Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Prawa osób starszych wciąż są postrzegane w kontekście pomocy społecznej, co utrwala negatywne stereotypy kojarzące starość z ubóstwem, słabością i potrzebami w zakresie wsparcia
• Wpisuje się to w zjawisko tzw. ageizmu - dyskryminacji oraz nieuzasadnionych poglądów i przesądów dotyczących jednostek lub całych grup społecznych opartych na ich wieku
• Przeciwdziałanie temu powinno opierać się na przemyślanej strategii oraz wyeliminowaniu ageizmu z dokumentów rządowych, ustaw, struktur urzędów publicznych, a także z języka debaty publicznej
• Niezbędne jest także aktywne włączenie się Polski w prace ONZ na rzecz Konwencji o prawach osób starszych

Rzecznik Praw Obywatelskich zwraca się do minister ds. polityki senioralnej Marzeny Okły-Drewnowicz o informację na temat planowanych działań w celu poprawy sytuacji osób starszych, zwłaszcza w kontekście potrzeby odejścia od paternalistycznego podejścia opartego na negatywnych stereotypach oraz zwalczania ageizmu, w tym ageizmu instytucjonalnego. Pyta też, czy rząd planuje włączyć się w prace podejmowane na forum międzynarodowym w celu wzmocnienia ochrony praw osób starszych.

Marcin Wiącek przekazuje Pani Minister uwagi przedstawiane wcześniej ministrom właściwym w sprawach rodziny i polityki społecznej. Prosi o przyjęcie zawartych w nich wniosków i rekomendacji, również jako wyraz wsparcia merytorycznego w podjętych przez Panią Minister zadaniach, tak istotnych z punktu widzenia ochrony praw i wolności człowieka, w tym zasady równego traktowania.

Szczególną uwagę RPO zwraca na wybrane, fundamentalne wyzwania oraz na potrzebę całościowego podejścia do polityki senioralnej i starzenia się w Polsce. Wciąż obserwuje bowiem utrzymywanie się podejścia ograniczającego się do spojrzenia na prawa osób starszych wyłącznie w kontekście pomocy społecznej, a nawet niepokojące tego pogłębienie.

Rzecznik widzi pilną potrzebę takiego ukształtowania i prowadzenia polityki senioralnej, która nie będzie różnicować osób starszych ze względu na ich sytuację ekonomiczną przez stygmatyzowanie jej beneficjentów i w kompleksowy sposób odpowie na różnorodne ich potrzeby, zapewniając osobom starszym możliwość korzystania z pełni praw obywatelskich.

Brak rozróżnienia działań na rzecz walki z ubóstwem od działań skierowanych do ogółu osób starszych może być odbierany jako efekt działania negatywnych stereotypów, kojarzących starość z ubóstwem, słabością i potrzebami w zakresie wsparcia.  Te stereotypy wpisują się w zjawisko ageizmu - dyskryminacji oraz nieuzasadnionych poglądów i przesądów dotyczących jednostek lub całych grup społecznych opartych na ich wieku.

Przeciwdziałanie temu zjawisku powinno opierać się na przemyślanej strategii oraz - w pierwszej kolejności - na wyeliminowaniu ageizmu z dokumentów rządowych, ustaw, struktur urzędów publicznych, jak również z języka debaty publicznej. Oznacza to wykorzenienie zwrotów i sformułowań, które nierzadko wydają się ogółowi społeczeństwa znane i mieszczące się w przyjętych normach, dlatego zadanie to wymaga wyjątkowej wrażliwości i konsekwencji. 

Przykłady zastosowania języka wzmacniającego negatywne stereotypy można znaleźć także w rządowej „Informacji o sytuacji osób starszych w Polsce w 2022 r.", gdzie podaje się dane statystyki polskiej i kopiuje język pojęć stosowany w tej dziedzinie. Są tam takie stwierdzenia: „Spadek liczby ludności ogółem i wzrost liczby ludności w wieku senioralnym skutkuje wzrostem wskaźnika obciążenia demograficznego osobami starszymi - liczba osób w wieku 65 lat i więcej przypadających na 100 osób w wieku od 15 do 64 lat. Wskaźnik ten ukształtował się w 2022 r. na poziomie 29,9%".  

Zwrot "wskaźnik obciążenia demograficznego osobami starszymi" w tym kontekście sugeruje, że człowiek wraz z osiągnięciem wieku 65 lat staje się obciążeniem dla społeczeństwa. Jest to wysoce deprecjonujące i nie oddaje faktycznego stanu rzeczywistości, w której wiele osób w wieku powyżej 65. roku życia nadal jest aktywnych zawodowo (około 13% w 2022 r., liczba ta nadal rośnie) lub wspiera swoje rodziny finansowo, także nieodpłatną pracą, w tym opiekuńczą.

