Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Dziś osoba mająca od dawna prawo jazdy może je stracić nawet z powodów przez nią niezawinionych
• Tak się stało w sprawie badanej przez RPO, gdy unieważniono egzaminy niemal 200 osób po wyroku sądu co do poświadczania nieprawdy w dokumentacji ośrodka szkolenia kierowców 
• Przepisy nie przewidują bowiem żadnych okoliczności, które umożliwiałyby odstąpienie od unieważnienia egzaminu
• Taka możliwość powinna być uzależniona np. od konieczności wzięcia pod uwagę wagi uchybienia, jego wpływu na chronione prawem wartości, czy zachowania danej osoby
• Dlatego Rzecznik Praw Obywatelskich złożył do Trybunału Konstytucyjnego wniosek o uznanie niekonstytucyjności odpowiednich przepisów

Marcin Wiącek wnosi o  stwierdzenie przez TK, że: 

• art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 622 ze zm.) w zakresie, w jakim ustanawia bezwzględny obowiązek unieważnienia przez organ nadzoru nad sprawdzaniem kwalifikacji (marszałka województwa) egzaminu na prawo jazdy przeprowadzonego z wynikiem pozytywnym (zdanego egzaminu na prawo jazdy), jest niezgodny z wywodzonymi z art. 2 Konstytucji RP zasadami: pewności, stabilności i bezpieczeństwa obrotu prawnego oraz zaufania do organów państwa i prawa, a także zakazem nadmiernej ingerencji ustawodawcy.  

Co mówią dziś przepisy

Zgodnie z art. 49 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami, sprawdzenie kwalifikacji osób ubiegających się m.in. o uprawnienie do kierowania pojazdami odbywa się poprzez przeprowadzenie egzaminu państwowego. Jego pozytywny wynik jest jednym z niezbędnych wymogów otrzymania prawa jazdy. Wydaje je starosta w drodze decyzji administracyjnej. Prawo jazdy jest wydawane osobie, która m.in.: osiągnęła minimalny wiek wymagany do kierowania pojazdami odpowiedniej kategorii; uzyskała orzeczenia o braku przeciwwskazań zdrowotnych i psychologicznych do kierowania pojazdem i zdała egzamin państwowy wymagany do uzyskania prawa jazdy odpowiedniej kategorii.

Ustawa ustanawia system nadzoru nad sprawdzaniem kwalifikacji, czyniąc organem odpowiedzialnym marszałka województwa. Może on m.in. unieważnić egzamin m.in. „jeżeli przeprowadzono go w sposób niezgodny z przepisami ustawy, a ujawnione nieprawidłowości miały wpływ na jego wynik”.

Unieważnienie egzaminu państwowego nie jest ograniczone czasowo. Możliwa jest zatem sytuacja, w której osoba mająca od dawna prawo jazdy - słusznie przekonana o legalności posiadanych uprawnień - zostanie ich pozbawiona z powodów przez nią niezawinionych. 

Problem konstytucyjny 

Umożliwia to, bez żadnych granic czasowych, nakładanie sankcji na stronę, która przez bardzo długi okres wywodziła swe prawa z aktu administracyjnego i jest przekonana o jego trwałości.

Szczególnego znaczenia w świetle zasady demokratycznego państwa prawnego nabierają gwarancje wynikające z zasad pewności, stabilności i bezpieczeństwa obrotu prawnego, zaufania do organów państwa i stanowionego przez nie prawa.

TK zwracał już uwagę, że działanie organów państwa na podstawie prawa nie oznacza bezwzględnego obowiązku eliminowania z obrotu wadliwej decyzji administracyjnej, na podstawie której strona nabyła prawo lub jego ekspektatywę. Ograniczenie zasady praworządności uzasadnia potrzeba stabilizacji stanów społeczno-gospodarczych ukształtowanych mocą wadliwego aktu administracyjnego oraz zasada zaufania obywatela do państwa. Oznacza to każdorazowo obowiązek wyważania interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli w kształtowaniu procedur nadzorczych, w tym zapewniających przestrzeganie zasady legalizmu. 

Zaskarżona regulacja tym standardom nie odpowiada.  Wynika z niej bezwzględny prymat interesu społecznego nad indywidualnym (obligatoryjna konieczność wydania decyzji unieważniającej egzamin). Prowadzi to do wniosku, że w sytuacji kolizji tych interesów nakłada na organ obowiązek pominięcia takich zasad konstytucyjnych, jak: zasada pewności, stabilności i bezpieczeństwa obrotu prawnego, zasada zaufania do organów państwa, zasada zaufania do prawa.

