Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Kierowcy skarżą się, że na zatrzymanie prawa jazdy przez policjanta nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego
• Rzecznik Praw Obywatelskich prosi Ministra Infrastruktury o rozważenie zainicjowania prac legislacyjnych w celu wprowadzenia podstawy prawnej do zaskarżania zatrzymania prawa jazdy przez policjanta

Do BRPO wpływają prośby o interwencję w celu umożliwienia wnoszenia zażalenia na zatrzymanie prawa jazdy przez funkcjonariusza Policji w trybie art. 135 ust. 1 pkt 1 lit. a, c-f i pkt 2-3  Prawa o ruchu drogowym. Zgodnie z art. 104a § 1 pkt 1 ustawy z o kierujących pojazdami oznacza to zawieszenie uprawnień do kierowania pojazdami.

Unormowanie art. 104a § 1 pkt 1 samo w sobie nie budzi wątpliwości konstytucyjnych. Na czynność zatrzymania prawa jazdy - która nie jest ani decyzją administracyjną ani postanowieniem - powinna jednak przysługiwać skarga do sądu administracyjnego. Orzekają one w sprawach skarg na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Z uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r. wynika, że wolą ustawodawcy było objęcie kontrolą sądu administracyjnego „tych prawnych form działania administracji publicznej, które mogą być i są podejmowane przez organy administracji publicznej w stosunku do podmiotów administrowanych, w sprawach, dla których załatwienia nie jest przewidziana forma decyzji lub postanowienia administracyjnego”.

NSA przyjmuje jednak, że na podstawie art. 3 § 2 p.p.s.a. nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego na zatrzymanie prawa jazdy przez policjanta. Relewantne z punktu tych rozważań brzmienie art. 104a ust.  pkt 1 i ust. 5 u.k.p. uzyskał 5 grudnia 2021 r. na skutek jego zmiany przez art. 4 pkt 35 ustawy z 14 października 2021 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw. Ustawa nowelizująca nie zawierała żadnych przepisów przejściowych.

Mając na uwadze standard Trybunału Konstytucyjnego, należy przyjąć,  że art. 104a ust. 1 pkt 1 i ust. 5 u.k.p. w brzmieniu po 5 grudnia 2021 r. nie mógł stać się podstawą wydanych dotychczas rozstrzygnięć w postępowaniach sądowo-administracyjnych, których pokłosiem jest wykluczenie zaskarżalności do sądu administracyjnego czynności zatrzymania prawa jazdy przez policjanta. 

A zaskarżalne są przecież decyzje administracyjne starosty o zatrzymaniu dokumentu stwierdzającego posiadanie uprawnienia do kierowania pojazdami wydane na podstawie art. 102 ust. 1 pkt 2-5 i 7 oraz ust. 1d u.k.p. oraz art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy z 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks karny  lub na podstawie art. 5 ust. 5 ustawy z  7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, a także decyzja administracyjna starosty o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami wydana na podstawie art. 103 ust. 1 u.k.p. Zaskarżalna jest także decyzja administracyjna starosty o cofnięciu uprawnień do prowadzenia pojazdów mechanicznych w razie orzeczenia zakazu ich prowadzenia wyrokiem sądowym.

Art. 45 ust. 1 Konstytucji RP ( „Każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd") wyraża prawo do sądu.  Obejmuje ono prawo do sądowego wymiaru sprawiedliwości, tj. merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawach z zakresu praw jednostki oraz prawo do sądowej kontroli aktów, które godzą w konstytucyjne prawa i wolności jednostki.

W wyroku z 12 maja 2011 r.  Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że Konstytucja nie reguluje "(...) bezpośrednio zagadnienia liczby organów prowadzących postępowanie mające na celu rozstrzygnięcia sprawy i nie zakazuje (...) ani rozdzielania czynności podejmowanych w celu rozpatrzenia sprawy między różne organy władzy publicznej, ani różnicowania zasad postępowania dla poszczególnych organów. Z perspektywy Konstytucji istotne jest, aby ostateczne i wiążące rozstrzygnięcie sprawy należało do sądu sprawującego wymiar sprawiedliwości (...) zgodnie z utrwalonym orzecznictwem konstytucyjnym wystarczy, by w kompetencji sądów była ostateczna weryfikacja rozstrzygnięcia organu niesądowego (...) Nie budzi więc wątpliwości, że prawo do sądu jest zachowane na gruncie takich regulacji, które - dopuszczając możliwość uruchomienia postępowania przed sądem powszechnym lub sądem administracyjnym - zapewniają kontrolę sądową rozstrzygnięcia, decyzji czy innego aktu indywidualnego kształtującego sytuację prawną jednostki lub innego podmiotu podobnego".

- Uwzględniając art. 45 ust. 1 Konstytucji RP oraz  art. 104a ust. 1 pkt 1 i ust. 5 u.k.p. w brzmieniu od  5 grudnia 2021 r. w kontekście art. 94 § 1 k.w. - a także argumentację NSA z uzasadnienia postanowienia z  21 czerwca 2022 r., II GSK 88/22 - należy przyjąć, że czynność zatrzymania prawa jazdy przez policjanta podjęta w trybie art. 135 ust. 1 pkt 1 lit. a, c-f i pkt 2-3 p.r.d. powinna być normatywnie uznana za "inną czynność z zakresu administracji publicznej" dotyczącą obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a - pisze RPO Marcin Wiącek do min. Dariusza Klimczaka.

II.510.555.2023