Złożonym wyzwaniem pozostaje wyeliminowanie ageizmu instytucjonalnego w dużych obszarach polityki publicznej i przepisach prawa, jak m.in. dostęp do służby zdrowia, dostęp do edukacji, dostęp do rynku pracy. W tym ostatnim zakresie RPO zorganizował kolejną debatę z udziałem licznych ekspertów, w formule Kongresu Praca. 

Przykładem obrazującym zjawisko ageizmu instytucjonalnego są obecne przepisy określające dostęp do wsparcia dla osób bezrobotnych. Zgodnie z art. 2 ust. 2 lit. b ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy wiek należy do elementów definiujących pojęcie bezrobotnego, bowiem za osobę bezrobotną uważa się osobę, która m.in. „nie ukończyła 60 lat - kobieta lub 65 lat - mężczyzna". Zarazem na gruncie art. 49 pkt 3 wspomnianej ustawy jedną z grup będących w szczególnej sytuacji na rynku pracy są „bezrobotni powyżej 50 roku życia".

Taka definicja skutkuje brakiem możliwości uzyskania wsparcia w zatrudnieniu po osiągnięciu wieku emerytalnego. To tylko jeden z przejawów nierównego dostępu do rynku pracy dla osób starszych na poziomie przepisów prawa. 

Kolejnym przykładem, zgłoszonym podczas Kongresu, był sposób wdrożenia w Polsce unijnej dyrektywy co do równowagi w życiu prywatnym i zawodowym (Work-Life Balance). Podczas gdy rodzicom małych dzieci rozszerzono o dwa miesiące przysługujące prawo do opieki, osobom, które mają obowiązki opiekuńcze wobec dorosłych osób zależnych przyznano prawo do 5 dni urlopu bezpłatnego.

RPO rozumie, że podstawowym celem ustawodawcy było wdrożenie dyrektywy 2019/1158 i określonego w niej standardu minimum. Jednak państwa członkowskie UE mają możliwość przyznania w prawie krajowym dalej idących uprawnień. Wśród postulatów społecznych znalazła się propozycja, aby wskazane 5 dni na opiekę było płatne oraz aby zwiększono liczbę dni wolnych z tego tytułu do 12 (przy uznaniu, że liczba ta oznacza symboliczny jeden dzień w miesiącu). A sprawowanie opieki nad dorosłymi osobami jest jedną z przyczyn wychodzenia z rynku pracy, następnie staje się zaś przyczyną braku powrotu do pracy.

Dyskusję nad problematyką ageizmu w ramach polityki zatrudnienia RPO będzie kontynuował we współpracy z działającą przy Biurze RPO Komisją Ekspertów ds. Osób Starszych. W tym celu pozyskał opinię odnoszącą się do realizacji prawa do pracy osób w starszym wieku w świetle prawa polskiego, ze szczególnym uwzględnieniem granicy wieku emerytalnego, autorstwa prof. Leszka Mitrusa z Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Jagiellońskiego. Opinię tę przesłał Pani Minister  w załączeniu.

W ocenie RPO adekwatna odpowiedź na wskazane wyzwania  obejmuje następujące elementy:

Wyodrębnienie działu w budżecie państwa i przeznaczenie osobnych środków na realizację polityki senioralnej, np. w postaci subwencji senioralnej. Oznaczałoby to wydzielenie środków finansowych z puli przeznaczonej na pomoc społeczną, która nie tylko zmieniłaby stygmatyzujący charakter środków na neutralny, ale również umożliwiłaby realne wdrożenie nowego zadania, jakim dla samorządów stała się polityka senioralna na mocy ubiegłorocznej nowelizacji ustaw o samorządzie gminnym, powiatowym i wojewódzkim. Punktowe ułatwienia i wspieranie społeczeństwa obywatelskiego w postaci np. senioralnego budżetu partycypacyjnego, nie mogą zastąpić systemowego przygotowania lokalnych społeczności do ich starzenia się.