Tymczasem, w świetle art. 2 Konstytucji Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym. W ocenie RPO w praktyce oznacza to skierowany do organów władzy publicznej nakaz stanowienia i stosowania prawa w taki sposób, aby obywatel pozostawał w usprawiedliwionym przekonaniu, że podejmowane przezeń działania, sankcjonowane decyzjami tych organów, są legalne.

Możliwość unieważnienia egzaminu powinna zatem zostać uzależniona od konieczności wzięcia pod uwagę wagi uchybienia, jego wpływu na chronione prawem wartości, względnie uwzględnienia takich np. okoliczności jak: zachowanie strony (w tym stopień przyczynienia się do naruszenia), a także rodzaju i przyczyny naruszenia prawa.

Instytucja unieważnienia egzaminu państwowego wydaje się realizować te wymogi w odniesieniu do wad dotyczących sposobu przeprowadzenia egzaminu, gdy ocenie podlega wpływ stwierdzonego naruszenia prawa na wynik egzaminu (unieważnia się egzamin, jeżeli „ujawnione nieprawidłowości miały wpływ na jego wynik”). Odmiennie jest jednak w przypadku przesłanki unieważnienia egzaminu z art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy o kierujących (przeprowadzenia sprawdzenia kwalifikacji osoby, która nie powinna zostać do niego dopuszczona). W takim przypadku organ ma bezwzględny obowiązek unieważnienia egzaminu, niezależnie od jakichkolwiek okoliczności związanych z zaistnieniem nieprawidłowości i ich rodzajem, wagą, czy wpływem na wynik egzaminu.

W ocenie Rzecznika takie unormowanie - niezawierające przesłanki pozwalającej zachować konieczną równowagę między legalizmem a niezbędną elastycznością regulacji prawnej w zakresie uwzględniania okoliczności faktycznych w konkretnym przypadku - jest jaskrawym przykładem bezwzględnego, nadmiernego i nieznajdującego konstytucyjnego umotywowania formalizmu. 

Unieważnienie egzaminu, gdy doszło do wydania prawa jazdy, będzie prowadzić do pozbawienia nabytego (nawet wiele lat wcześniej) uprawnienia do kierowania pojazdami. Potencjalnym ograniczeniem pozbawienia tych uprawnień są jedynie terminy wynikające z art. 146 § 1 lub art. 156 § 2 k.p.a.

Uzasadnienie zarzutów niezgodności z Konstytucją

Jedną z centralnych zasad ustrojowych jest zasada demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji).  TK konsekwentnie wskazuje, że „zasada ochrony zaufania obywatela do państwa i do prawa, określana także jako zasada lojalności państwa wobec obywatela, wyraża się w takim stanowieniu i stosowaniu prawa, by nie stawało się ono swoistą pułapką dla obywatela i aby mógł on układać swoje sprawy w zaufaniu, że nie naraża się na prawne skutki, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania decyzji i działań, oraz w przekonaniu, iż jego działania podejmowane zgodnie z obowiązującym prawem będą także w przyszłości uznawane przez porządek prawny”.

W odniesieniu do unieważnienia egzaminu na prawo jazdy opisane  konstytucyjne wymogi nie są spełnione. Ustanawiając bezwzględny (i nieograniczony czasowo) obowiązek unieważnienia egzaminu ustawodawca nie wyważył należycie zasady legalizmu z innymi wartościami rangi konstytucyjnej.

Biorąc pod uwagę poszczególne wymogi, których niespełnienie w chwili przystępowania do egzaminu obliguje do jego unieważnienia, należałoby - jak się wydaje - przyjąć, że przedmiotem ochrony tak restrykcyjnej normy prawnej jest to, by osoby tych wymogów niespełniające, nie mogły uzyskać w rezultacie zdanego egzaminu uprawnień do kierowania pojazdami. Zdecydowana większość tych wymogów podlega jednak badaniu nie tylko przed dopuszczeniem do egzaminu, ale także już po nim - w procedurze prowadzącej bezpośrednio do przyznania uprawnień do kierowania pojazdami (wydania prawa jazdy).

Ustawa o kierujących przewiduje dwie niezależne procedury weryfikacji poniekąd tych samych przesłanek uzyskania prawa jazdy.  W konsekwencji dwukrotnie analizowany jest: wiek kandydata, posiadanie orzeczenia lekarskiego, posiadanie zaświadczenia o odbyciu szkolenia, kwestia braku zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych czy cofnięcia uprawnienia do kierowania pojazdem. Oznacza to, że nawet jeżeli dana osoba nie spełniała któregoś z nich w dacie poddania sprawdzeniu kwalifikacji, a dopuszczono ją do egzaminu i go zdała, i tak będzie musiała wylegitymować się nimi przed wydaniem jej prawa jazdy.

