najważniejszych kryteriów wpływających na decyzję o podejmowaniu zadania rodzica zastępczego jest bezpieczeństwo zawodowe i finansowe. W grupie rodziców zastępczych problem koncentruje się wokół braku stabilności zatrudnienia (zawieranie terminowych umów cywilnoprawnych) oraz nieadekwatnego do zadań poziomu wynagradzania.

Aktualnym i wielokrotnie zgłaszanym postulatem jest stworzenie możliwości zatrudniania rodzin zastępczych na umowy o pracę. Dochodzi bowiem do paradoksów, kiedy rodzic zastępczy jest zatrudniony na umowę cywilnoprawną, a osoba do pomocy przy sprawowaniu opieki nad dziećmi i przy pracach gospodarskich - w ramach stosunku pracy.

Określony ustawowo poziom wynagrodzeń 2000 zł dla rodziny zastępczej zawodowej i 2600 zł dla rodziny zastępczej zawodowej pełniącej funkcję pogotowia rodzinnego jest nieadekwatny do obecnych warunków. Wpływa to demotywująco i może prowadzić do uzasadnionych obaw o własną przyszłość i ryzyko niezaspokojenia podstawowych potrzeb bytowych.

Poziom wynagrodzeń i forma zatrudnienia stanowią barierę przy pozyskiwaniu nowych rodziców zastępczych zawodowych. Brak realnych działań systemowych w tej materii spowoduje, iż coraz trudniej będzie znaleźć chętnych do pracy po kilkanaście godzin dziennie przez wszystkie dni w roku za ok. 2000 zł miesięcznie i bez pewności zatrudnienia jakie daje umowa o pracę.

Rodzic zastępczy wobec takiego kształtu formy i warunków pracy w zasadzie jest pozbawiony możliwości rozwoju zawodowego. A ustawa zakazuje podejmowania przez rodzica zastępczego pobierającego wynagrodzenie dodatkowego zatrudnienia bez zgody starosty. Utrzymywanie tego zakazu, w sytuacji, gdy dodatkowe zajęcie nie wpływa na jakość sprawowanej nad dziećmi opieki, jest nieuzasadnione.

Wydaje się niezasadne utrzymywanie przepis, który pozwala na podpisanie umów z rodzinami niezawodowymi tylko w ramach limitu rodzin zastępczych zawodowych. W praktyce bowiem przepis ten jest często wykorzystywany w celu ominięcia obligatoryjnego zawarcia umowy o pełnienie funkcji rodziny zastępczej zawodowej, gdy rodzina spełnia wszystkie warunki do tego wymagane. Tym bardziej, że wykazywane  w powiatowych programach rozwoju pieczy zastępczej limity są najczęściej bardzo niskie.

Rzecznik Praw Obywatelskich prosi ministrę Marlenę Maląg o stanowisko co  przedstawionych problemów oraz podjęcie stosownych działań na rzecz poprawy systemu opieki nad dzieckiem pozbawionym opieki rodziców.

Odpowiedź MRiPS (aktualizacja 31 marca 2021 r.)

Odpowiadając na pismo Pana Rzecznika z 16 marca 2021 r., pragnę serdecznie podziękować za zgłoszone przez Pana Rzecznika uwagi i sugestie - napisała Barbara Socha, podsekretarz stanu w MRiPS.

Obecnie trwają prace nad rządowym projektem ustawy o zmianie ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej oraz niektórych innych ustaw (nr w wykazie prac legislacyjnych Rady Ministrów - UD135). Jednocześnie w związku z dużą liczbą zgłoszonych przy jego okazji dodatkowych propozycji rozwiązań oraz uwag, resort rodziny rozpoczął analizę sugerowanych zmian kierunkowych w obszarze całej pieczy zastępczej.

Jednocześnie uprzejmie informuję, iż Zarządzeniem Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 12 stycznia 2021 r. w Ministerstwie Rodziny i Polityki Społecznej powołano Zespół do spraw opracowania Strategii deinstytucjonalizacji usług społecznych w Polsce.
Do jego zadań należy opracowanie Strategii deinstytucjonalizacji usług społecznych w Polsce z uwzględnieniem potrzeb osób z niepełnosprawnościami, osób z zaburzeniami psychicznymi, osób starszych, rodzin, dzieci i młodzieży, w tym z pieczy zastępczej, a także osób bezdomnych.

III.554.2.2021