Nowelizację ustawy o osobach starszych, tak aby umożliwiała sprawną ewaluację i koordynację działań, m.in. poprzez wprowadzenie odpowiednich mierników i zwiększenie użyteczności i czytelności corocznej rządowej „Informacji o sytuacji osób starszych w Polsce", w tym włączenie do monitorowanych obszarów kwestii przeciwdziałania przemocy wobec osób starszych. Obecnie na mocy tej ustawy rząd zobligowany jest do przedstawiania corocznej informacji o sytuacji osób starszych w Polsce. Dokument ten przedstawia jednak informacje o działaniach instytucji publicznych i ma charakter sprawozdawczy, natomiast sytuacja osób starszych jako taka jest w niej ujęta jedynie w odniesieniu do działalności tych instytucji. W dokumencie tym nie umieszcza się informacji o potrzebach osób starszych ani prognoz co do skali tych potrzeb w nadchodzących latach. Potrzebne jest opracowanie nowej formuły prezentacji danych i wniosków prowadzących do wzmacniania polityki publicznej w tym zakresie.

Audyt realizacji Założeń Polityki Społecznej wobec osób starszych 2030. Bezpieczeństwo - Uczestnictwo - Solidarność, przyjętej w 2018 r. Potrzebne i wartościowe jest opracowanie raportu „na półmetku" realizacji tej polityki, odnoszącego się zarówno do osiągnięć, jak i braków w realizacji jej założeń i sposobów zaradzenia zidentyfikowanym potrzebom (np. w zakresie wypracowania mechanizmów współpracy pomiędzy służbą zdrowia i instytucjami pomocy społecznej).

Przegląd dotychczasowych polityk publicznych pod kątem ageizmu instytucjonalnego, czyli ukrytego w normach i obowiązujących przepisach prawa, w takich obszarach jak m.in. dostęp do służby zdrowia, w tym dostęp do opieki długoterminowej i paliatywnej, dostęp do rynku pracy, dostęp do edukacji, dostęp do nowych technologii, dostęp do informacji o możliwych formach wsparcia, dostosowania do zmian klimatycznych, także w zakresie dostosowania mieszkań, dostępności infrastruktury, wsparcia środowiskowego, deinstytucjonalizacji i innych.

Przegląd powinien uwzględniać perspektywę intersekcjonalną, czyli osób narażonych na dyskryminację nie tylko ze względu na wiek, ale także płeć, niepełnosprawność (w tym wynikającą z chorób lub zdarzeń skorelowanych ze starszym wiekiem, ale także tą posiadaną od urodzenia lub nabytą we wcześniejszych latach życia), pochodzenie etniczne i narodowe, orientację seksualną, tożsamość płciową i wyznanie. Wyniki przeglądu powinny zostać przekute w rekomendacje dotyczące zmian prawa w celu eliminacji tego negatywnego zjawiska, jak również zapewniające testowanie wszystkich gałęzi polityk publicznych pod kątem ich wpływu na osoby starsze i na społeczeństwo.

Rozpoczęcie prac nad kolejną edycją polityki senioralnej z uwzględnieniem powyższych rekomendacji oraz wieloetapowych konsultacji i badań społecznych, także na poziomie lokalnym i regionalnym. Warto uwzględnić w pracach nad kolejną edycją polityki senioralnej także możliwości, które dają instrumenty Unii Europejskiej, zaprezentowane w dokumencie pt. Demograficzny Zestaw Narzędzi (Demographic Toolbox)20.

Aktywne włączenie się Polski na forum ONZ w prace na rzecz konwencji o prawach osób starszych, która poprzez zestawienie standardów ochrony praw osób starszych stanowiłaby klarowny kompas dla zmian w prawie na poziomie krajowym oraz mechanizm mobilizujący do realizacji zamierzeń w postaci okresowej sprawozdawczości z implementacji przepisów prawa międzynarodowego. Ponadto konwencja zwiększałaby ogólną świadomość w społeczeństwie co do praw człowieka w starszym wieku, a także wpływałaby na kształt nowych polityk publicznych. 

Najbliższe, czternaste już posiedzenie Grupy Roboczej ONZ ds. Starzenia się (Open-ended Working Group on Ageing) odbędzie się w maju br. w Nowym Jorku. Debata będzie się koncentrować na przyjęciu oficjalnego dokumentu ONZ dotyczącego luk w prawie międzynarodowym i najlepszych sposobów zaradzenia im. Ujęcie w tym dokumencie jako jednej z możliwości zaradzenia tym lukom także opracowania konwencji o prawach osób starszych umożliwi kontynuację tego procesu w kierunku tego właśnie rozwiązania, w opinii RPO - najlepszego dla osób starszych i starzejących się społeczeństw. Ponadto na sesji OEWGA będą dyskutowane już ostatnie z kilkunastu obszarów tematycznych wskazanych do omówienia w 2017 r. Tym samym formuła debaty musi ulec zmianie - z punktu widzenia praw i wolności osób starszych najkorzystniejsze wydaje się rozpoczęcie prac redakcyjnych nad projektem konwencji.

XI.503.1.2023