Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Właściciele nieruchomości nadal skarżą się na wysokie koszty obowiązkowego przyłączenia do sieci kanalizacyjnej
• Gdy tego nie uczynią, gmina może to nakazać lub sama wykonać i obciążyć ich kosztami
• Rzecznik Praw Obywatelskich kolejny raz przedstawia ten problem Ministrowi Infrastruktury

RPO Marcin Wiącek ponownie zwraca uwagę resortowi na sytuację osób, które z przyczyn natury ekonomicznej nie są w stanie wykonać ustawowego obowiązku przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej.  Prosi o rozważenie zasadności przygotowania przepisów gwarantujących odpowiednią pomoc finansową państwa dla obywateli, których nie stać na samodzielne opłacenie kosztów budowy przyłącza.

W skargach do RPO właściciele nieruchomości podnoszą, że koszty tego wyceniono na kilkadziesiąt tysięcy zł. Ich dochody nie pozwalają zaś na pokrycie tych kosztów. Pomoc finansowa państwa, o którą mogą się ubiegać, jest zaś symboliczna.

Takie dotacje gmin wynoszą zazwyczaj kilkaset zł. Tymczasem wobec nieprzyłączenia nieruchomości do sieci prawo nakazuje wydanie decyzji nakazującej przyłączenie nieruchomości do sieci pod rygorem środków egzekucyjnych. Wiąże się to z negatywnymi konsekwencjami prawnymi dla właścicieli nieruchomości. 

Problem był już przedmiotem wystąpienia Rzecznika z 12 maja 2023 r. W  odpowiedzi MI  zastępca Dyrektora Departamentu Gospodarki Wodnej i Żeglugi Śródlądowej wskazał, że Polska jako członek UE jest zobowiązana dostosować system kanalizacji i oczyszczania ścieków komunalnych do wymogów dyrektywy Rady 91/271/EWG z 21 maja 1991 r. dotyczącej oczyszczania ścieków komunalnych. Zgodnie z nią wszystkie aglomeracje powinny być wyposażone w systemy zbierania ścieków komunalnych. Ustanowienie obowiązku przyłączenia nieruchomości do  sieci kanalizacyjnej stanowiło wykonanie postanowień tej dyrektywy. Zdaniem MI zmiana przepisów ustawy w efekcie wdrożenia dyrektywy, mogłaby się wiązać z potencjalnym wszczęciem przez Komisję Europejską procedury w sprawie naruszenia przez Polskę prawa unijnego.

Ponadto MI stwierdziło, że przyłączenie nieruchomości do sieci jest konieczne z punktu widzenia ochrony środowiska - gwarantuje, że całość nieczystości ciekłych trafi do oczyszczalni i zostanie poddana właściwemu oczyszczaniu. Liczba nieruchomości przyłączonych do sieci ma zaś wprost proporcjonalny wpływ na wysokość opłat.

Odpowiedź nie ustosunkowała się do problemu, jaki z wykonaniem tego obowiązku mają osoby niezamożne, będące w trudnej sytuacji finansowej, a także do negatywnych konsekwencji dla osób, które z przyczyn ekonomicznych nie wykonały tego obowiązku (kara grzywny w postępowaniu wykroczeniowym, grzywna w celu przymuszenia i wykonanie zastępcze). Nie odniesiono się także do uwag Rzecznika, że mechanizm pomocy nie zdaje egzaminu, gdyż dotacje gmin są bardzo niskie. 

Natomiast częściową argumentację co do konstytucyjności przepisów o obowiązku przyłączenia do sieci - w przypadku obywateli niedysponujących odpowiednimi finansami - zawarto w opinii prawnej Departamentu Prawnego MI, dołączonej do odpowiedzi.

Wskazano w niej m.in., że nie można wykluczyć sytuacji, że koszty finansowania przyłącza rzeczywiście będą trudne do poniesienia przez właścicieli. Ma to znaczenie prawne, gdyż koszt może być nieproporcjonalnie wysoki wobec ich możliwości finansowych.

Departament twierdzi także, że obowiązek ten jest niezbędny w demokratycznym państwie prawnym, choć nie wskazuje argumentów za tą tezą. W opinii zwraca się jednak uwagę, że regulacje prawne, z których wynika ten obowiązek, mogą naruszać konstytucyjne prawo własności. Zdaniem Departamentu, nawet ustanowienie ustawą programów pomocy dla osób w trudnej sytuacji ekonomicznej może nie być dostatecznym argumentem za tym, by ograniczać prawo własności osób, które - np. z przyczyn ekonomicznych nie mogą sfinansować przyłącza. Ustanowienie przymusu administracyjnego w postaci zastępczego wykonania przyłącza może stanowić nadmierną ingerencję w prawo własności właściciela gruntu, gdyż może on w inny sposób zapewniać sobie dostęp do wody.