Katalog wymogów, których niespełnienie w dacie egzaminu powoduje jego unieważnienie, jest bardzo szeroki. Mają one różny ciężar gatunkowy. Relatywnie niewielki jest wobec takich wymogów, jak brak ważnego dokumentu tożsamości czy brak pisemnej zgody rodzica lub opiekuna osoby poniżej 18. roku życia. Dużo poważniejsze  wydaje się stwierdzenie, że dana osoba przystąpiła do egzaminu w stanie wskazującym na użycie alkoholu lub innych substancji. Także niespełnienie konkretnego wymogu może mieć różny wymiar. Np. w odniesieniu do spraw  poświadczenia nieprawdy w zaświadczeniu o ukończenia szkolenia lub orzeczeniach lekarskich różnie należałoby oceniać skutki stwierdzonych nieprawidłowości w zależności od charakteru konkretnej (np. zakresu fałszu), czy świadomości oraz wpływu danej osoby na jej zaistnienie. 

Tymczasem ustawodawca, niezależnie od rodzaju i charakteru nieprawidłowości, nakazuje unieważnienie egzaminu nawet w przypadkach, które trudno określić inaczej, jak przypadki błahe. Osoby, które zdały egzamin są - często po wielu latach - zaskakiwane unieważnieniem egzaminów z powodu wykrytych nieprawidłowości, na które nie miały wpływu. 

W jednej z badanych przez RPO spraw unieważniono egzaminy wobec stwierdzenia przez sąd poświadczania nieprawdy w dokumentacji ośrodka szkolenia kierowców co do zakresu odbytego szkolenia. Dokumentację tę fałszowano przez wiele lat, mimo że ośrodek podlegał obowiązkowym kontrolom. A osoby te mogły mieć zasadne przeświadczenie, że ich szkolenie odbędzie się z wszelkimi wymogami. Postawiono je zaś w sytuacji unieważnienia zdanych wiele lat wcześniej egzaminów, po których wydano im prawa jazdy. RPO przyłączył się do spraw tych obywateli przed sądami administracyjnymi - wypowie się w nich Naczelny Sąd Administracyjny. 

TK stwierdzał już (sygn. P 41/10), że jednym z przejawów bezpieczeństwa prawnego jest stabilizacja sytuacji prawnej jednostki, przekładająca się na stabilizację stosunków społecznych. Z art. 2 Konstytucji wynika obowiązek ukształtowania regulacji, które będą sprzyjały wygaszaniu, zwłaszcza wraz z upływem czasu, stanu niepewności.

Kwestionowany przepis narusza tak określony obowiązek prawodawcy. Standard ten realizuje w szczególności m.in. zasada trwałości decyzji administracyjnej. Decyzje ostateczne mogą być zmieniane czy uchylane tylko w trybie i przypadkach przewidzianych w k.p.a. lub ustawach szczególnych.

Można dodatkowo postawić retoryczne pytanie, jaki ma sens unieważnienie egzaminu po kilku czy kilkunastu latach od jego przeprowadzenia, skoro przez cały ten czas dany podmiot korzystał z aktu administracyjnego, co przez organy administracji było akceptowane.

Ustawodawca nie przewiduje zaś żadnych okoliczności, które umożliwiałyby marszałkowi województwa odstąpienie od unieważnienia egzaminu. Nakazuje mu się podjęcie określonej decyzji nadzorczej wobec któregokolwiek z naruszeń, o których mowa w kwestionowanym przepisie.  

Zaskarżoną regulację należy zatem uznać za nadmierną ingerencję ustawodawcy, powodującą rażące skutki uboczne w związku z wartością celu, do którego ta regulacja zmierzała. Ustawodawca przekroczył zakres przyznanej mu swobody regulacyjnej na tyle drastycznie, że ewidentne stało się naruszenie konstytucyjnych generalnych zasad (zasady ochrony praw nabytych, zasady zaufania do państwa i jego organów, zasady lojalności państwo wobec obywatela).

Obowiązek unieważnienia egzaminu stanowi niewłaściwy instrument nadzoru marszałka województwa nad sprawdzaniem kwalifikacji. Stwarza bowiem nadmierną, niezawinioną i niemożliwą do przewidzenia dolegliwość u adresata decyzji administracyjnej.

Zdaniem Rzecznika brak jakiejkolwiek możliwości odstąpienia od unieważnienia egzaminu może stanowić czynnik destabilizujący porządek prawny. Rzecznik wiąże powyższą wątpliwość z sytuacją, w której wadliwy akt administracyjny skutkował przyznaniem stronie określonego prawa (do kierowania pojazdami), względnie maksymalnie ukształtowaną ekspektatywę tego prawa, z których strona nadal korzysta albo zamierza skorzystać.

V.511.911.2022