Władcze rozstrzygnięcie organu gminy nakazujące budowę przyłącza pod groźbą kary grzywny stanowi w ocenie Departamentu Prawnego zbyt daleko idącą ingerencję w prawa podmiotowe właścicieli nieruchomości poprzez narzucanie bezwzględnego obowiązku korzystania z sieci wodociągowo-kanalizacyjnej bez możliwości stosowania innych rozwiązań, łącznie z prawem do pełnego samodzielnego zaopatrzenia się w zamknięty system dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Przymusowa budowa przyłącza na prywatnym gruncie przez gminę oznacza znaczne ograniczenie prawa do swobodnego i niezakłóconego korzystania z nieruchomości od ingerencji osób trzecich.

W ocenie RPO wydanie decyzji o obowiązku przyłączenia powinno być oceniane według konstytucyjnych standardów ochrony prawa własności przed wywłaszczeniem przez władzę publiczną. Nie każdego bowiem rodzaju aktywność inwestycyjna władzy publicznej jest uzasadniona i nie każda taka aktywność spełnia wymóg proporcjonalności wynikający z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Własność z istoty zawiera również uprawnienie do powstrzymywania się od jakichkolwiek działań inwestycyjnych czy budowlanych na własnym gruncie oraz prawo wyboru formy zapewnienia sobie dostępu do wody i odprowadzania ścieków w sposób adekwatny do zasobów właściciela nieruchomości.

Ze stanowiska Departamentu Prawnego MI wynika, że omawiane przepisy mogą naruszać zasadę proporcjonalności i w konsekwencji stanowić nadmierną ingerencję w konstytucyjne prawo własności. Są zatem wątpliwości co do ich zgodności Konstytucją. Świadczy to, że ustawodawca nie respektuje zasady ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa wyrażającej się m.in. w zakazie tworzenia konstrukcji normatywnych, które są niewykonalne przez adresatów norm prawnych.

W ocenie Rzecznika istnieje zatem konieczność modyfikacji przepisów, która uwzględni, że niektórzy obywatele nie są w stanie wykonać tego obowiązku z braku finansów. Jeżeli MI stoi na stanowisku, że od tego obowiązku nie powinno się wprowadzać żadnych zwolnień, to należy wprowadzić skuteczny mechanizm dofinansowania ze środków publicznych kosztów budowy przyłącza, mający na celu istotne wsparcie finansowe osób niezamożnych, których nie stać na tę inwestycję. 

Jak już bowiem Rzecznik sygnalizował w poprzednim wystąpieniu, obecny system dotacji celowych wspomagających inwestycje służące ochronie środowiska nie spełnia swojej roli, z uwagi na to, że gminy nie mają obowiązku ich przyznania, a jeśli nawet beneficjent ją uzyska, to jej wysokość jest bardzo mała i nie stanowi odczuwalnej dla niego pomocy ze strony państwa. A zasada subsydiarności zobowiązuje państwo do pomocy jednostce, gdy nie może ona sobie poradzić z ustawowym obowiązkiem.

Wydaje się, że dopóki nie zostanie wprowadzony mechanizm skutecznego dofinansowania budowy przyłączy kanalizacyjnych, ustawodawca powinien dokonać pewnej modyfikacji instytucji obligatoryjnego wszczynania postępowania zmierzającego do wydania decyzji nakazującej wykonanie obowiązku przyłączenia, np. poprzez wprowadzenie możliwości umorzenia postępowania lub odstąpienia od wydania nakazu przyłączenia, gdy ustalony stan faktyczny prowadzi do wniosku, że przyczyną niewykonania obowiązku jest wyłącznie trudna sytuacja finansowa właściciela nieruchomości.

Rzecznik zwraca się do min. Dariusza Klimczaka o rozważenie zasadności przygotowania projektu stosownej zmiany przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a także regulacji prawnych gwarantujących odpowiednią pomoc finansową państwa dla tych obywateli, których nie stać na samodzielne pokrycie kosztów budowy przyłącza kanalizacyjnego.

V.7204.19.2023